海南亟需重視培養法律實務人才

□顏冬秋

海南亟需重視培養法律實務人才

□顏冬秋

良好的法制環境是海南國際旅游島建設的基本保障，是最重要的軟環境之一，但調研顯示，海南法律實務工作、人才培養與海南國際旅游島建設的需要差距很大。那么，國際旅游島建設應該促醒我們的思維——

國際旅游島建設對法律實務工作提出更高要求

一是各級政府法律實務工作量越來越大。2004年，國務院制定實施了《全面推進依法行政實施綱要》，海南省人民政府制定了《關于貫徹落實全面推進依法行政實施綱要的實施意見》，明確了建設法治政府的要求和遠景目標。截至2010年，全省審議和頒布了89件地方性法規議案和政府規章，受理審理了省本級行政復議案件1244件，清理了3800多件規范性文件、900件行政許可，備案登記市縣規范性文件1200件，法律實務工作任務十分繁重。近年來，各級政府機關在充實執法部門法律人才的同時，相繼成立了法規類內設機構，設立了訴訟代理人或公職律師，以進一步加強對執法部門的法律指導、執法監督、行政復議和行政訴訟，各職能部門專業性的法律實務培訓明顯增多。特別是海南進行省直管市縣管理體制改革，下放行政管理事權197項，市縣一級法律實務部門權限擴大、職責加重，如財稅法、規劃法、土地保護法等專業性規范的要求越來越高。

二是各級政府、司法機關對法律工作人員素質的要求越來越高。海南全省行政訴訟案件即“民告官”案件呈不斷攀升的態勢，據統計，2008、2009年和2010年前10個月，全省分別受理行政案件460宗、831宗和958宗，2009年比上年上升11.8%，2010年前10個月同比上升23.3%；2010年海南省政法機關開展大接訪活動，共受理群眾涉法涉訴問題2326宗5181人，大多反映司法判決不公、法院執行不力、行政執法不嚴和政法干警徇私枉法行為。以上情況說明海南省群眾民主法制意識不斷增強，也反映出各級政府機關和司法機關執行法律確實存在一些法律工作人員執法水平不高等問題。對以上數據分析，市縣執法問題比省一級突出，西部地區比東部地區突出。如西部工業大市——儋州市2010年前10個月共受理行政訴訟案件91件，是全省市縣中最多的。

三是海南基層政法部門法律人才不足。據了解，海南省每年都公開招考一批法官、檢察官和政法類公務員，但每次都有多個市縣、幾十個職位沒人報考，曾經有一名外省碩士研究生把白沙縣誤作海口的白沙門而報考法官職位，得知后馬上退出考試。目前，海南中西部和少數民族地區法官、檢察官編制空缺比較多，較高一級的法律專業人才更是難以招到。儋州在行政級別高配后，向全國招考選調一批法律專業人才，情況有所改觀，但仍有多個職位空缺。

四是法律服務人員數量偏少、分布不合理。目前海南全省現有執業律師不到1000人，占全省總人口的0.12‰，比例明顯偏低。如上海有12000名律師，占總人口比例是1.2‰，比海南多10倍；與世界發達地區比相差更大，同樣是濱海旅游城市夏威夷100萬人口有6000名律師。海南省執業律師分布也不合理，70%在海口執業，10%在三亞，其他市縣較少，西部和少數民族地區執業律師更少，難以滿足群眾對法律服務的要求。2010年，海南省司法資格考試取得A證的413人，取得限于在海南省少數民族市縣執業的C證只有60人，往年通過考試的人數大致相同，而據統計，取得資格人員中，只有不到三分之一的人從事律師工作，三分之一考公職人員，這對于海南省司法人員、律師的需求量完全不夠，而到中西部和少數民族地區就業的更少。

五是企事業單位、經濟實體依托法律服務開展經營活動的意識不強。海南省大多數中小企業、經濟實體不重視經濟活動中的法律顧問作用，有的不聘請律師，有的請了律師也不讓他們參與企業經濟事務，只有當引發經濟糾紛和民事訴訟后才請律師出面解決。據了解，海南省各級法院受理的民事經濟訴訟案件占總人口比例或與經濟總量比，明顯高于全國平均水平，這與海南省要吸引國際、國內企業投資的所必需的法制環境明顯有差距。一方面海南執業律師很少，另一方面，仍有一半左右的執業律師業務量少，收入得不到保障，不少律師處于兼職狀態。

海南法律實務部門人員結構和人才培養存在的問題

《海南國際旅游島發展規劃綱要》指出，海南省城鄉管理水平較低，社會綜合素質需要進一步提升；人才培養、引進和儲備不足，人文社會環境有待改善。開放、法治是國際性的主要內涵，法制環境是最重要的人文社會環境。對比新要求，海南省法律實務部門人才結構和人才培養還存在一些問題。

從結構上看，一是各級行政、司法機關普遍存在人員老化現象，有的墨守成規、觀念僵化、管理創新原動力不足，這對于打造更具活力的體制機制，適應新形勢、國際化的要求有難度。二是受干部管理體制限制，當前機關、基層執法人員互不流動，對法律人才的全面發展不利。

從機制上看，一些機關領導干部以言代法，不依法辦事，對按法律規定辦事、按法律程序辦事不以為然，對法律專業建議不重視。在人才的使用上，有的領導和部門還是存在重政治輕業務、重文秘輕法學的現象，法律專業人員難以得到重用和提拔。

