征地制度改革新思路

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近些年來，隨著城市化和工業化進程的加快，為建設各類工業項目、交通、能源等基礎設施以及城鎮住宅等，大量農村土地被征用，這為加速現代化建設做出了重要貢獻。但是，在征地過程中也出現一些問題，隨著改革開放的深入，現行征地制度已不能適應社會主義市場經濟發展的需要。近幾年，黨中央作出建設社會主義新農村的重大戰略決策，統籌城鄉協調發展，將失地農民問題納入解決“三農”問題的統一框架之中。為此，當前在制定“十二五規劃”中又將征地制度改革的問題納入議程中來。

征地制度改革的必要性

當前，在征地政策執行中，主要存在以下幾個方面的問題：征地范圍過寬，超出了公共利益用地范疇；征地程序不完善，征地審批環節多，周期長，征地爭議裁決機制不健全，“兩公告一登記”執行不力；征地補償辦法不合理，沒有體現市場經濟條件下的土地價值，不利于保障農民的合法權益；征地安置辦法單一，難以解決被征地農民的長遠生計等；一些失地農民成為種田無地、就業無崗、低保無盼的“三無農民”，成為特殊的困難群體等。由此引發了社會矛盾，影響社會穩定。

全面建設小康社會的難點和重點在農村，農村問題的中心是農民問題，農民問題的核心是土地問題。土地作為農業的基本生產資料，是農民賴以生存的根本保障。但是，由于目前征地制度本身的設計缺陷，加之一些地方政府部門在征地中的操作不當，失地農民補償不足，土地收益分配失衡，失地農民再就業困難，造成部分失地農民的貧困。國家明確強調要保障被征地農民的生活水平不降低，長遠生計有保障；然而，現有征地補償及生活保障政策都不足以保障被征地農民的生活。

目前，我國市場經濟體制和產權制度得到進一步發展和完善，農地的產權結構得到一定程度的明晰，農民要求獲得足夠補償的法律依據較為充分。為保障失地農民生活水平不降低，以至做到與城市居民生活水平之間的差距不斷縮小，失地農民就需要有較高的補償標準。隨著我國工業化、城鎮化的快速發展，非農建設用地的需求增大；政府征地規模不會有較大削減，為此將導致被占用土地的農民人數日益增多；而失地農民的征地補償標準，如果與他們的要求差距過大，這將會引起他們的不滿，成為影響社會穩定的因素，易于釀成群體性沖突事件。總之，現有土地征用制度已不適應建立比較完善的社會主義市場經濟體制的要求，不適應全面建設小康社會的要求。因此，現行土地征用制度必須改革。

2006年中央一號文件明確指出，必須“加快征地制度改革步伐，按照縮小征地范圍、完善補償辦法、拓展安置途徑、規范征地程序的要求，進一步探索改革經驗。完善對被征地農民的合理補償機制，加強對被征地農民的就業培訓，拓寬就業安置渠道，健全對被征地農民的社會保障。”這是關乎我國城市化建設和經濟發展的關鍵性問題，也是構建和諧社會的必然要求。

征地制度改革的目標、思路與原則

改革現有征地制度，是我國社會經濟生活中的一個重大課題。針對以上存在問題，依據國內的有關法律、法規，借鑒國內外的征地理論和相關經驗，需制定“十二五規劃”征地制度改革的目標，并提出改革思路及其應遵循的原則。

1、土地征用制度改革的目標

土地征用制度改革的最終目標是：通過明晰和完善農民集體土地產權體系，以市場公平交易的原則實現土地產權的轉移，建立有利于維護農民權益和農村土地資源的保護、有利于城市土地供應總量的控制并有利于土地市場穩定的土地征用制度。通過統籌規劃土地的合理使用、地區經濟發展戰略、城市化進程、農民就業和生活保障問題，使土地征用制度改革能夠合理依法分配土地增值收益，形成農民進城再就業和社會保障的新機制；與此同時，能夠保障合理的城鎮建設用地的需求，促進我國的城市化進程，使經濟和社會能夠持續、健康、協調地發展。

2、土地征用制度改革的思路

土地征用制度改革，要貫徹落實科學發展觀, 既考慮推進工業化、城鎮化的要求，又要考慮統籌城鄉經濟社會協調發展的要求，以人為本，尊重農民的土地權利；既要考慮加快現代化建設步伐，擴大建設用地規模的客觀需要，又要考慮可持續發展，推進社會穩定發展，最終為的是實現全面建設小康社會的目標。其改革的指導思想是：

