河南省高校基本建設項目投資控制問題研究*

南陽師范學院財務處 王 永

河南省高校基本建設項目投資控制問題研究*

南陽師范學院財務處 王 永

自1999年以來，河南省高等教育迅速擴張，但河南省高校原有的占地面積、教學生活設施等教育資源，卻無法滿足“擴招”后辦學的基本需要。在學校收費和政府財政撥款有限的情況下，高校要改善辦學條件，采用貸款建設就成了必然。河南省高校以貸款為主的籌資方式進行基建，必然要還本付息，償還銀行投入的資金。針對此，高校應有一個籌資基建、擴招、償貸的理想化的設計和運作模式，但由于籌資設計、基建、招生、償貸是一個較長的過程，其中有各種因素可能導致最初的設計不能實現，從而導致還本付息目標不能實現。具體來說，主要有4個方面的風險：一是高校的決策及目標定位可能不科學，或在較長時期內受外部因素的影響，決策方案中有些因素可能失真。二是貸款在投放結構、規模及利息等方面存在市場調控變動因素。三是基建過程中，因監督管理因素而存在著原材料浪費、工期延長及各種未知支出等的變動。四是市場造成原材料等基建成本的變化。因此，河南省高校需要建立基建投資風險識別、評價、反映以及管理與控制機制，通過財務預警系統、在建項目重點控制警示制度、高校貸款額度控制與風險評價模型的運用及其風險預警分析，及時發現基建中潛在的各種風險，防范基建貸款風險及財務危機的產生。

一、河南省高校基本建設概況

截至2009年，河南省絕大多數高校征地建設了新校區或對原校區進行了擴建，高等教育資源得到快速積累和擴張。與擴招前相比，普通高校占地面積由1 336.89公頃增加到6 205.05公頃，為1998年的4.6倍；校舍建筑面積由621.57萬平方米增加到2 308.46萬平方米，為1998年的3.7倍；教學儀器設備總值由7.02億元增加到40.6億元，為1998年的5.8倍；圖書館藏書由2 096萬冊增加到5 520萬冊，為1998年的2.6倍，另外，還增加了930萬冊電子圖書。高校辦學條件的快速改善，為擴招以來新增的55.7萬名普通本專科在校大學生提供了必要的教學、科研和生活條件。

二、河南省高校基本建設項目投資控制的有效方法

投資控制是高校基本建設過程中的重要環節，也是一個較長且較為艱難的過程，這就要求高校基本建設的決策者、工程建設管理人員和其他相關管理人員認真貫徹以規劃、設計為重點的建設全過程控制。

1.基建項目決策階段的投資控制。

（1）高校基建項目應在國家批準的建設規模內有計劃地進行建設。應對教學區、辦公區、學生宿舍、教師住宅、食堂、活動場所、綠化、給水、排水、暖溝、電氣線路、道路等進行設計和規劃。在完成總圖設計后，組織專家對總圖進行論證、評審，總圖一經審定后，高校的建設應按照總圖進行，任何人不能隨意更改，以避免重復建設，浪費建設資金。

（2）高度重視項目前期工作，做好投資控制。項目前期工作是建設項目從醞釀、決策到開工建設前的基礎工作，是基本建設程序中重要的組成部分。眾所周知，控制高校基建項目投資的重點是前期控制，因此，項目單位應高度重視項目前期工作，嚴格按照立項批復的投資估算進行限額設計，項目建議書和可行性研究報告是此階段的重點工作。項目建議書是研究投資決策對擬建項目的輪廓構想、論述擬建項目的必要性、條件的可行性及效益的可能性的報告；而可行性研究報告是對項目在技術上是否可行和在經濟上是否合理所進行的科學分析和論證。對于高校來說，要做好項目前期工作，實現投資控制，就要充分重視項目建議書和可行性研究報告。具體來說，要做好以下方面的工作。

一要加強基本建設項目投資立項管理。基本建設項目投資應根據學校的中長期規劃，立足學校辦學規模、科研能力以及學校的財力等實際情況，由學校的規劃部門、基建部門和財務部門提出基本建設計劃，并對擬建項目從技術上、經濟上進行深入細致的分析論證和社會經濟效益評價，經過多方比較選擇、民主決策，推薦最佳投資方案，再學校由投資計劃管理部門著手進行項目建議書的編寫工作，并向上級主管部門提出立項申請。

