政府主導資源型城市轉型的政策途徑與政治約束

曹 斐，劉學敏

（北京師范大學資源學院，北京市 100875）

政府主導資源型城市轉型的政策途徑與政治約束

曹 斐，劉學敏

（北京師范大學資源學院，北京市 100875）

我國資源型城市大多進入了資源開采的成熟期或衰竭期，由于資源枯竭引發了一系列經濟和社會問題，面對這些問題，迫切需要在政府的推動下對這些依靠資源而興的城市進行產業轉型。本文以德國魯爾和法國洛林為主要研究對象，通過對歐洲資源型地區在轉型過程中政府作用和政治約束條件的研究，對我國資源型城市的轉型提供經驗借鑒。

資源型城市；產業轉型；政府職能；政治約束

資源型城市因資源而生，也因資源而困。當所依托的資源出現衰竭使開采成本劇增，城市就會出現較嚴重的經濟衰退。由于長期的資源開采、加工而形成的相對單一的經濟結構和嚴重的環境問題，導致這些資源型城市在轉型上面臨較多的問題和困難。我國目前現有資源型城市118個，其中資源枯竭型城市44個，①其中的絕大多數屬于伴礦而生的城市，即隨著建國后當地資源的快速開發而形成和發展起來的。經過多年的高強度開發，資源逐漸枯竭，城市競爭力嚴重削弱，資源采掘、加工行業的下崗人員大幅增加，城市經濟和財政舉步維艱。為此，如何實現產業和城市轉型便備受關注。而由于資源型產業在我國資源型城市產業結構中的特殊地位，單純依靠市場導向進行資源配置和產業轉型難以達到有效的轉型目標，因此，政府的干預、推動和政策扶持便起到了尤為重要的作用。

一、國外資源型城市轉型中的政府作用

資源型城市轉型是一個國際性難題。國外也存在大量資源型城市或資源型地區，如美國的休斯頓，澳大利亞的珀斯，加拿大的薩德伯里，法國的洛林，德國的魯爾工業區，日本的北九州工業區，英國的南威爾士和伯明翰工業區等等，這些城市或地區在資源枯竭、開采成本劇增或替代資源競爭時也遇到嚴峻的轉型問題。雖然各個城市或地區根據自身的資源條件和資源戰略也都采取了不同的轉型策略，其轉型道路和效果也各不相同，但從一些成功轉型的案例中可以看到，不論何種經濟制度的國家，其中央政府和地方政府無一例外地在整個轉型過程中都扮演了非常重要的角色。

由于各國的經濟運行模式和制度安排基礎不同，其政府在轉型過程中的參與方式、程度也有所差異。歐洲國家如德國、法國雖然立足于市場經濟與自由競爭，但在轉型問題上更傾向于政府主導，直接干預企業的運營；日本政府在處理城市或地區轉型時，卻傾向于政府不直接干預，而是通過一些產業政策引導、扶持企業的發展；美國、加拿大、澳大利亞對資源型城市的態度則完全依靠市場的選擇，政府的參與程度較低，區位較差的城市在資源枯竭后可能被廢棄，而區位較好的城市的轉型也完全由市場和企業自主推動，但對于后者，政府往往給予基礎設施的投入和建設。

因此，對這些國家在資源型城市轉型中政府職能和作用進行研究，將對后發國家在資源枯竭型城市轉型中政府在戰略制定和政策實施上具有非常重要的借鑒意義。比較而言，歐洲這種立足于市場經濟、政府主導的“歐盟模式”②轉型路徑與我國的經濟體制和轉型方略現狀更為接近，也更加值得關注與研究。

二、歐洲資源型城市轉型中政府的主要干預方式——以德法為例

歐洲各國經濟運行模式的基本原則是競爭、秩序、社會發展與公平。其大多認為市場的靈魂是競爭，但競爭不能采取完全自由的形式，而是要公平競爭，注重社會保障和社會福利，強調國家對經濟的宏觀管理。[1]可以說，歐洲經濟體制的核心雖是以私有制為基礎、充分發揮市場機制作用的市場經濟，但需要政府通過法律約束和宏觀調控來保證競爭秩序的規范和市場的穩定，尤其體現在一些重要領域，如以煤炭、石油、電力等為代表的資源產業和基礎產業領域。政府為這些企業提供良好發展環境的同時，也要求企業運作要考慮整體利益，從而對企業活動進行一定的監督和控制，因此，當資源型產業出現衰落而需要進行轉型時，政府在政策的制定和實施上便無疑起到了主導性的作用，其中尤以德國魯爾工業區和法國洛林地區的轉型為代表。

