海島保護(hù)型開發(fā)淺析

張祥國

(國家海洋技術(shù)中心 天津 300112)

海島保護(hù)型開發(fā)淺析

張祥國

(國家海洋技術(shù)中心 天津 300112)

海島開發(fā)與保護(hù)、海島資源利用與保留是《中華人民共和國海島保護(hù)法》最為核心的內(nèi)容之一。文章針對海島保護(hù)型開發(fā)的內(nèi)涵、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、保護(hù)型開發(fā)模式和分類管理等進(jìn)行了探討,以期為海島開發(fā)和管理提供借鑒。

海島;保護(hù)型開發(fā);生態(tài)風(fēng)險(xiǎn);分類管理

海島是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中一個(gè)非常特殊的區(qū)域,在國家權(quán)益、安全、資源和生態(tài)等方面具有十分重要的地位。目前,《中華人民共和國海島保護(hù)法》 (以下簡稱《海島保護(hù)法》)已經(jīng)于2010年3月1日正式施行[1]。在貫徹實(shí)施《海島保護(hù)法》的過程中,研究如何在海島開發(fā)利用與保護(hù)之間實(shí)現(xiàn)平衡協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)在保護(hù)海島前提下的科學(xué)合理開發(fā)海島之目的,具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 海島開發(fā)與保護(hù)存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)

經(jīng)過多年建設(shè),我國海島發(fā)展取得一定的成就,同時(shí),海島經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體發(fā)展仍然滯后。海島在開發(fā)建設(shè)過程中存在一些突出問題和矛盾,主要表現(xiàn)在[1]:①海島生態(tài)破壞嚴(yán)重。炸島炸礁、填海連島、采石挖砂和亂圍亂墾等活動(dòng)大規(guī)模改變海島地形地貌,甚至造成部分海島滅失;在海島上傾倒垃圾和有害廢物,采挖珊瑚礁,砍伐紅樹林,濫捕、濫采海島珍稀生物資源等活動(dòng),致使海島及其周邊海域生物多樣性降低,生態(tài)環(huán)境日益惡化。②海島保護(hù)力度不足。一些海島具有很高的權(quán)益、國防、資源和生態(tài)價(jià)值,需要嚴(yán)格保護(hù),但由于缺乏有力的保護(hù)與管理,有些海島已經(jīng)遭受破壞,存在嚴(yán)重的安全隱患。

當(dāng)前,我國海島將面臨新一輪經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大挑戰(zhàn)。人口增加和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要對海島生態(tài)形成巨大壓力;海島經(jīng)濟(jì)的快速增長和不合理的海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展將提高資源和能源的需求量;沿海地區(qū)高速城市化建設(shè)將產(chǎn)生的一系列生態(tài)環(huán)境問題轉(zhuǎn)嫁到海島區(qū)域;同時(shí),在我國沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,陸海一體化產(chǎn)業(yè)鏈 (網(wǎng))沒有形成,循環(huán)經(jīng)濟(jì)未能受到足夠重視,海島作為發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的“第二海岸帶”仍處在初級階段[2]。

2 海島保護(hù)型開發(fā)的內(nèi)涵

保護(hù)型開發(fā)是指其首位價(jià)值取向在于保護(hù)海島固有資源,同時(shí)在不損害海島生態(tài)、符合海島保護(hù)規(guī)劃的前提下,因島制宜對特定海島采用不同技術(shù)手段、科學(xué)規(guī)劃、合理開發(fā),并為后代人及當(dāng)代其他人預(yù)留足夠的海島資源及發(fā)展空間,以實(shí)現(xiàn)海島保護(hù)與適度開發(fā)利用為共同目的。

“保護(hù)型開發(fā)”這一概念主要包含3層含義:①首位價(jià)值取向在于海島保護(hù)而非開發(fā)利用,海島保護(hù)是開發(fā)利用的前提。②適度的開發(fā)利用是允許的,并非絕對的不開發(fā)不利用。在沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展,海洋經(jīng)濟(jì)日益繁榮的今天,絕對禁止開發(fā)利用是無法從根本上解決生態(tài)問題的,一方面會(huì)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成一定程度的不利影響;另一方面,海島遠(yuǎn)離大陸,不利于適時(shí)監(jiān)測控制,易給破壞性開發(fā)利用如炸島炸礁、濫采濫伐等非法活動(dòng)以可乘之機(jī)。而符合海島保護(hù)法律法規(guī)等合法的海島保護(hù)型開發(fā)活動(dòng),因其排他性的使用,在一定程度上,還可以起到對破壞性開發(fā)活動(dòng)的防范;③保護(hù)型開發(fā)是在海島保護(hù)與適度開發(fā)兩者之間的博弈和平衡,以期最終應(yīng)達(dá)到最佳契合。以保護(hù)型開發(fā)的理念為指引,在生態(tài)環(huán)境科學(xué)的幫助下,就各個(gè)海島不同的自然資源、地理位置和生態(tài)系統(tǒng)等條件,設(shè)計(jì)規(guī)劃出不同的開發(fā)利用方案,實(shí)現(xiàn)海島保護(hù)與開發(fā)利用的雙贏互利。

