我國的行政問責制的問題及對策

劉超

問責制的提出及近年來實施情況

2003年非典事件中，全國有近千名官員因防治“非典”不力被罷官去職。自此，行政問責開始大規模實施，問責走入大眾視野中。2005年底，黑龍江省松花江污染事件暴發，時任國家環保總局局長的解振華引咎辭職，成為公務員法實施以來中國首位引咎辭職的高層官員。此后，不斷有官員因污染事件被問責：2007年江蘇省無錫一場“環保風暴”，無錫市所轄的宜興市5位政府官員分別受到行政記過、行政記大過、行政撤職等處分；2008年9月8日，山西省襄汾縣發生“9?8”尾礦庫潰壩重大責任事故，孟學農被中央免去山西省委副書記、常委職務，并同意其引咎辭去山西省省長職務的請求；2010年9月30日，湖南省對“9?4”鳳凰少女墜樓案，啟動行政問責，鳳凰縣公安局政委王承虎被免職，局長鄭軍受到行政記過處分，其他相關責任人均受到相應處分。

我國行政問責制存在的主要問題及分析

第一，行政問責法律不統一，制度化水平不高。我國的行政問責尚未形成全國統一的制度化法律，多是散見于一些規定和條例中，這其中既有黨的條例，又有政府的法規；既有中央出臺的，也有地方政府制定的。這導致問責的標準不一致，問責難以落實。同時，問責的人治色彩顯著，制度化水平不高，我國的問責常被媒體稱之為“問責運動”、“問責風暴”雖然這些稱謂能夠體現問責的力度和決心，但同時也反映了我國的行政問責制度，很大程度上還是被上級領導當做社會問題“減壓閥”使用的：領導發現社會問題，進而在特定時期和范圍內來推動施行問責。這說明我國的行政問責制缺乏“常態化”和“法制化”。

第二，問責主體單一，異體問責效能亟待提高。根據憲法、組織法及相應法律法規的規定，我國不僅有行政機關內部的上級對下級的同體問責，還有人大、政協、民眾等異體問責，而目前現行問責主體范圍過小，現行的問責主體主要還是行政上級機關以及專門的監督機構，而作為國家權力機關并具有法定監督權的人大卻不能對行政問責起到主導作用。同時，由于政府信息不能有效公開，新聞媒體缺乏獨立精神，民主黨派及社會民眾的問責主體作用更是微乎甚微。另外，民眾參與行政問責缺乏社會政治環境。成熟的公民社會是實施行政問責的重要社會環境條件，而我國公民社會的成長還任重而道遠。公民社會的不健全導致公民參與行政問責的途徑和機制不健全，公眾對政府的決策、管理等行政行為參與度不夠，積極性不高。這影響了行政問責制的實際效能。

第三，問責內容過于狹隘，可操作性差。我國的行政問責往往是在出現重大事故或具體過錯的情況下啟動的，這與問責的本意相去甚遠。問責制并不是純粹的懲罰機制，而是強調促進官員的行政責任意識，防患于未然。目前問責制的運行中針對的主要是濫用職權、玩忽職守的違法行政行為，而對不作為的行政行為關注不足；關注范圍上，關注最多是安全事故領域，其它領域涉及較少；問責制更加注意的是人命關天的重大事件如礦難、食品安全、醫療問題等，對于一些影響力小、大眾關注程度相對較小的事如決策失誤、公共資源浪費等問題卻不問責；對于官員的道德問責遠遠不夠。

第四，行政體制權責不清，導致問責對象難以確定。問責追究的對象應當是各級行政機關及其公務員，主要是負有直接或間接領導責任的各級領導，“權責一致”原則是劃分責任對象的一個重要前提。但在我國現行體制下，黨政之間、不同層級之間、正副職之間權責區分不清，在追究責任時相關部門推諉，以致在問責中具體應當誰承擔責任模糊不清，導致行政問責效率低下。

