國際社會規制農村民間金融的經驗及啟示

張曉艷

（西安理工大學人文學院， 陜西 西安 710054）

國際社會規制農村民間金融的經驗及啟示

張曉艷

（西安理工大學人文學院， 陜西 西安 710054）

農村民間金融在促進農村經濟增長和農民收入增加方面發揮著重要作用。但是，由于沒有納入國家信用控制和金融監管系統，農村民間金融的運行極不規范。國際社會在賦予農村民間金融的合法地位、加強農村民間金融組織管理、重視正規金融與民間金融合作等方面都可以為我們提供有益的經驗，我國應從完善民間金融法律法規、強化農村民間金融監督管理、引導正規金融與民間金融連接等方面著手規制農村民間金融，引導其健康發展。

農村民間金融；規制；法律約束；金融監管

近年來，民間金融在農村地區發展迅速，已成為農戶和農村中小企業融通資金的重要途徑。中國人民銀行2005年發布的《2004年中國區域金融運行報告》中推算，我國民間融資規模為9500億元，占當年GDP的6.96%左右，一些地方的民間融資規模已經占到當地國內生產總值的8.88%～ 10.53%，占當年貸款余額的12.37%～14.66%。民間金融的加速發展，拓寬了農戶的融資渠道，彌補了正規金融服務的不足，優化了農戶和農村中小企業的融資結構，促進了農村資金的合理配置。但是，由于長期游離于國家正規金融體系之外，不受金融監管法規的約束，民間金融引發金融風險的可能性極大。為此，應借鑒國際經驗對農村民間金融加以規制，以促其規范發展，更好地服務農村經濟。

一、規制農村民間金融的必要性

1.規制農村民間金融是維護正常金融秩序的需要

農村民間金融在實現農村資金本土化、緩解農村資金供求矛盾方面發揮著重要作用。但是，由于其產權界限模糊，組織結構松散，資金投向盲目，風險控制手段落后，對金融秩序的穩健運行產生了嚴重的消極影響。首先，民間金融屬于典型的關系型借貸，沒有建立內部控制、財務管理、審計稽核等必要的制度，缺乏貸前調查和貸中、貸后監控，為金融風險的發生埋下了隱患。其次，農村民間金融的隱蔽性極強，眾多農村中小企業借入民間資金后，對這部分債務往往不記入負債類賬戶，有意降低負債率以繼續獲取正規金融機構的貸款。這些企業財務信息的失真，給正規金融機構的信貸管理工作帶來不便，影響信貸決策的準確性和信貸資金的安全性。最后，民間金融借貸利率遠遠高于正規金融機構的貸款利率，[1]為了獲得高額回報，有些人不計資金來源、不問資金投向參與借貸，資金運用具有明顯的盲目性和趨利性，受政策限制或禁止的企業只要許以高利，很容易通過民間金融籌集資金，客觀上助長了受限行業的發展，影響金融調控政策的運行效果。合理的政策規制既可以為民間金融的運行提供良好的制度規范，促進其完善內部控制，也可以引導民間金融的利率水平和資金投向，為金融秩序的穩健運行提供保障。

2.規制農村民間金融是建設社會主義新農村的需要

“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”為我們描繪了一幅欣欣向榮的新農村景象。這一宏偉藍圖的實現需要大量的資金支持。農村信貸需求主體多、規模小、生產季節性強、缺乏必要的擔保和抵押品，正規金融機構對其貸款的交易成本較高，具有明顯的“惜貸”傾向。相比之下，基于血緣、人緣、地緣和業緣基礎上的民間金融，借貸雙方信息深度共享，在一定程度上克服了正規金融機構面臨的信息不對稱問題，許多正規金融交易時不能擔保的物品如房產、土地、農機具、牲畜等，在民間金融交易中均可以擔保抵押，加之其操作簡單、靈活便捷，適應農戶信貸需求“要得急、頻率高、額度小、季節性”的特點，廣泛受到農戶的歡迎。但是，靈活的抵押擔保、高效的信息共享及方便快捷的操作手續并不能掩蓋其運行中存在的管理控制混亂、借貸程序隨意、借貸利率偏高等問題。合理的政策規制可以將民間金融的種種缺陷降低到最低程度，充分發揮其“人熟、地熟、事熟”的信息優勢和靈活的抵押擔保優勢，為社會主義新農村建設提供更多的資金支持，促進新農村建設目標的實現。

