農村土地資源如何活起來

□高培元 李妮亞

農村土地資源如何活起來

□高培元 李妮亞

在海南860多萬人口中，大部分是農民，從這個角度看，海南目前仍是農業大省。如何最大限度地讓農民分享到國際旅游島的建設成果，這樣的一個課題有必要擺上決策者議程——

核心提示

必須在堅持最嚴格的基本農田保護制度、耕地占用補償制度、土地用途管制制度、規劃許可制度、節約用地制度、建設用地規模控制制度的基礎上進行。而要堅持這些制度，必須改革、明晰、完善農村土地產權制度，規范管理，否則，即使賦予農村各類資源完善的權能，只能因為混亂的產權產生混亂的收益矛盾，形成無法收拾的混亂局面

國際旅游島建設上升為國家戰略，是海南找到了一條提高經濟發展速度、轉變經濟發展方式、科學發展的新路子。在建設中，如何既搶抓機遇、加快發展，又能在發展中保障廣大農民合法權益、促進收入增長應是國際旅游島建設的最關鍵的問題。鑒于目前海南仍是農業大省，860多萬人口中大部分是農民，所以改善農民的生活水平就成了其中的重中之重。而提到了農民就不得不提農村土地。土地是農民生產生活的必需品，同時也是國際旅游島建設的重要物質保證。海南如何在建設中保持兩者之間的平衡，在征地用地的同時做到農民利益不受損害、收益增長、保證農村土地資源合理利用，很值得思考。

將海南國際旅游島建設與“三農”發展結合起來

去年，國際旅游島建設導致海南全省的“用地熱”，同時也讓農民開始認識到土地資源的價值。“以地為本”的傳統思想使他們逐漸開始擔心未來及后代生活的保障，因此，國際旅游島建設征用土地工作進行得較為艱難，艱難在于企業、農民和國家之間的利益不易平衡。

在海南國際旅游島建設中，只有將旅游島建設與海南農民的利益直接掛起鉤來，讓他們以主人翁的姿態投入國際旅游島建設之中，才能使海南特有的資源優勢轉變為發展優勢，以資源引投入，用資源促發展。而要做到這一點，唯一的途徑是改革資源利用方式，在保障國家、企業利益的同時，讓農民也成為投資者，保障農民的利益。

一是可通過土地合作、與農民聯營建設旅游景點、發展觀光休閑農業、農家樂等旅游產品。在國際旅游島建設中，地方政府和企業依據自然環境規劃的旅游景點、農村集體經濟組織發展觀光、休閑農業等，規劃經市縣政府批準，可以采取公開招標的形式，促進企業和農民集體經濟組織合作，農民以土地折資入股，按照規劃許可、節約土地和經批準建設的原則合作、聯營發展旅游業。發展農家樂的，可以利用現有宅基地與旅游公司或本集體經濟組織以外的其他人聯合開發建設商店、出租屋或其他項目。在旅游業建設中農村集體經濟組織利用農村其他建設用地、農地改用建設用地應當按照有關法律申報有關部門批準。

二是可通過土地折資入股建設主體公園等旅游設施。規劃建設主體公園、會館、酒店等旅游設施或工業項目建設時可以實行部分土地國家征收后轉讓給公司，部分土地（應占企業所需土地的四分之一到三分之一，按照國家給企業的轉讓價）以折價入股形式，由農村集體經濟組織與公司合作。土地折價的股份分給土地所有者的全體農戶，讓農民取得長期的土地財產收益。

促進旅游企業與農村集體經濟組織合作，關鍵是政府引導，通過法律、稅收政策等，將企業的圈地思維轉變為發展綠色產業，通過農村集體經濟組織股份合作制改革，提高農民參與國際旅游島建設的動力。

促進旅游企業與農民及農村社區集體經濟組織合作是海南省經濟發展中的新課題，應該將其作為經濟發展方式轉變的一種導向。在土地資源不斷減少的形勢下，農民僅靠種養業是改變不了現狀的。通過獲得土地折價后得到的股份，能讓農民在失去土地的同時，獲得長久性的股份收入，而非傳統的一次性的財產收入。這應當成為未來海南農民致富的一條重要途徑。

將海南國際旅游島建設與小城鎮建設結合起來

《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出：“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權。”《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出：“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。”中共中央的決定以及《物權法》都提出了依法保障農民的用益物權問題，國務院的決定也提出了農村建設用地使用權流轉問題，但對流轉方式、程序等沒有規定。同時國家許多法律、政策文件規定都禁止宅基地流轉、禁止城里人購買農村宅基地。目的是保護基本農田,穩定糧食生產，保障農民居有定所。因此，必須找到一條既能保護耕地，又能保障農民用益物權的辦法。