完善我國的行政問責制

第一，完善問責機制，統一問責制度，推進問責法制化進程。統一的法律體系是落實問責制的基礎，但目前我國的問責規定大多散落于一些條例和規定中，因此統一問責法律很有必要。依法有序是行政問責的原則之一，我國應該加快行政問責立法步伐，盡快制定一部全國統一的《行政問責法》，把行政問責納入法治化的軌道。同時要徹底改變我國立法工作中“宜粗不宜細”的弊端，通過實體性和程序性規定，將官員問責制的主體、對象、范圍、程序、責任追究方式等內容，以法律的形式確定下來，做到追責條件具體化、追責標準規范化、追責錯失制度化，從而提高法律文本的可操作性。逐步建立一套科學規范的行政問責程序，如提案、立案、調查、申辯、決定、復議、申訴等，以規范化的程序來保證問責的有序進行，被問責官員的復出程序也要嚴格、透明、公正，最終實現行政問責的制度化、程序化、規范化、常態化。

第二，加強異體監督，建立多元化問責機制，完善問責與監督制約機制。行政問責應該是同體問責和異體問責的雙重結合，從實際的角度看，異體問責是一種更有效、更具公信力、更符合民主政治要求的問責方式，更能對官員產生威懾作用。首先要確立人大在問責中的主體地位，完善人大的監督機制。雖然我國憲法規定了人大對行政機關有政治監督職能。但這些法規尚未健全，主要是權利與程序虛置，很少使用。其次要加強，如司法監督、群眾監督和輿論監督等。行政機關要與司法部門密切配合，認真處理問責的相關問題。要高度重視群眾監督和輿論監督，對于群眾和媒體反映的問題，必須認真調查、核實，并及時處理。最后政府部門要善于運用現代信息技術手段，創新監察和問責方式，建立和推廣電子監察系統，對行政問責行為進行全程監控。

第三，深化機構改革，規范問責客體的范圍，公正合法的界定責任人。明確的責任體系是行政問責的基礎，職權清晰、責任明確才能保證在出現問題時第一時間找到相關責任人進行處罰，使問責制得以切實貫徹。首先要理順政府部門職責分工，有針對性的解決部門職能重合、交叉、模糊不清的問題。健全職能協調機制，及時解決各部門在履行職責過程中 產生的爭議和矛盾。部門間的職權越明確、越具有理性，成員之間的相互沖突、職責和推諉責任的可能性就越小。其次要健全崗位責任制，理清行政正副職之間權利模糊問題。按照專職專權原則，明確行政首長與其他人員的職責權限，崗位責任制要主體明確，層級清晰，具體量化。

第四，完善責任考核機制，使行政問責與日常績效考核相結合。完善行政問責不僅要靠法律、制度的制定，還要落實到國家機關的日常工作中，使問責具體化。在一定程度上，行政問責可以理解為特定時期較重的行政懲罰，因此，行政問責不能有效的監督行政效率低下等日常行為。所以，要不斷完善政府績效評估制度和公務員考核機制，從而達到對碌碌無為、行政低效率進行問責。由此，常態化的行政問責與日常化績效考核相結合，以確保政府權力及官員行為處于被監督狀態，增強官員的責任意識和危機意識，斷絕產生“太平官”、“無能官”的產生機會。

第五，建設行政問責文化，提高公民參與意識。行政問責文化是問責制的思想基礎和靈魂，明確我國實施行政問責制的動因以及政府追求的主導價值理念。這樣才能從更高層次上確立實施行政問責制所要達到的目標,繼而促成建立責任政府,實現對社會良好的治理，從而在整個社會中形成一種“問責文化”的氛圍。同時要，提高人民當家作主的意識，建設全社會參與的問責文化。完善人民的問責渠道，完善聽證制度、申辯和質詢制度、說明理由制度和咨詢公開制度等。使公眾建立起責任意識、監督意識，形成問責的習慣。

總之，行政問責決定著一個政府是否是一個負責任的政府,而是否負責任也成為現代政府合法性的重要基礎和標志。我國行政問責的構建和完善還有很長的路要走，但我們可以看到我國行政問責已經逐漸從個案走向規范，并取得了一定的成效。我國行政改革的目標是要建立和形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。建立健全行政問責制,構建一個可問責的政府,不僅是行政改革目標的內在要求,也是建設法治政府,推進我國社會主義民主政治建設進程,推動政治文明的發展和進步的必經之路。

（作者系西南大學政治與公共管理學院）