德國魯爾地區位于北威州西部，其經濟發展源于第一次工業革命時期和二戰之后世界各國加快發展而帶來的對能源的巨大需求。據統計，魯爾區的經濟總量在最高峰時曾占全德GDP的1/3，煤炭產量占全德的80%以上，鋼鐵產量占全德70%以上。[2]位于法國東北部的洛林也是依靠開發礦產資源而發展起來的重要工業基地，其豐富的資源和發達的交通網絡成為法國重要的經濟支柱，素有法國“工業頭巾”（écharpe industrielle）之稱，全法90%的鋼鐵產于此地區。[3]但是隨著石油、天然氣等替代能源產業的發展和沖擊，以煤炭、鋼鐵為支柱的魯爾③和洛林④均因主導產業衰落而出現經濟滑坡、失業增加等一系列嚴峻的經濟和社會問題。[4]、[5]因此，為了走出困境，歐盟及德、法政府都利用一系列的行政手段進行指導、扶持和干預，以主導這些地區的經濟和產業轉型。歸結起來，其主要的政策干預途徑有以下四種：

第一，設立專門機構制定地區發展規劃，并主導產業結構調整。北威州政府和德國聯邦政府一直將魯爾地區的經濟結構調整作為其工作的重要內容，負責制定具體規劃及項目審批、財政資助等事宜，并早在1966年就編制了魯爾區總體發展規劃，并不斷依據市場變化進行修改，使魯爾區在傳統的以開采和冶煉為主的工業基礎上，拉伸產業鏈條，拓寬上下游領域，形成以煤—鋼—電—化工—機械—輕工—服務為主的多元化工業結構。法國政府也于1963年成立國土整治與地區行動領導辦公室（DATAR），優先將洛林作為整治地區，1996年又成立了洛林工業促進與發展協會（APEIL0R），專門負責領導區域規劃和產業轉型，采用資源告別式的轉型戰略，完全放棄采掘與冶煉工業，大力發展汽車、電子、塑料加工等新興行業，使洛林地區重新煥發了生機。

第二，對轉型行業和企業進行資金投入和財政補貼。德聯邦政府和北威州政府通過設立專項政府資金，對魯爾區給予高額財政補貼，對生產性基礎設施進行投資補助，對高新技術職位予以收入補貼，對企業銷售、企業改造和新企業償還舊企業所欠債務等均給予補助。1966～1977年的十余年中，政府便撥款150億馬克⑤資助魯爾礦區進行集中改造，促進經濟轉型。[6]法國政府和歐盟更是通過對洛林地區的直接投入，幫助其迅速擺脫傳統產業的束縛，推動新興產業的發展。法國政府每年用于產業轉型的資金高達30億法郎，歐盟也投入約20億法郎。[7]另外，法國政府通過簽署“國家—地區經濟發展合同”的方式，從1984～1988年，按照合同規定項目對資源枯竭地區總投資額達到40億法郎，其中3/4由法國政府直接承擔。[8]

第三，對原資源型產業的職工進行新技術培訓，幫助失業人員就業。歐盟各國對就業率的重視，既源于其崇尚競爭與社會公平并重、注重社會保障與社會福利的市場經濟模式，也與歐盟國家力量強大的工會組織有關。德國聯邦政府和州政府對魯爾區的企業實施每提供一個就業崗位便補貼5萬馬克、工人轉崗培訓費用100%由政府資助等優惠政策。[9]此外，德聯邦政府還組建了若干不同層次、類型、專業的培訓中心，分門別類地對傳統產業從業人員進行新技術培訓，提高其職業技能。法國政府在洛林地區扶持創辦了100多個新興企業，并規定每雇傭一個當地勞動力就可獲得3萬法郎的資助，并興建16個企業園區，先后幫助了幾萬人創業，同時也成立了各類培訓中心，對職工進行新興產業的專業化培訓，培訓費由國家支付，工資由企業支付，經過培訓后，培訓中心為每個工人至少提供兩種職業選擇。時至今日，洛林地區75%的鋼鐵工人和89%的煤炭工人已成功完成轉業。[10]

第四，加強老工業區內部環境治理，并根據各自的資源戰略創造適合其轉型路徑的外部環境。資源的大規模開采造成了環境嚴重破壞和污染，大量因衰落和轉型所廢棄的礦井和工廠成為重新振興的障礙。因此，實施環境整治、加強基礎設施建設是吸收外部投資、實施戰略轉型的先決條件。德聯邦政府在轉型時期共投資50億馬克，對污染嚴重的礦區進行治理和改造，在魯爾河上建100多個澄清池凈化污水，把風景綠化和土地利用放在首位，進行大規模植樹造林，改善交通網絡和設備現代化，組成統一的運輸系統，使魯爾區成為歐洲產業區位條件最好的地區之一。[11]法國政府也投入巨資對洛林地區關閉掉的企業進行重新包裝，以開辟新的用途或作為新廠廠址，或建居民住宅、娛樂場所，或建公共綠地等等，以創造良好的投資環境。

