城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進一年回眸

■ 文/本刊記者 喻 丹 吳文仙

城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進一年回眸

■ 文/本刊記者 喻 丹 吳文仙

城鎮(zhèn)化動力來源于工業(yè)化，著力點在產業(yè)化，本質在市民化。

2010年，是貴州“三化”同步的第一年。

在1978-2010年貴州與全國城鎮(zhèn)化水平增長比較圖上，可以清晰地看到，在2009-2010年區(qū)間，貴州的線段在最后那里，揚起了俏皮的尾巴，有一個明顯上升的幅度。

這一年里，貴州城鎮(zhèn)化建設處于什么態(tài)勢？取得哪些進展？存在什么問題？本刊記者采訪了相關部門的領導、專家、學者。

從他們的表述里，我們感受到了貴州城鎮(zhèn)化進程中逐漸增加的溫度。

貴州城鎮(zhèn)發(fā)展現狀及特征

當前貴州城鎮(zhèn)化總體特征是城鎮(zhèn)化水平低，速度慢，本省城鎮(zhèn)就業(yè)吸納能力不強，異地城鎮(zhèn)化明顯。1978年以來，全國城鎮(zhèn)化年均增長0.96個百分點，而貴州僅為0.61個百分點。

貴州省內非農就業(yè)崗位增長速度慢、城鎮(zhèn)就業(yè)參與率低，根本原因是城鎮(zhèn)支撐能力不足。

貴州省住房和城鄉(xiāng)建設廳總規(guī)劃師陳維明認為，貴州城鎮(zhèn)的支撐能力不足，表現在以下五個方面：

城鎮(zhèn)組織模式單一，高等級城鎮(zhèn)形態(tài)培育不足。貴州城鎮(zhèn)動力機制缺乏多元化，城鎮(zhèn)吸納能力不足。貴州的工業(yè)發(fā)展主要依靠礦產資源推動，單一的產業(yè)結構在城市吸納和農村非農化的可能性都較小，尚未形成具有針對性的城鎮(zhèn)發(fā)展模式。比較而言，周邊省區(qū)如四川、湖南、廣西依靠內外多重動力發(fā)展，構建了具有較強就業(yè)吸納能力的城市體系，通過城市化來轉移農業(yè)人口。而云南則依靠內生性動力形成靈活的城鎮(zhèn)體系，通過農村非農化來轉移農業(yè)人口。

城、鎮(zhèn)功能聯動薄弱，生產服務網絡尚未形成。縣域經濟特征突出，城鎮(zhèn)體系內部結構松散，中心城市的帶動能力不強，缺乏對區(qū)域經濟的有效銜接和組織。

黔中地區(qū)城市群發(fā)育不完善，綜合承載力不足。中心城市職能過度復合、功能外溢不顯著；城鎮(zhèn)二元分化顯著，縣鎮(zhèn)兩級功能扁平，大城市和縣鎮(zhèn)產業(yè)聯動關系尚未建立。比如：貴陽第二產業(yè)類型高度復合，農副產品、造紙、橡膠等產業(yè)占全省份額高達30%以上，同時服務業(yè)以基本公共服務和消費型服務業(yè)為主，生產服務和文化服務功能相對滯后，僅在房地產和居民生活服務上相對突出。遵義和安順二產發(fā)展以設備制造業(yè)為主，服務業(yè)發(fā)展整體滯后，產業(yè)結構與腹地關聯薄弱。

西翼地區(qū)縣域經濟突出，大中城市未發(fā)揮引領地區(qū)多元化發(fā)展的作用。從產業(yè)分布看，貴州西翼地區(qū)各層級城鎮(zhèn)功能雷同，地州首府、縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)均以煤炭和煉焦為主要行業(yè)，縣城服務功能發(fā)揮不足，地州首府過度聚集冶煉化工環(huán)節(jié)，在專業(yè)機械等接續(xù)產業(yè)上發(fā)育不足。

東翼地區(qū)城鎮(zhèn)化尚處于起步階段，以農特產業(yè)和旅游業(yè)為核心的城鎮(zhèn)網絡尚未形成。東翼地區(qū)縣城和地州首府存在一定程度的產業(yè)空心化問題，旅游組織和農產品深加工功能力都極其不足，缺乏生產組織節(jié)點。地州首府具備一定城市型產業(yè)基礎，但門類少、規(guī)模小，后勁不足。縣城在特色輕工上作用初顯，但是資源利用停留在初級階段。鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍主要依靠開采冶煉，與區(qū)域整體經濟板塊不協調。