3.規制農村民間金融是促進農村社會和諧穩定的需要

民間金融是一種自發的信貸活動，完全依靠自發規則維持運轉，處于金融監管“真空”，一旦借款人欠款不還，便會引發金融糾紛，影響農村社會的和諧穩定。一方面，由于民間金融借貸程序隨意、契約不規范，借款人如若違約，資金貸放者難以憑借有效的借貸證據索要本息。另一方面，由于借貸利率過高，超過了《最高人民法院關于人民法院審理借貸案件的若干意見》中有關“民間借貸利率最高不得超過銀行同類貸款利率4倍”的規定，借款人會以“無力償還”為由拒絕支付高額利息，在無法通過法律途徑索要高息的情況下，資金貸放者可能尋求暴力手段追索債務，易使親朋反目、鄉鄰結怨。合理的政策規制可以使民間金融有法可依、有章可循，在借貸糾紛發生時，借貸主體可通過法律途徑有效解決，有助于鄉鄰關系的穩定與農村和諧社會的構建。

二、國際社會規制農村民間金融的經驗

1.賦予農村民間金融合法地位

承認合法地位并將其納入監管范圍是國際社會規制農村民間金融的基本經驗，較典型的當屬日本和我國臺灣地區。以合會（ROSCA）為代表的民間金融在我國臺灣地區農村經濟生活中扮演著重要角色。20世紀80年代以前，臺灣當局對合會等民間金融組織采取的是自由放任態度，沒有賦予其正式的法律地位。80年代初期，由于運作不規范導致的“倒會”風波此起彼伏，造成諸多經濟、政治和社會問題，臺灣當局開始對其嚴加管制，但并沒有阻止合會的繼續擴大和“倒會”風波的頻繁發生。80年代末期，臺灣當局調整了原有思路，提出“民間金融合法化、監管監督日常化”政策，使原來不受管理的民間金融活動納入了金融監管范圍，走上了規范化發展的軌道。1999年4月臺灣“立法院”又通過了《民法債編》，修正增訂了“合會”一節，以法律形式對民間合會的定義、契約條款、競標程序、會首會員權利義務、倒會處理辦法等作出了詳盡規定。一直依靠民間自發規則維持、備受當局歧視打壓的合會在臺灣地區成為了由現代法律制約、在法律框架內自主經營的合法組織。[2]

日本農村民間金融的規范發展也歸因于其因時制宜的法律政策。無盡組織（Mujin-ko）（類似于合會）向互助銀行（Mutual Bank）的演變，是日本政府通過賦予合法地位引導民間金融規范運行的典型案例。1915年，日本金融當局在研究評估無盡組織利弊的基礎上，出臺了管理和規范無盡組織的第一部法律——《無盡業法》（Mujin Finance Law），根據這一法案，無盡組織必須以公司形式組織運作。二戰后，日本出現了許多專門向中小企業提供融資的財務公司（Bogus Mujin），財務公司比無盡組織在組織上更為健全，只要向這些公司儲蓄60次，每次50日元，客戶就可以獲得10000日元的貸款。與傳統的無盡組織相比，這些財務公司沒有固定的會員，獲得資金使用權也不需要通過抽簽或者競價方式。但是，他們與無盡組織一樣要求分多次繳納份額資金，融資機制與無盡組織有很多相似之處，故被稱為互助無盡。1951年日本國會通過了《互助銀行法案》，規定了財務公司向互助銀行轉變的條件與要求，加快了這種轉變的進程。20世紀80年代中后期，互助銀行合并風起云涌，其業務已同商業銀行相差無幾，日本政府又及時出臺政策引導互助銀行轉變為一般性商業銀行。1989年到1990年間，幾乎所有的互助銀行都轉變成了商業銀行。[3]