當然，盡管干預政策大同小異，但魯爾和洛林基于自身的資源基礎和地區特點，其轉型的路徑并不完全一致。魯爾更強調在原有資源型產業鏈條延伸的基礎上扶持新興產業，實施“漸進式”轉型方略，在創造外部環境上更注重對國有企業的私有化改造和對中小企業的吸引，主要實施資金扶持與技術轉讓政策；洛林則實施的是較為“激進式”的資源型產業整體退出、完全引入新興產業的轉型方略，因而在創造外部環境上除了重視中小企業的培育外，還更加重視對外部投資的引進，主要通過地價優惠、投資補貼和稅收減免來吸引新興產業進入。

三、“歐盟模式”下轉型的政治約束及其啟示

歐盟國家的資源型城市或地區與我國資源型城市頗多相似之處，大多開采歷史久遠，多數礦區或老工業區處于開發的成熟或衰退期，資源型城市發展已初具規模，無法像美國、加拿大那樣輕易放棄，任由其衰亡。雖然歐洲與我國制度安排的基礎有所差異，但在政府對資源型城市轉型的主導作用方面卻有許多共同之處，因此不論是魯爾式的漸進式轉型、分階段改革，還是洛林式的激進式轉型、全面性改革，對我國都有著重要借鑒意義。

值得注意的是，歐洲各國政治制度和政治約束條件更多地由選民來決定，因此在決定資源型城市轉型的過程中，要考慮到事前政治約束和事后政治約束兩方面。假定政府決定轉型，則對于民眾所面對的轉型收益的事前概率是P，收益的凈現值為G（G>0），而從改革中受到損失的概率為1-P，收益的凈現值是L（L<0）。因不確定性完全針對民眾個人，在總體民眾數量足夠大時，根據大數定理，則可以認為P也就是轉型的事后收益者的百分比。因此在決定轉型時，政府往往要衡量兩個約束條件：

事前約束：PG+（1-P）L>0

事后約束：P>1/2

即在風險中性的情況下，政府既要衡量轉型之后總體收益的期望值是否為正，也要預估轉型之后受益民眾的比例是否會超過半數。導致社會總體福利降低（即PG+（1-P）L<0的情況）或是致使多數人受到損失（即P<1/2的情況）的轉型方案都會在政治約束條件下無法獲得通過，前者在轉型之初就會受到政府和民眾的否決，而后者在轉型之后也會被民眾要求逆轉。當然，不同的轉型路徑或許受事前、事后兩種約束的程度不同，法國對洛林地區實施的資源型產業全面退出的激進式、全面化的轉型由于逆轉成本非常之高（甚至可能遠大于轉型失敗時的損失L），因此更為注重事前的約束條件，即要仔細地考慮與計算轉型成功的概率與收益，并保證最終會實現整個社會的帕累托改進。而德國對魯爾地區采取的漸進式、分階段的轉型策略，注重的則是階段性改革完成后，民眾不會要求逆轉（此種類型的轉型逆轉成本較低），即要保證民眾獲益的百分比大于所有選民的1/2，從而獲得選民的支持以繼續進行后續階段的轉型。

當實施多項政府干預政策或改革時，情況則要復雜的多。簡單起見，我們假定為了對資源型城市進行轉型而需要實施兩項改革時，成功的概率分別為P1、P2，獲得的收益是G1、G2，而失敗的概率是（1-P1）、（1-P2），承擔的損失是L1、L2（L1<0，L2<0），β1、β2為逆轉成本。那么當兩項改革都要求進行實施時，不論是洛林式的全面性轉型，還是魯爾式的分階段轉型，收益和損失的分布均如表1所示。

表1

這時，對于法國洛林式的城市轉型來說，政府在主導轉型時所考慮的政治約束條件即變為：

即在轉型之初，政府要衡量全部改革同時進行之后的預期收益，只有保證最終的總收益為正，改革才會進行；同時，為了確保半數以上的選民在轉型中受益（轉型不會被逆轉），還要預估轉型之后的P1+（1-P1）P2是否超過1/2，即第一項改革受益的人數與第一項改革受損但第二項改革受益的人數之和，是否超過所有選民的半數以上。只有這兩個約束條件同時實現，這種全面性的轉型才會得以順利實施。

而對于德國魯爾式的城市轉型來說，兩項改革分階段實施，那么政府的政治約束條件便分為事前、事中（一項改革實施后而另一項尚未實施）和事后三部分。我們假設改革1先于改革2實施，則：