推進城鎮(zhèn)化的根本動力是工業(yè)化，長期以來，貴州城鎮(zhèn)化步履緩慢，根子在于工業(yè)發(fā)展勁頭不足。貴州工業(yè)過度依賴能礦產業(yè)，主要依靠礦產資源推動，目前能礦產業(yè)占貴州規(guī)模以上工業(yè)總產值比重超過40%，產業(yè)多元化程度低。能礦產業(yè)就業(yè)容納能力有限，就業(yè)、城鎮(zhèn)化帶動弱，對城鎮(zhèn)化直接帶動不大，單一的產業(yè)結構在城市吸納和農村非農化的可能性都較小，由能礦主導的工業(yè)化難以促積極就業(yè)與城鎮(zhèn)發(fā)展。

加快推進城鎮(zhèn)化，基礎在產業(yè)、關鍵在產業(yè)、著力點在產業(yè)。貴州城鎮(zhèn)動力機制缺乏多元化，城鎮(zhèn)吸納能力不足，非農就業(yè)崗位增長速度慢、城鎮(zhèn)就業(yè)參與率低，表現在農民工資性收入低、經營性收入不足，這與貴州省內產業(yè)路徑趨同有直接關系——全省絕大部分地區(qū)工業(yè)化路徑都選擇了資源能源型和重化工型模式，資源型（煤炭、重化工）工業(yè)全省開花，很多不具備資源優(yōu)勢地區(qū)也以小規(guī)模生產方式發(fā)展，規(guī)模以下經濟生產效能低、環(huán)保壓力大。

“城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的‘溫度計’和‘結晶體’。”貴州省委政策研究室副主任吳祖平這樣形容工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的關系。工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的發(fā)動機，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的加速器。吳祖平說，城鎮(zhèn)化只有與產業(yè)成長相結合，與新型工業(yè)化發(fā)展相融合，帶動非農產業(yè)不斷做大做強，在國民經濟中所占份額不斷增大，才能使城鎮(zhèn)真正成為聚集人流、物流、帶動區(qū)域經濟社會加快發(fā)展的增長極。除此之外，若沒有產業(yè)支撐，人為地提高城鎮(zhèn)化率，或在數字上做文章，無疑是“捏起鼻子哄眼睛”，將貽害無窮。

三年內將實現城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋

從總體上看，當前貴州城鎮(zhèn)規(guī)劃水平還不夠高，城鎮(zhèn)規(guī)劃覆蓋率低，滯后于城鎮(zhèn)建設，全省600多個鎮(zhèn)、700多個鄉(xiāng)、1萬多個村，大部分都沒有進入規(guī)劃。

陳維明介紹，由于目前我省社會經濟及城鎮(zhèn)化發(fā)展的內外環(huán)境發(fā)生了較大變化，現行省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃確定的規(guī)劃內容和目標已不能適應新形勢下發(fā)展的需要，我省于2008年開始組織對《貴州省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2001-2020年）》進行評估，并經過相關程序，于2010年2月展開省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃修編工作。編制單位通過多次調研及資料收集，2011年3月，完成了《貴州省省域功能定位和區(qū)域關系專題研究》、《貴州省綜合交通發(fā)展專題研究》和《貴州省人口與城鎮(zhèn)化專題研究》等四個專題研究，并提交規(guī)劃綱要初步成果。此后，項目組又經過資料補充，廣泛征求意見、梳理和吸納反饋意見、修改完善等工作，于今年11月形成了《貴州省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃綱要（2011—2030年）》（送審本），上報住房和城鄉(xiāng)建設部。

今年12月9日至10日，由住房和城鄉(xiāng)建設部組織的專家審查工作組在貴陽審查并原則通過了《貴州省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃綱要（2011—2030年）》。

中國城市科學研究會副理事長李兵弟代表審查組反饋審查意見，他認為貴州的核心問題是脫貧問題，貴州沒有脫貧，國家也不可能全面完成小康。如何結合城鎮(zhèn)化、工業(yè)化來脫貧，是貴州城鎮(zhèn)體系規(guī)劃應該重點考慮的問題。

李兵弟建議，要在綱要的基礎上進一步探索空間開發(fā)管制，將管制分區(qū)和分區(qū)管制相結合，明確提出實施規(guī)劃辦法，提出重大發(fā)展建議，落實規(guī)劃要求，明確省政府和各地州市的責任。

在審查會議上，北大副教授陳耀華提出，貴州城鎮(zhèn)規(guī)劃體系要與國家大的方針政策，和國際背景、國際發(fā)展趨勢結合起來，要放在大的背景和趨勢中長遠來考慮規(guī)劃。如節(jié)能減排的問題，2016年新的空氣指標的提出，對產業(yè)要求更加嚴格，對產業(yè)發(fā)展將有新的影響。因此貴州在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，產業(yè)的選擇、產業(yè)轉移承接上等要提前考慮選擇節(jié)能減排的問題，不要等到新標準出來之后再考慮，要先做考慮，要未雨綢繆。