第一，改革土地補償費管理和分配體制，建立適應市場經濟體制要求的失地農民補償安置機制，確實保障失地農民的切身利益。土地是農民最重要的財產。土地征用制度改革要始終圍繞尊重農民的土地權利，發揮市場機制的基礎作用來進行。土地征用標的應擴大到農地上的所有權和承包經營權等土地他項權利；提高土地征收補償的標準，拓寬土地征收補償的范圍，完善土地征用補償機制，實行“分片定價”并制定合理的符合當地現有經濟發展水平的征地補償標準；修改《土地管理法》規定的征地補償標準水平，大幅度提高現行征地土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等三項補償費標準。征地費要設立專戶、專款專用，收支情況要公開。要豐富土地征收補償方式，改一次性的貨幣補償為分期和終身的貨幣補償，改貨幣補償的單一方式為包括貨幣安置、社會保險安置、留地補償、土地使用權入股安置等多種安置方式，嘗試建立“國家失地農民賬戶”， 和“國家失地農民保障基金”，讓農民陸續使用這部分資金以及這部分資金所產生的利息。

第二，構建失地農民社會保障體系，合理確定保障水平。各地要按照統籌城鄉就業和社會保障制度建設的要求，根據適應當地經濟社會發展水平、政府財力能承受、被征地農民生活水平不降低、政策銜接、簡便易行等原則，合理確定被征地農民的社會保障水平，構建養老保障、醫療保障、失業救濟保障等多層次的社會保障體系。被征地農民基本生活和養老保障水平，應不低于當地最低生活保障標準。從長遠看，被征地農民終將逐步步入城市，進入城鎮社保體系，應逐步提高失地農民的養老保障水平，可借鑒城鎮職工基本養老保險制度，實行社會統籌和個人賬戶相結合的模式。

第三，完善土地征用程序。土地征用程序是土地征用制度的重要組成部分，程序的合理與否決定著結果是否公正。要設立獨立的征地認定機構，對征地項目、征地目的進行審查；增加公告和通知的透明度，賦予被征土地產權人異議權；建立對異議的復議和訴訟程序，保證被征地農民的權益為核心的各種安置補償的公正性。

第四，明確界定“公共利益用地”的內容和范圍。首先要嚴格限定征地目的用地范圍，劃清公益性行業用地和營利性行業用地間的界限。“公共利益的需要”可理解為國家進行經濟、文化、國防建設以及興辦社會公共事業的需要，其用地范圍可以界定為國防軍事用地、國家政府機關及公益性事業研究單位用地、能源交通、公共設施、公益及福利事業用地等。改革的近期目標是探索非公益性用地退出征地后的用地途徑，可選擇部分小城鎮進行集體建設用地使用權直接入市的試點，使經營性項目等非公益性用地退出征地范圍后可以通過集體土地流通市場來取得。在試點中針對流轉的地域范圍、主體、客體、條件、形式、程序、流轉的收益分配及管理等問題進行探討，在總結經驗、逐步完善后，再進行較大范圍的經驗推廣，最后直至實現集體土地和國有土地同地、同權、同價的最終目標。

3、土地征收的基本原則

（1）依法征收原則。主要體現在以下三個方面：一是征收權力法定。只有有法律授權的主體才可以實施相應的征收行為，法定征收主體也必須按照法律的賦權行使征收權；二是征收主體實施征收活動必須根據法律，征收行為必須符合法律。不僅要按照法律規定的征收范圍、條件和標準進行征收，而且在程序上也要嚴格遵守法律的規定；三是征收主體實施人如有違法征收行為則應承擔相應法律責任。

（2）可持續發展原則。在我國現階段，集體土地具有多重功能，既是重要的生產資料，也是重要的環境資源要素，更是農民的安身立命之本。因此，在集體土地征收中遵循此原則又可細分為：第一，切實保護耕地的原則；第二，保證國家建設用地的原則，第三，注重社會公平，保障失地農民合法權益的原則。

（3）比例原則。比例原則是指行政機關實施行政行為，應兼顧行政目標的實現和保護相對人的利益，當為實現行政目標而可能對相對人權益造成某種不利影響時，應使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內，使二者符合適當的比例。在土地征收中應做到：一是政府實施的土地征收行為必須能滿足其所實現的“公益”目的，并且采用其他手段不足以實現這一目的。政府要以是否為公共利益所需要及是否有利于公共利益的實現作為實施征收行為的前提和準則。二是在征收行為有助于實現公益目的的前提下，政府也要選擇危害最小的征收方式，把對農民合法土地權益的損害降到最低。三是政府在實施土地征收時，應將該征收行為實現的具體“公益”與將給相關農村集體和農民帶來的侵害相衡量，除非前者大于后者，征收行為才能實施，也才具有合理性。