即在第一項改革之初，政府需要對第一項改革的結果進行估計，由于面臨著逆轉的風險，所以要確保第一項改革的期望值為正，且要大于逆轉成本；在第一項改革完成之后，改革成果已成既定的事實，如果受益民眾的比例超過半數，則可以順利實施第二項改革，而如果受益民眾的比例不到半數，那么只要能夠保證L1+P2G2+（1-P2）L2>β2>0，即受第一項改革損失的多數人（1-P1）如果預期第二項改革給他們帶來的收益會超出第一項改革所帶來的損失，那么第二項還是會順利進行；最后，在所有的改革完成之后，如同洛林式的轉型一樣，民眾也要根據最終受益者的比重來衡量是否支持改革或是決定逆轉。

四、結語

綜上述，盡管我國在實施經濟體制轉型的時候采用了漸進式的轉型路徑，但其并不等同于城市發展模式的轉型。作為資源型城市的轉型來說，在舊有發展路徑依賴的基礎上，可能在經濟、產業、環境、社會發展等一系列方面都需要進行轉型。因此，不論是德國魯爾式的轉型模式還是法國洛林式的轉型模式，對我國資源型城市轉型都具有極高的借鑒價值和參考意義。

當然，由于我國的政治體制與歐洲不同，在政府主導轉型時或許事前和事后的約束程度都弱于歐洲各國，即政治的約束條件往往會在某種程度上失去效應，因而在現有的制度體系安排下，更需要我們的政府在主導轉型時不能盲目實施改革，需要通過仔細研究城市或地區的前期資源基礎、發展模式和未來發展方略，在轉型之前盡量對轉型的成本、投入、收益、損失等有清晰的認識和估計，并對地區利益與民眾利益的分配進行合理的博弈，結合國外轉型中政府的作用與職能，以及制定政策的傾向性和有效性，選擇一條適合個案城市或地區自身特點的轉型之路。

注釋：

①為了落實《國務院關于促進資源型城市可持續發展的若干意見》（國發[2007]38號），促進資源型城市可持續發展和區域經濟協調發展，2008年3月，國家發改委確定了阜新、伊春等12個城市為首批資源枯竭型城市，2009年3月，國家發改委又確定了棗莊、黃石等32個城市為第二批資源枯竭型城市。本文作者之一劉學敏主持了第二批資源型城市中的河北省承德市鷹手營子礦區和河南省靈寶市轉型規劃的編制工作。

②之所以將其稱之為“歐盟模式”而不是“歐洲模式”，則是為了將英國的轉型模式與之相區別，英國的制度基礎與歐盟國家有所差異，其政府在轉型中并不直接進行完全干預，其轉型理念與美國類似，但政府的參與程度卻高于美國，總體而言介于美國與歐盟之間。

③1958～1971年間，魯爾區開工礦井由140口降至55口，職工人數從48.9萬人減少到19.7萬人，煤產量由1.22億噸降至0.91億噸。1960～1980年間，魯爾區內居民數下降了3.5%（同期全國人口增長了10.6%），千人中的就業人數從442.4人降至303.1人，失業率上升造成社會矛盾激化，1979年因罷工而損失的工作日為36.96萬天，占當年全國工作日損失數的91.2%。1980年魯爾區所在的北威州每千名居民中接受救濟的人數由29.7人升至36.6人，負債額占全國的比重也由6.4%上升到31.1%。

④從1975年到1992年，法國洛林地區的煤礦和鐵礦6.9萬個工作崗位消失了88%，工人超過500人的冶金企業由25家減少為7家，鐵礦產量由年5000萬噸到完全停產。

⑤由于魯爾區煤礦主要面臨的問題是采煤成本高于市場價格的問題（當時魯爾區每噸煤生產成本為260-280馬克，而市場售價僅70馬克左右），德國政府給予魯爾地區的主要資助方式為價格補貼，每噸煤大約補貼200馬克。

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責任編輯：敖華

Abstract:Resources exploitation in most of China's resource-dependant cities has entered into the stage of maturity or exhaustion.There are a lot of economic and social problems have been incurred by resource exhaustion.So，the industrial transformation is the pressing task with the help of government promotion.Taking Ruhr,Germany and Lorraine，French as the object of research，making research on the role government plays in the transformation of European resource-dependant cities and the political constraints can provide the transformation of resource-dependant cities in China with experience and lessons.

Key words:resource-dependant cities；industrial transformation；government function；political constraints

The Policy Route and Political Constraints for the Transformation of Government Leading Resource-Dependant Cities

CAO Fei and LIU Xue-min
(Beijing Normal University，Beijing100875，China)

F127

A

1007－8266（2011）02－0058－05

＊本文系國家“十一五”科技支撐重點項目“濱海新區可持續發展模式研究”（項目編號：2006BAC18B02）階段性研究成果。

曹斐（1980-），男，遼寧省本溪市人，北京師范大學資源學院博士生，研究方向為資源與環境經濟；劉學敏（1963-），男，山西省襄汾縣人，北京師范大學資源學院教授，博士生導師，主要研究方向為自然資源與環境經濟學。