1978-2010年貴州與全國城鎮(zhèn)化水平增長比較圖 來源：《貴州省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃綱要》

城鄉(xiāng)規(guī)劃司原司長、住建部科技委委員趙士修建議，要創(chuàng)新用地方式，貴州最大的特點就是山多，不要把貴州的這個特點破壞掉，開山要注意資源環(huán)境保護，土地資源用地要節(jié)約用地。向山要地要有區(qū)別，要根據各個地區(qū)的特點來向山要地。

中國城市規(guī)劃設計研究院院長李曉江提出，貴州過去城鎮(zhèn)化走的是單一路線，現在走城鎮(zhèn)化與工業(yè)化雙輪驅動的路線。在雙輪驅動新體系下，我們怎樣對城鎮(zhèn)體系建設進行規(guī)劃，雙輪又怎么驅動？兩者關系怎樣？他建議，在規(guī)劃中既要關注宏觀，又要關注微觀。

陳維明介紹，今年以來，省住建廳還組織編寫了《貴州省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》、《黔中經濟區(qū)核心區(qū)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》、《黔中經濟區(qū)城鎮(zhèn)協同發(fā)展規(guī)劃》三個省級層面的宏觀規(guī)劃。制定了《貴州省城市規(guī)劃全覆蓋方案》和《貴州省村莊規(guī)劃全覆蓋實施方案》。將在2013年年末，完成城市規(guī)劃全覆蓋和村莊規(guī)劃全覆蓋。

規(guī)劃是政府在城鎮(zhèn)化建設中的“第一資源”，陳維明說：“我們的目的，是立足在貴州自然條件高度制約、城鎮(zhèn)發(fā)展基礎薄弱、缺乏動力的基礎上，探索、開創(chuàng)貴州多民族山地省區(qū)民生型發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路，顯著提升省域城鎮(zhèn)化水平與中心城市的輻射帶動能力，構建與生態(tài)、資源、文化保護與傳承、城鄉(xiāng)統籌發(fā)展格局高效匹配的特色城鎮(zhèn)體系。”

除了規(guī)劃編制，今年以來，住建廳大力推動以路網為重點的基礎設施建設，以黔中經濟范圍內的城鎮(zhèn)為重點，在平壩、惠水、龍里等縣，一縣貸款500萬元人民幣，由住建廳貼息，通過道路開發(fā)，帶動路網周邊的發(fā)展。

在污水治理方面，全省縣（區(qū)）以上污水處理廠已經全部建成，下一步工作重點在于配套管網的建設。

這一年，城鎮(zhèn)化建設在垃圾處理上有很多新的探索，除了傳統的衛(wèi)生填埋，貴定的盤江海螺水泥廠、興仁水泥廠正在探索垃圾處理與水泥聯產。

在供氣方面，陳維明透露，中緬油氣管道過境貴州，貴州燃氣結構將發(fā)生重大變化，供氣將更優(yōu)質、高效，目前此項工程的前期工作已經啟動。

貴州廉租房租售并舉在全國屬于首創(chuàng)，在安順試點取得很好的成效，回籠資金再建再租，提高了保障力度，一定程度上解決了財力不足的問題。目前正在探索引進社會資本參與保障房建設。如何從制度層面通過制度設計和政策改革，把農民工的住房納入保障體系？陳維明說，這是城鎮(zhèn)化建設的難點，卻是繞不開的重點。

“這一年，我們做了不少工作，但是感覺成效不顯。城鎮(zhèn)化是一項復雜的系統工程，是一個牽涉方方面面的漫長的過程，不能畢其功于一役，但在每一個階段，都要扎扎實實為下一個階段奠定好基礎。”陳維明說。

城鎮(zhèn)化建設既要“趕”更要“轉”

“貴州城鎮(zhèn)化既要‘趕’更要‘轉’。”這是貴州省社科院城市經濟研究所所長胡曉登對當前全省城鎮(zhèn)化態(tài)勢的評價。

為何要趕？

“貴州城鎮(zhèn)化的規(guī)模、速度、質量，多年來在全國都是掛末的，與全國平均水準至少有10年的差距。”事實正是如此，第六次人口普查，2010貴州城鎮(zhèn)化水平33.81%，低于全國水平（49.68%）近16個百分點，僅高于西藏。