3 保護(hù)型開發(fā)對海島生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防

3.1 海島生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的含義

生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)是指一個(gè)種群、生態(tài)系統(tǒng)或整個(gè)景觀的正常功能受外界脅迫,從而在目前和將來減少該系統(tǒng)內(nèi)部某些要素或其本身的健康、生產(chǎn)力、遺傳結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和美學(xué)價(jià)值的可能性,包括這種危險(xiǎn)狀態(tài)暴發(fā)的可能性與不確定性,以及危險(xiǎn)可能導(dǎo)致的危害性后果 (人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失與生態(tài)環(huán)境破壞)兩方面的內(nèi)容[3]。

就海島生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)而言,應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面的規(guī)定性[4]:①海島生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)是由于海島及其周邊海域的破壞而引起損害后果發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn);②海島生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)是一種損害后果發(fā)生的不確定性;③海島生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)所可能引起的損害后果,包括對人的身體健康損害和財(cái)產(chǎn)損失,或者影響人類對海島正常利用的資源生態(tài)本身的損害,即損害的后果可能是任何對人類或海島生態(tài)不利的狀態(tài)。

3.2 海島生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因

按照發(fā)生原因的不同,海島生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)通常可分為海島自然生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)和海島人為生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。海島自然生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)是完全由自然活動(dòng)引發(fā)的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn),包括海嘯、地震、臺(tái)風(fēng)及風(fēng)暴潮等自然界發(fā)生的事件 (自然災(zāi)害)。海島人為生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)是由人類活動(dòng)所引起自然因素變化而產(chǎn)生的海島生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)然,有些海島生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)表面上看是自然活動(dòng)引起的,但實(shí)質(zhì)上是因人為活動(dòng)間接引起的,人為因素才是其中的決定性因素,自然因素僅僅是一種傳遞機(jī)制,所以本質(zhì)上仍然是人為生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。

海島自然生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)是海洋環(huán)境及海島自身自然因素運(yùn)動(dòng)的結(jié)果,由于自然運(yùn)動(dòng)的復(fù)雜性和各因素的關(guān)聯(lián)性,對自然生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的人為控制不僅難以奏效,而且往往容易引起其他危險(xiǎn)后果。所以,對海島自然生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防機(jī)制主要是以科學(xué)技術(shù)手段進(jìn)行預(yù)防,然后以一定的方式進(jìn)行規(guī)避和防范。例如,對臺(tái)風(fēng)可能襲擊的區(qū)域,可以加固島上人工構(gòu)筑物、培育次生紅樹林防風(fēng)固島等方式防范風(fēng)險(xiǎn),也可以及時(shí)轉(zhuǎn)移在向風(fēng)面的人員、財(cái)產(chǎn)或減少在危險(xiǎn)區(qū)域的開發(fā)活動(dòng)以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。總之,對于海島自然生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)基本上無法從發(fā)生原因上進(jìn)行控制,主要應(yīng)對其可能造成的損害后果回避或防范。

海島人為生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生原因是人的行為,如果對這類海島生態(tài)危險(xiǎn)的發(fā)生有一定的認(rèn)識(shí),就可以通過對人的行為的控制來預(yù)防危險(xiǎn)后果的發(fā)生。預(yù)防海島人為生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的法律機(jī)制設(shè)計(jì)也就應(yīng)當(dāng)立足于對人的行為規(guī)范,即對于任何可能影響海島生態(tài)的行為,都應(yīng)當(dāng)對其后果進(jìn)行預(yù)測,并根據(jù)預(yù)測確定是否可以為該開發(fā)行為、以何種方式為該行為和采取什么樣的補(bǔ)救措施,通過進(jìn)行積極控制,確定防止危險(xiǎn)后果的發(fā)生或?qū)p害后果控制在可以忍受的限度之內(nèi),或者在無法預(yù)料可能后果時(shí)放棄一定的行為,事先防范危險(xiǎn)后果的發(fā)生。就海島保護(hù)型開發(fā)而言,則應(yīng)在更高層次上不僅做到事前防范海島環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)、事后積極補(bǔ)救減損,而且要求海島開發(fā)活動(dòng)更好地協(xié)調(diào)開發(fā)與保護(hù)兩者的關(guān)系。