2.加強農村民間金融組織管理

成熟的組織管理是國際社會規制農村民間金融的有效方式，代表性的組織管理模式主要有以美國為代表的多元復合、上虛下實的管理體系和以法國為代表的官民結合、上官下民的管理體系。美國的民間金融機構種類、數量繁多，廣泛分布于城鄉之間，地方性商業銀行、信用合作社和儲蓄貸款協會是其中最常見的三種形式。地方性商業銀行主要服務當地農民，信用合作社專門為社員提供資金周轉，儲蓄貸款協會則主要面向城鄉中低收入群體開辦金融業務。[4]1934年，美國國會通過了《聯邦信用社法》，成立了專門的信用社全國管理局(NCUA)，并在各州設立了相應的監管機構。為了克服各州各自為政所產生的監管真空，美國采取了加強信息交流和強化監管的措施，于1965年成立了“信用社監督專員全國協會”（NASCUS），并將監管對象擴展至儲貸協會。[5]美國民間金融管理體系職能分工非常明確，地方性商業銀行、儲蓄貸款協會和信用社是法人實體，依法獨立從事金融業務，國家農業信用管理局則是純粹的管理服務機構，不從事具體金融業務。

法國民間金融的管理體系采取了官方和民間相結合的方式，在建制上采取自下而上功能職責層層區別的三級體制。在基層的是地方農業信貸互助銀行，一般按照行政區劃設立。地方農業信貸互助銀行由社員入股組成，社員加入、退出完全自由，不論繳納股金額度大小，實行“一人一票表決權”制度，社員選舉的董事會對互助銀行業務進行管理，董事會成員沒有薪金，所從事的事務是服務性和公益性的。處在中間層的是省農業互助信貸銀行，由本省內的地方農業互助信貸銀行聯合組建而成，是較高層次的合作金融機構，負責協調省轄基層農業信貸互助銀行業務，分配管理資金，并接受中央農業信貸銀行的業務指導。處在最上層的是法國中央農業信貸銀行，受法國農業部和財政部雙重領導，屬于官方行政機構。中央農業信貸銀行主要負責監督各省農業互助信貸銀行的業務并對其資產和賬目進行審查。法國農業信貸互助銀行管理體系職責層次分明，組織形式獨立，管理制度健全。[6]

3.重視正規金融與民間金融合作

重視正規金融與民間金融合作是國際社會規制農村民間金融的重要途徑。從世界各國的經驗來看，正規金融與農村民間金融的合作主要有水平連接和垂直連接兩種模式。水平連接是指正規金融和民間金融存在競爭關系，借款人既可向正規金融申請貸款，也可求助于民間金融，正規金融與民間金融平行不交叉。垂直連接是指正規金融與民間金融存在合作關系，民間金融先從正規金融機構取得貸款，然后將其貸給具體的借款人，正規金融與民間金融在資金提供上業務交叉。具體操作時又常采取四種戰略，詳見表1。[7]

表1 民間金融與正規金融合作的制度調整戰略

典型的合作案例來自斯里蘭卡、菲律賓和印度尼西亞。斯里蘭卡從1988年起就允許國有銀行實行PNN計劃。根據這一計劃，國有商業銀行向農村資信良好的專職民間放貸者發放抵押貸款，要求他們在一定的利率內貸放給其他農戶。在運作過程中，銀行會對專職放貸者進行資信審查、風險防范等方面的業務指導，但不介入具體的經營活動。在菲律賓稻米種植地區，稻米一般通過稻米加工商、批發商和零售商等環節銷售。這些銷售商通常是民間金融放貸者，他們從正規金融部門獲得信貸資金，然后向稻米生產者（農戶）提供信貸，其條件是稻米成熟時農戶將稻米出售給這些銷售商，同時償還貸款，即通過關聯交易實現正規金融與農村民間金融的合作。1989年印度尼西亞的13家銀行在12個非政府組織的幫助下，向420個農村互助組織（SHG）提供貸款，然后由它們向組織內成員放貸。到1990年3月，包括私人銀行和政府銀行在內的18家銀行向互助組織提供了229筆小組貸款，這些資金被3500個小組成員運用，實現了銀行與互助組織的合作，緩解了資金供求矛盾，增加了農戶信貸可獲得性。[8]

