城中村改造模式研究

石迎軍

（華中科技大學 經濟學院，湖北 武漢 430072）

城中村改造模式研究

石迎軍

（華中科技大學 經濟學院，湖北 武漢 430072）

城中村在其產生的初期有一定的積極作用，但它越來越與現代城市經濟發展、城市建設、社會管理不相適應，對城中村進行改造已勢在必行。按照改造主體進行分類，城中村改造可分為政府主導、開發商主導、村委會主導三種模式。每種模式各有其實施的優勢劣勢，必須統籌考慮，結合每個城中村的具體情況，選擇合適的改造模式。

城中村；改造；模式

一、城中村改造的意義及基礎

“城中村”亦稱“都市里的村莊”。它是指在城市建成區內形成的，已經被城市建設用地包圍，但在土地權屬、戶籍等管理體制上仍然保留著農村模式的地區。城中村在解決失地農民社會保障、承接進城務工人員和保留傳統文化等方面發揮了一定的積極作用，在產生初期為城市建設發展作出了貢獻、發揮了不可磨滅的作用，但是隨著城市化進程的進一步推進、城市文明程度的日益提高，城中村在城市整體發展中的不和諧因素越來越明顯，帶來的負面影響越來越突出。為徹底解決城中村問題，必須進行城中村改造。

城中村改造是城市更新的重要內容，西方城市政體理論（Urban Regime Theory）在城市更新理論中占有主導地位，在各種理論中有著不可替代的作用。城市政體理論以政治經濟學的研究為依據，對促進城市發展的若干方面的推動力之間的關系進行了分析、論證，并提出了理論設想與分析框架。該理論認為，城市物質形態的變化其實是政體變遷以及各種力量對比改變的外在表現和顯現，政府、工商業和金融集團、社區三方力量消長關系的變化，其主導者對城市更新及其外在形象的發展變化產生關鍵作用。

該理論研究的對象主要是發達國家的城市，其總結的有關理論成果也較適用于西方發達國家，但對發展中國家也具有一定的借鑒意義。以城市政體理論對城中村改造進行分析，城中村改造實際上也是受到上述三方力量的影響：當政府在城中村改造中的力量對比中起決定性作用時，城中村改造將是政府主導的拆遷改造；當開發企業在城中村改造中處于優勢地位時，城中村改造就會走市場化改造道路；當村民和村委會在各種力量中占據主導地位時，城中村改造將按照村委會的要求和設想進行，更加有利于保護村民自己的利益訴求。

城中村改造涉及的三方各有自己的優勢。政府的優勢在于它是制度的供給者，具有超于市場之上的公權力［1］；而村民與村委會是名義上的土地產權所有者和實際上的土地使用者，沒有村民的配合，拆遷無法進行，改造無法完成；開發商的優勢在于它有著充足的建設資金與豐富的開發經驗和經營管理能力。城中村改造開發模式所探討的就是找尋最合理開發模式，使城中村改造在滿足城市規劃的前提下順利進行。開發模式選擇的關鍵在于如何充分利用開發企業、村委會及政府職能部門三者之間的優勢而又使三方利益能夠得到平衡。城中村的改造，不僅要使村民贏得良好的居住環境、過上現代文明生活，開發商獲得合理的利潤，而且要使社會、政府贏得良好的投資環境與城市品位的提升，這三方面是相輔相成，同時又是互相牽制的，只有處理好三方面關系，才能保證城中村改造工作的順利進行。

二、城中村改造模式分析

要獲得城中村改造的成功，就必須因地制宜，積極探索符合各地實際情況的城中村改造模式。

（一）城中村改造模式分析

由于各個城中村具體情況不同，城中村改造所采取的更新改造模式也不相同。按照主導的主體不同，城中村更新改造的模式可分為政府主導型、村委會主導型和開發商主導型［2］。

1.政府主導型。即政府在整個城中村改造中從立項、拆遷、安置、建設、監督、管理、協調等各個環節都發揮主導作用和重要推動作用的模式。政府在城中村改造中是發起者、組織者、管理者、推動者。在投資上，政府既可直接投資改造，也可借助開發商、村組的力量投資改造。主要操作辦法有政府包干式、政府選擇企業代建式和政府回購式等。

2.村委會主導型。政府在公用服務設施和市政基礎設施的建設上給予優惠和提供協助，引導村委會或村民自行籌資改造，完成拆遷、安置、回遷建設和商品房建設的全部工作。該模式的優勢是村委會主導型的模式充分發揮了村民的積極性，同時在資金上不依賴政府；其缺陷在于在實際操作過程中，由于村委會缺乏開發建設的經驗，往往會降低物質空間的改造品質并導致中途失敗。