從區域上看，省一級法律專業人員相對充足，市縣和鄉鎮法律專業人員缺乏。特別是市縣權限下放后，許多市縣行政執法人員法律實務水平跟不上。

從發展上看，旅游管理、國際關系以及海南特色類法律專業人員缺乏。如海南是海洋大省，管轄西、南、中沙200多萬平方公里的海洋面積，要維護海洋主權、發展海洋經濟、保護海洋資源、開發海島旅游都需要許多熟悉國際法、國內各種法律法規工作人員。

從培養方式看，海南培養的法律專業畢業生人數并不多，海南大學每年招收法學本科生、碩士生400人左右，海南師范大學招收政法類本科生約50人，海南大學三亞學院招收約100人，海南政法職業學院招收政法基礎類大專學生約1200人，總數不到2000人。盡管如此，現實卻存在反差，一面是急需高級法律專業人才的用人單位，求賢若渴；另一方面卻是普遍的法學專業學生“求職難”。據共青團中央、北京大學等多家權威機構調查，法學專業學生的總體就業水平僅為35%左右，成為“滯銷”專業，海南法學、政法類學生就業也大體如此。形成這種現象的原因既與當前的就業形勢有關，也與法學專業畢業生素質、專業方向、應用型等方面與現實需求不符有關。

改善海南法律實務人才狀況的工作思路

海南省委五屆九次全會審議通過的“十二五”規劃建議提出要“實施海南國際旅游島人才工程”。筆者認為，海南“十二五”期間要加強對法律實務人才吸收和培養，有計劃吸收、培養高素質法律人才，不斷夯實海南省法治工作基礎，保障和促進國際旅游島建設。

（一）法學教育應轉向以社會需求為導向的“復合型、應用型”法律人才培養。海南省法學本科教育的培養目標雖然被定位于培養應用型法學人才，但在實際執行中，教學與實務沒有融通機制，各部門對應用性要求差別很大，學校、教師也很難把握，造成各校實際教育仍是以書本知識為準。并且司法資格考試仍以理論知識為主，造成有法律實務經驗豐富的本科畢業生、研究生都考不贏在校的大三學生，實際解決法律問題的能力得不到發揮，因而對海南省法學教學也起到一種錯誤導向。海南在培養應用型人才中，要注意學生素質的全面提高，即以德育素質為先導，以業務素質為主干，以文化素質為基礎，建立“學科教育和職業教育一體化”的法學人才培養的課程體系，提倡診所式法學教學方法和案例教學法等形式，增強知識的應用性；要將法律實務部門專家請進教室，將學生帶到法庭和執法一線，增強知識的實用性；要引導法律專業學生掌握其他專業學科知識，增強知識的復合性；要找準就業熱點和社會中長遠需求，培養新興專業、基層司法人員和司法輔助性人員。

（二）重視人才吸收，提高海南省法學基礎水平。建設國際旅游島的成敗在于人才。各級黨委政府和領導干部要以更寬廣的胸懷、更前瞻的目光，樹立人才意識，要在人才的吸收上打破地域限制、戶籍限制，要按照省委的要求，發揮海南區位優勢，廣泛吸收國內高素質法律人才，投身于國際旅游島建設中各項法律服務工作。要以更優惠政策待遇，將法律人才吸收到基層去，吸收到企事業單位去。

（三）法學理論研究要與解決實際問題相結合，發揮為國際旅游島建設的服務和保障作用。海南省法學工作基礎薄弱，人才相對缺乏，不可能與中心城市、學術先進的省份來拼理論研究。因此，海南省法律工作者要關注熱點、難點問題，以基礎法學理論研究為依托，以應用法律對策研究為重點，為國際旅游島建設提出帶有全局性、前瞻性、戰略性法律意見。近期，海南省委政法委、省依法治省辦公室、省法制辦公室、省法學會聯合組織了海南國際旅游島法治環境建設建言獻策活動，各界人士踴躍參與，首篇建言得到了省委書記衛留成的重要批示，就是一個范例。

（四）加大培訓考核力度，落實執法質量考評和激勵機制。對現有人員要進行不同層次的培訓和考核，實行末位淘汰制度。要重視學習新知識，樹立先進執法理念，吸收其他地區特別是國外好的管理和司法經驗，必要時組織人員帶問題走出去，開拓眼界，把成熟經驗帶回來。要對執法崗位人員進行質量考評，落實獎懲機制，對不合格人員要堅決清除或調崗。

（五）建立先到基層、后到機關的用人機制，切實解決法律人才后顧之憂。要改變當前招錄公務員中選擇性太少，定點定專業的做法，改為統一錄用、統一分配，這樣可避免“空崗”現象。實行新錄用人員一律先到基層市縣工作，工作一定時間后選調到中心城市和機關的用人機制。當前制約人才流動主要有兩個問題，一是戶口，二是住房。各級政府要為新錄用人員建立租用性公寓，長期留下來的解決經濟適用性住房；公安機關要改革戶籍制度，對本科以上學歷進入海南省就業（含民營企業）的大學生可隨遷入戶，切實解決崗位交流、人才流動產生的后顧之憂。◎

（作者系海南省法學會秘書長）

［編輯：何雁］