三、國際社會規制農村民間金融對我國的啟示

國際社會對農村民間金融的規制為我們提供了有益啟示：實現民間金融法治化是規制民間金融、保障其健康發展的關鍵，合理的制度設計能夠在最大程度上控制民間金融風險的發生，促進其規范運行。

1.完善民間金融法律法規

市場經濟是法治經濟，任何經濟活動的有效運行都需要法律的保證、規范和約束。民間金融也不例外。世界各國與地區在規制民間金融過程中都首先完善相關的法律法規，從而使民間金融運作有章可循、有法可依。從我國立法現狀來看，除《中華人民共和國合同法》及最高人民法院出臺的一些司法解釋，如《關于人民法院審理借貸案件的若干建議》和《關于如何確認公民與企業之間借貸行為效力的批復》，就民間金融問題作了簡單規定外，金融領域三部最重要的法律《中國人民銀行法》、《商業銀行法》和《銀行業監督管理法》均未涉及民間金融。法律制度的缺失，使得民間金融的運作無法可依、無章可循，借貸雙方出現糾紛時也難以借助法律武器保護應有權益。

值得關注的是中國人民銀行于2008年11月起草并向國務院提交了《放貸人條例（草案）》。據中國人民銀行研究局副局長劉萍介紹，《放貸人條例（草案）》的最大突破是允許符合借貸利率不超過基準利率4倍、無犯罪記錄和不良信用記錄等條件的個人和企業，以自有資金注冊成立“只貸不存”的放貸機構。《放貸人條例（草案）》的立法意圖是明確非吸收存款類放貸人主體的法律地位，保障自有資金者的放貸權利，尊重其私有財產的使用權，給運用自有資金而不是通過吸收存款進行信貸活動的民間金融組織以合法的運作空間。筆者以為該條例將使民間金融的合法地位得到確定，但其規范的運作仍然離不開內容更為詳實、操作性更強、效力更高的法規約束。當前應該在《放貸人條例（草案）》基礎上，出臺《民間金融管理法》，對民間金融借貸主體雙方的權利義務、交易方式、契約要件、違約責任和權益保障加以明確，對民間金融的監管機構、注冊機構、申報程序和注冊程序進行規定，鼓勵民間金融在法律框架內開展活動。

2.強化農村民間金融監督管理

加強監督管理是降低農村民間金融交易風險的內在要求，也是促進農村經濟健康發展的重要保證。政府在對民間金融監管中應該有所為、有所不為，強化監控引導，避免直接干預。（1）完善農村民間金融監測管理。目前我國一些地方的人民銀行分支機構已經建立了民間金融監測系統，開展定期的利率月度監測和不定期的專題監測。在此基礎上，應進一步健全監測指標體系，擴大監測網點，對農村民間金融的融資規模、資金流向、利率變動等情況實時跟蹤。與此同時實行民間金融登記制度，要求資金借貸雙方就借貸金額、期限、利率等事項到人民銀行的有關部門公開登記。這樣做，不僅有利于民間金融活動從“地下”轉為“地上”，增強民間金融市場的透明度，而且有利于監管當局及時把握民間金融的規模、利率水平和投資方向。（2）提高農村民間金融組織化程度。組織化程度的提高有助于規范信用審核、信息處理、借貸契約等方面的管理，提升民間金融運作的規范化。當前應在尊重農民群眾意愿、嚴格金融管制和建立有效退出機制的前提下，積極引導農戶成立民間借貸互助組織。在縣級城鎮地區，鼓勵私人出資設立社區金融機構。在鄉鎮地區，鼓勵自然人、企業法人或社團以獨資或合資的方式建立以村鎮為中心的小額信貸組織。在自然村落，引導農戶建立以村為中心的借貸互助會。

F830.6

A

1007－8266（2011）02－0119－05