筆者認為，可通過修建農民公寓和土地復墾，發揮農民的市場主體作用，讓農民節約用地、規劃用地、提高土地利用效率和農民收益，促進人才向農村流動。在小城鎮建設中，實施小村并入中心村，自然村就近并入城鎮情況下，農民自愿以其宅基地,按照規定的置換標準,換取小城鎮內或中心村內的住房,鎮或村集體經濟組織根據小城鎮和中心村規劃，經政府有關部門批準，自建或與企業合作建設農民公寓，將原村莊宅基地復墾，節約下來的建設用土地整合后可以通過“招、拍、掛”形式轉讓，或以建設用地掛鉤指標的方式通過“招、拍、掛”形式轉讓。

自建或合建的農民公寓，在滿足本集體經濟組織成員居住后，可以以小產權房出售，商鋪的出售與出租應優先滿足集體經濟組織及其成員的需要，以增加農民收入門路。同時允許在城鎮沒有住房的大中專畢業生、各類專業技術人員、大學生村官、回鄉居住的華人華僑、有特殊技能的人員、50萬元以上赴該村投資者購買經批準允許銷售的農民公寓。

在不突破本村農民宅基地總面積原則的前提下，自建或合建農民公寓，有利于加速小城鎮、中心村發展進程，可以真正起到節約土地、建設社會主義新農村、提高農民收入的作用。多余房屋出售，維護了國家保護基本農田，保障農民居有定所的初衷，房屋還可用于保障房，且可促進人才向農村流動。

農村經濟組織在流轉復墾節約的建設用地的過程中，集體建設用地轉讓發生增值的，政府可以參照國有土地增值稅征收標準收稅，也可發揮特區立法權，制定農村土地流轉收稅辦法，調整因農村土地流轉產生的政府與農村的利益矛盾，為政府投資基本建設和公共服務籌措部分資金。

為農村土地資源利用創造必須的基礎條件

多年以來，海南農村宅基地和其他農村建設用地使用缺乏申請、審批環節把關，亂建亂蓋現象嚴重，不少村民隨意在承包地上蓋房子。在住宅面積規定方面，海南省農村既有上世紀八九十年代一些縣政府為發展庭院經濟規定的宅基地面積，又有上世紀八九十年代村規民約規定的面積標準，還有舊宅沿襲面積，和近年來海南省規定面積標準。在住宅實際占用面積上，有低于法定面積的，有超出法定面積的，有的更在法定面積的幾倍、十幾倍的。農村土地利用規劃和村鎮規劃少有或沒有，農村村落按照規劃建設的更是少之又少，建設用地浪費十分嚴重。有的村落三四十戶人且居住很分散，村水泥路、水電修到各家各戶成本很大；有的村與村間距僅五六十米，生態文明村建設中各建一套不完善的公共服務設施。

要讓農村土地資源活起來，必須在堅持最嚴格的基本農田保護制度、耕地占用補償制度、土地用途管制制度、規劃許可制度、節約用地制度、建設用地規模控制制度的基礎上進行。而要堅持這些制度，必須改革、明晰、完善農村土地產權制度，規范管理，否則，即使賦予農村各類資源完善的權能，只能因為混亂的產權產生混亂的收益矛盾，形成無法收拾的混亂局面。

因此，應當做好基礎工作，才能為搞活農村土地資源利用創造必須的基礎條件。

一是完善農村土地利用規劃，村、鎮發展規劃。在廣泛聽取人民群眾意見基礎上，經市縣人大討論批準，并在有關區域公布；完善農村建設用地申請、審批、確權、頒證制度和農村宅基地申請、審批、確權、頒證、回收制度；對包括農村住宅在內的現有農村建筑用地進行確權、頒證；確定農村居民宅基地、集體土地建設用地使用權時,其面積超過政府規定標準的,如果不屬于當前城鎮規劃范圍內的違章建筑，可在宅基地權證內注明超過標準面積的數量,在日后分戶建房或現有房屋拆遷、改建、翻建或依據村鎮規劃重新建設時,按政府規定的面積標準重新確定使用權,其超出部分退還集體；加快《海南經濟特區農村土地流轉條例》及其相關法規立法步伐，推進海南農村土地利用法制化，為改革農村土地利用方式提供法律保障。

二是明晰農村資源資產，完成包括鎮在內的農村社區集體經濟組織股份合作制改革，為搞活農村土地資源提供組織保證。對農村集體經濟組織實行股份合作制改革，實現政社分離（經濟合作社、經濟聯合社、經濟聯合總社與村民小組、村民委員會、鎮政府分離），是健全、完善農村集體經濟組織與農戶的雙層經營職能，讓農村集體經濟組織真正承擔起對農戶的服務、資源管理、協調功能和對外經營的農民市場主體地位。讓農民集體經濟組織通過對農戶在產前、產中、產后以及金融、技術、生產資料、產品銷售等全方位的服務，推動農業產業化、專業化、集約化、標準化。促進從生產到餐桌的農產品安全，實現農產品質量可追溯。

通過協調資源利用，推動對外開放經營，促進各類資源城鄉流通，保障國際旅游島建設用地；促進人才、資金和公共服務向農村轉移，農村勞動力就近向城鎮轉移，推動農村城鎮化、現代化。◎

（作者單位：海南省農科院 海南師范大學）

［編輯：王明澤］