轉在何處？

轉內涵，轉實質。城鎮(zhèn)化的本質是減少農民、富裕農民。加快城鎮(zhèn)化進程的核心任務，是促進農民變成市民。

2011年8月25日，貴陽市委辦公廳、貴陽市人民政府辦公廳出臺了《關于加強和創(chuàng)新流動人口服務管理工作的實施意見》，從11月16日起，凡在貴陽居住了一個月以上并準備長期居住的外來人口，可以辦理貴陽市居住證。辦理人需要帶上本人身份證或其他有效證明的原件和復印件以及2張身份證照片，育齡婦女還需要帶上戶籍地出具的已審驗婚育證明資料，就可到所在街道（社區(qū)）流動人口辦理辦公室一站式辦理。

外來人口辦理貴陽市居住證后，可以享受諸多基本公共服務，如擁有平等的公共就業(yè)服務、子女在義務教育階段的收費和管理方面享受與本地學生同等的待遇。若符合條件，還可申請公共租賃住房或貸款購買住房，可參加城鎮(zhèn)職工基本社會保險，同時在傳染病防治、兒童預防接種、婦幼保健等方面享受與貴陽戶籍人口同等的服務。

貴陽市力爭到今年12月底使全市50%的外來人口持有貴陽居住證。

這是貴州城鎮(zhèn)化建設的歷史性拐點，胡曉登認為，這是“2011年貴州城鎮(zhèn)化建設最大的亮點”。和中東部外來人口集聚的大城市相比，乃至與周邊其他西部城市相比，“貴陽綠卡”有這樣兩個特點：

一是門檻最低，低到幾乎不設門檻，居住一個月以上即可辦理居住證；二是手續(xù)簡便，一站式免費辦理。

“這是貴陽在城鎮(zhèn)化建設方面邁出的最實質性的、歷史性的步伐。”胡曉登評價，貴陽同城化舉措堪稱城鎮(zhèn)化建設以轉帶趕的典范。

11月22日，省委常委、貴陽市委書記李軍來到烏當區(qū)和金陽新區(qū)流動人口綜合服務大廳，了解外來人口辦理貴陽市居住證情況，強調要努力提供均等的公共服務，讓外來人口融入城市，成為真正的貴陽人。

貴州工業(yè)產業(yè)結構與發(fā)展目標匹配程度示意圖 來源：《貴州省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃綱要》

貴陽市目前共有外來人口125萬，是貴州流動人口主要流入地之一。近10年來，貴陽市流動人口連續(xù)8年以每年10萬人左右的速度增長。第六次人口普查數據顯示，貴陽市常住人口432萬，流動人口125萬，約占全市人口的28.9%。這125萬流動人口以農民工為主體，他們?yōu)橘F陽市的經濟社會做出很大的貢獻，同時其權益問題、管理問題日趨突出。

而“貴陽綠卡”正是針對這一現實問題的破冰之舉。

“暫住證”和“居住證”相比，前者凸顯差別，后者強調融合；前者強調管理，后者則增加了社會服務和保障功能。“居住證”既體現了城市對外來人口的包容，也實現了戶籍改革的科學過渡，是貴陽城鎮(zhèn)化建設的一大舉措。

“‘轉’字當頭，以轉帶趕，貴陽的做法，對全省其他地區(qū)、乃至對于全國的城鎮(zhèn)化建設，都是有借鑒性和示范性的。”胡曉登認為貴陽同城化這一制定、執(zhí)行、落實并舉的案例，值得肯定、提倡和推廣。

“我認為貴陽還可以往前走一步，設立標準和分層管理，逐漸讓外來人口入籍。”貴州省社科院區(qū)域經濟研究所所長宋明已經開始思考貴陽城鎮(zhèn)化建設的下一步舉措。

宋明預測，未來幾年內貴州戶籍人口總量仍會增加，將會出現務工人員養(yǎng)老返鄉(xiāng)潮，人口向城市集聚趨向明顯。他建議，創(chuàng)新戶籍制度，建立農民進城居家就業(yè)的土地處置機制和健全農民進城基本保障制度，提高農民進城居家樂業(yè)能力和抗風險能力。他認為，縮小城鄉(xiāng)差距，需要采取“三條”腿走路：一條是要做大分子，加快經濟發(fā)展；一條是要完備財政轉移支付機制，縮小公共服務、生活條件和生活水平的差距；還有一條就是縮小分母，減少農村人口，加快農村人口城鎮(zhèn)化進程。“加快城鎮(zhèn)化進程，關鍵是要加快農村人口城鎮(zhèn)化進程。如果我省農村人口不減少，城鄉(xiāng)間的差距將是永遠無法縮小的。”宋明說。

（責任編輯/ 蔣葉俊）