二要嚴格把關。高校在審查基建項目建議書和可行性研究報告時，要嚴格把關，以提高其可行性。對基礎資料不齊全、內容不夠豐富、沒有方案比優及技術經濟分析的項目，一律不得受理和審批；要重點考慮項目方案與周圍的環境條件的適應性、資源利用的合理性、方案布局的科學性和創新性、預期經濟效益的實現性等。

三要合理估算工程投資額。項目建議書在充分論證項目建設必要性的同時對建筑工程的造價首次進行了估算，編制經濟合理的投資估算是投資控制的基礎，是初步設計概算、施工圖設計預算及項目建設期投資控制的限額依據。高校基建項目的估算投資要堅持尊重科學、實事求是的原則，充分考慮建筑規模、市場因素等，既不能有意抬高，也不能故意壓低，不能為了投資項目被批準通過而脫離實際，導致投資決策失誤，造成投資損失。只有合理估算投資，才能有效避免“三超”，即概算超估算、預算超概算、決算超預算現象的發生。

2.設計階段的投資控制。設計階段基本決定了工程的總投資，是投資控制全過程的關鍵階段。設計是工程建設的基礎。設計圖紙是施工的依據，也是確定工程造價的依據。設計質量的高低，對工程造價有著直接影響。教育作為準公共產品決定了高校基本建設投資的特殊性，設計上要求高校建筑設計經濟適用、美觀大方。但是，目前，高校對項目設計的管理仍比較薄弱，對設計圖紙缺乏有效地審查，低劣的設計不僅影響了建設項目的施工，也浪費了基建資金。因此，高校基本建設應改變輕設計重施工管理的傳統觀念，重視工程設計的投資控制。

3.簽訂施工合同階段的投資控制。目前，在簽訂施工合同階段，存在一個問題，即現行法規對包干范圍及調整方式沒有明確規定，缺乏可操作性，致使工程結算時的一些糾紛問題無法解決，施工單位鉆合同方面的空子，往往吃虧的是建設單位。因此，建設單位應委托富有經驗的造價工程師參與合同的起草和談判工作，合同簽訂應盡量細致，明確雙方的責、權、利。應當全面充分地考慮可能發生的問題，能事前預料和想到的問題，都要在合同中明確，以減少日后問題出現時的扯皮；每項合同條款都要認真推敲，計量與支付的方法、標準和時限等在合同中都要有明確的規定；對于不是一次包死的工程，在合同中應明確將來材料價格、取費標準，在什么情況下可以調整，如何調整。

4.項目實施階段的投資控制。項目實施階段分為招標確定施工隊、項目施工治理兩部分，這一階段對項目總投資的影響程度一般在10%以下，但是這一階段是資金大量投進的階段，也是控制工程質量的關鍵階段，只有選擇好的施工隊伍，公道調配資金，嚴把質量關，減少施工過程中新增工程用度，減少停工或返工損失，才能實現對投資的有效控制。由于建設工程具有產品的單件性、復雜性和施工企業的流動性等特點，幾乎每個單項工程都有現場簽證，如土方的內運、外運，降水工程的井深和降水臺班、大型機械的進出場等。因此，在施工階段，建設單位代表不僅要管好工程質量，還要充分了解預算定額的計算規則，以及分項工程承包的工程內容，以便在工作時有理有據，實事求是地辦理簽證，并且雙人簽字才能生效，對于設計較大經濟費用的簽證，應由工地代表、甲方主管領導和造價審查部門共同簽字，才能生效。

5.竣工決算階段的投資控制。每項建設工程在竣工后都要進行決算，這是控制投資的最后一關。目前，施工單位大部分是私人承包隊掛靠在某個建筑公司名下，即使是國營建筑公司也都實行了承包制，只給公司上交很少的管理費，大部分結余資金落入個人腰包，幾乎所有的承包商在編制決算書時，高估冒算，水分較大，有的達到30%。這就要求我們的決算審查人員要經常深入現場，掌握第一手資料，了解工程是否按圖施工，工程內容是否按要求完成，施工變更簽證是否齊全，做到成竹在胸。在這一過程中，審查人員要堅持實事求是，依法辦事，廉潔自律，公正地審查決算，并實行雙人復核制，互相監督、互相制約。只有這樣，才能減少計算差錯，提高決算準確率。

綜上，基建項目的投資控制應貫穿于管理的全過程，包括項目決策、設計、招標、施工和竣工等階段，把節約投資的理念融入全項目管理。最終目的是在保證項目質量的前提下以最少的投入取得最大的收益。

河南省科技廳軟科學基金項目（102400420049）；河南省教育廳人文社會科學研究基金項目（2010-WT-004）。