3.開發商主導型。根據城市總體規劃，由開發商獨立承擔拆遷安置、回遷房建設和商品房建設等。在改造過程中，政府一般不直接投入資金，而是利用市場之手，通過定原則、定規劃、給政策，引入競爭機制，吸引房地產開發商進行城中村改造。在規劃、用地、建設密度、建設規模、容積率、配套公用設施和市政基礎設施建設上，政府必須合理引導和嚴格控制，以避免開發商為了追求經濟利益做出損害村民和城市長久利益的舉動。

（二）城中村改造模式比較

為進一步對城中村改造的三種模式進行分析，將三種模式的優點和缺點列于表1。

表1 城中村改造模式分析

從上述三種改造模式可以看出，政府、村委會和開發企業在不同的改造模式中所扮演的角色各有側重。在城中村改造過程中，政府應關注各方的利益訴求，在不同群體的收益轉移要求中尋求次滿意均衡點，補償提供者能夠接受的最高補償額和補償獲得者能夠接受的最低補償額，協調城中村改造與綜合開發的關系、相關資源利用的經濟利益與社會效率的關系、城中村改造及綜合開發的近期與長遠利益的關系等，增強改造的動力并營造良好的市場運作環境。

三、城中村改造模式的進一步思考

做好城中村改造工作，必須統籌考慮，協調好各個方面和各個環節的關系。

1.加強政府引導，協調好政府、開發商、村委會的關系。在村委會主導模式和開發商主導模式中，政府必須加強對城中村改造的引導，參與到城中村的改造工作中來［3］，通過政府引導，加強政府規制，均衡各方利益，促進城中村改造的順利進行。

2.做到以人為本，協調好城中村改造和保障性住房建設的關系。城中村問題產生的主要原因是失去土地的城中村居民為獲得生活來源而建設大量房屋用于出租，其存在的積極作用是為外來人口提供了廉價住房，解決了許多流動人口的居住問題，特別是進城務工人員的居住問題。在城中村改造過程中，如果不考慮低收入人群的居住問題，低收入群體將由于居住成本的提高在城市難以生存。其后果一是提高了城市居民的生活成本，給居民帶來諸多的不便，降低了城市的競爭力；二是農民工向城郊農村遷徙，會形成新的城中村，使城中村只是地域上遷移，而不能根除城中村問題。所以在城中村改造的過程中必須要考慮低收入人群的居住問題。對于初期形成的城中村，在改造中應用土地補償款建設公共租賃住房和廉租住房，既為失地農民提供長期穩定的生活保障，也為進城務工人員提供居所，從客觀上防止新城中村的產生。對于發展較為成熟的城中村，在改造中要結合廉租住房建設，改善低收入家庭居住條件。

3.實現可持續發展，協調好城中村改造和產業培育的關系。城中村改造要結合城市產業發展方向，與產業培育相結合。對區位較好的城中村，改造要和發展商業地產相結合，對城郊以及區位優勢不明顯的城中村，改造要和發展工業地產相結合。這樣做，一是為社會提供了大量就業機會，二是為今后城市的長遠發展預留足夠空間，為區域發展注入活力、提供新的增長點，實現經濟社會的可持續發展。

4.標本兼顧，協調好城中村改造與防治的關系。城中村形成于我國快速推進城鎮化的過程中，既有政府規劃和政策調控缺失的原因，也有村組和村民利益驅動的原因，還有城鄉二元結構體制的原因。在以往城市發展過程中，先征用城中村周邊相對平整、易于征遷、補償標準低的土地，而對那些涉及矛盾和問題較多的宅基地等土地棄而不征，這種“吃肉留骨”的辦法，在客觀上助推了城中村的形成。如果政府在城鎮化過程中采取及時和適當的政策措施，采取一次性征地、統一安置等辦法，就可以有效避免產生新的城中村，防止陷入“建——拆——建”的惡性循環之中，導致大量社會財富的浪費。

[1]張俠.城中村改造中的利益關系分析與應對[J].經濟地理，2006，（3）：496—499.

[2]程家龍.深圳特區城中村改造開發模式研究[J].城市規劃匯刊，2003，（3）：55—60.

[3]周杰，陽建強.“城中村”更新改造的模式[J].城鄉建設，2004,（12）：12—13.

責任編輯姚佐軍（E－mail：yuid＠163.com）

C913

A

1007－905X（2010）06－0206－02

2010-11-10

石迎軍（1970— ），男，河南尉氏人，華中科技大學經濟學院博士研究生。