3.3 海島生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防

海島利用與生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)是同一個(gè)問題的兩個(gè)方面。海島生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防實(shí)質(zhì)上就是對海島的適度的保護(hù)型開發(fā)及資源預(yù)留。

海島生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防可以歸結(jié)為對海島保護(hù)型開發(fā)的問題,具體應(yīng)有以下幾個(gè)方面[5]:①既使海島開發(fā)利用活動(dòng)本身沒有直接的損害后果,也應(yīng)當(dāng)為將來保留適當(dāng)?shù)臄?shù)量,即對于不可更新資源應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎地節(jié)約利用,對可更新資源要保護(hù)和促進(jìn)其再生能力,以保證人類在將來的發(fā)展中仍能以合理的成本獲得必須的各種海島資源。②如果海島開發(fā)利用活動(dòng)本身會(huì)影響和改變海島資源生態(tài)而導(dǎo)致海島生態(tài)風(fēng)險(xiǎn),則應(yīng)對這種開發(fā)利用活動(dòng)進(jìn)行限制,也就是在一定程度內(nèi)保留自然的原始狀態(tài),以減少海島生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。③在利用海島的各種可能方式之中,應(yīng)選擇生態(tài)損害后果最小或生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)程度最低的方式。④向海島排放廢棄物實(shí)質(zhì)上是對海島的一種特殊利用,因其更容易導(dǎo)致海島生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生,所以對于產(chǎn)生廢棄物的活動(dòng)本身、廢棄物的處理都應(yīng)考慮避免海島生態(tài)風(fēng)險(xiǎn),使廢棄物的產(chǎn)生、處置都應(yīng)該是合理的。

4 海島保護(hù)型開發(fā)模式與海島分類管理

海島類型的多樣化及其地理環(huán)境分布的差異性、沿海地區(qū)人地關(guān)系緊張和大規(guī)模經(jīng)濟(jì)開發(fā)等現(xiàn)實(shí)問題使得傳統(tǒng)的、常規(guī)的海島開發(fā)模式無法適應(yīng)海島獨(dú)特的區(qū)位、自然環(huán)境及生態(tài)條件。因此,必須努力轉(zhuǎn)變海島開發(fā)模式,努力將傳統(tǒng)的單純開發(fā)模式逐漸優(yōu)化轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)型開發(fā)模式[6](圖1)。與傳統(tǒng)模式相比,海島保護(hù)型開發(fā)模式為協(xié)調(diào)自然保護(hù)與經(jīng)濟(jì)開發(fā)的沖突提供了更多的選擇余地和更大的靈活性,是針對不同的海島生境條件并綜合考慮經(jīng)濟(jì)、政策因素提出的海島生態(tài)保護(hù)策略。

圖1 海島保護(hù)與開發(fā)模式的轉(zhuǎn)變

在管理上,應(yīng)按照海島保護(hù)型開發(fā)的理念,區(qū)別海島的類型及其性質(zhì)、特點(diǎn)來確定管理方針,從而實(shí)行有效的分類管理 (表1)。

表1 海島的分類管理[6-8]

5 基于保護(hù)型開發(fā)的海島發(fā)展對策

5.1 海島保護(hù)型開發(fā)模式實(shí)現(xiàn)的法律機(jī)制

保護(hù)型開發(fā)模式的真正實(shí)現(xiàn),除了確立保護(hù)型開發(fā)原則的地位,還需要具體的法律機(jī)制和法律制度的配合。

5.1.1 總體控制機(jī)制

總體控制機(jī)制就是政府以行政手段或資源管理手段,確定海島資源的開發(fā)利用政策、原則直至一定時(shí)期的開發(fā)利用范圍、數(shù)量及方式,限制各類污染物的排放方式、總量,研發(fā)并監(jiān)督治理污染措施的實(shí)施等,有效控制海島資源生態(tài)各要素及生態(tài)系統(tǒng)整體的總體狀況。

5.1.2 行政控制機(jī)制

保護(hù)型開發(fā)原則的實(shí)現(xiàn)勢必需要相當(dāng)?shù)膹?qiáng)制性手段。以行政管理的方法在《海島保護(hù)法》涉及的領(lǐng)域內(nèi)實(shí)施保護(hù)型開發(fā)原則,部分采用行政法的運(yùn)行機(jī)制,是實(shí)現(xiàn)保護(hù)型開發(fā)原則的重要方式。

5.1.3 市場調(diào)控機(jī)制

以政府的總體控制機(jī)制為基礎(chǔ),借用市場運(yùn)行的方法,構(gòu)建適當(dāng)?shù)氖袌稣{(diào)控機(jī)制是實(shí)現(xiàn)保護(hù)型開發(fā)原則的重要途徑。即:以政府確定的各種可利用海島資源總量為基礎(chǔ),將其以一定的方式分配給市場主體,由市場主體在政府的監(jiān)控下自由利用。這是在政府控制下的市場運(yùn)行機(jī)制。

5.1.4 公眾參與機(jī)制

保護(hù)型開發(fā)原則的實(shí)施需要協(xié)調(diào)各方主體的利益。公眾參與機(jī)制就是以各種途徑,明確公眾參與海島保護(hù)和開發(fā)利用決策的程序和方法,使社會(huì)公眾有機(jī)會(huì)知悉與其自身利益有關(guān)的海島保護(hù)和開發(fā)利用活動(dòng)并參與到相關(guān)的決策中,表達(dá)自己的意愿,維護(hù)自身利益。

5.1.5 生態(tài)健康評估機(jī)制

海島開發(fā)實(shí)際上就是對島陸、島灘和環(huán)島淺海等海島子生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行綜合開發(fā)與利用。在對海島生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀掌握的基礎(chǔ)上,建立生態(tài)系統(tǒng)健康評估機(jī)制,開展海島生態(tài)系統(tǒng)健康評估,可以為海島生態(tài)系統(tǒng)管理提供科學(xué)決策依據(jù)。

5.2 探索海島循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)體系的建立

依照循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念,借鑒發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn),我國海島循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可在海島資源生產(chǎn)、交換、流通和消費(fèi)等領(lǐng)域建立3種不同層次的循環(huán)模式。

第一,在海島企業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)實(shí)行清潔生產(chǎn)(小循環(huán))。通過海島企業(yè) (如,水產(chǎn)加工業(yè))內(nèi)部的循環(huán),促進(jìn)原料和能源的生態(tài)、循環(huán)利用。第二,通過海島不同產(chǎn)業(yè)之間的循環(huán) (如,能源、交通和旅游等),組成海島生態(tài)工業(yè)鏈,以生態(tài)工業(yè)園區(qū)形式實(shí)現(xiàn) (中循環(huán))、形成資源共享和互換副產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)共生組合,在海島產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)海島產(chǎn)業(yè)鏈循環(huán),通過以上在海島不同工業(yè)和企業(yè)、不同類別的產(chǎn)業(yè)之間形成類似于自然生態(tài)鏈的關(guān)系,從而達(dá)到充分利用海島資源、減少廢物產(chǎn)生、物質(zhì)循環(huán)利用、消除生態(tài)破壞、提高海島經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和質(zhì)量的目的。第三,在海島區(qū)域,注重海洋能、風(fēng)能和太陽能等可再生能源的開發(fā)利用,實(shí)現(xiàn)從“能源耗竭型”經(jīng)濟(jì)向“能源再生型”經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型,通過海陸一體化進(jìn)入社會(huì)整體循環(huán) (大循環(huán)),完成循環(huán)經(jīng)濟(jì)的閉合回路。

在構(gòu)建海島循環(huán)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)體系的同時(shí),積極建立海島循環(huán)經(jīng)濟(jì)的技術(shù)保障,另外,研究制定促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策法規(guī)。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)支撐和制度保障等建設(shè)的基礎(chǔ)上,形成我國海島循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新型模式。

綜上,《海島保護(hù)法》雖以正式施行,但海島發(fā)展的相關(guān)配套政策制度建設(shè),海島經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)體系轉(zhuǎn)型,海島循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)保障等方面的發(fā)展都亟待加強(qiáng),我國海島發(fā)展任重而道遠(yuǎn)。

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海洋公益性行業(yè)科研專項(xiàng)“海島分類管理政策框架研究 (200905004-5)”項(xiàng)目.