從管治思維到共治思維

徐瑗

社會體制改革是一個緩慢而漸進的過程

《南風窗》：以社會體制改革為重點的階段從2004年算起的話，到今年已經7年，接近您所預計的這一改革階段總時間的一半。您如何評價這7年的改革成果?

周瑞金：在開展社會體制改革時，黨和政府起初提出“科學發展觀”，隨后又提出建設“和諧社會”，這兩個思路應該說是非常重要的。到了十七大，黨則明確提出，要搞好以解決民生問題為重點的社會建設。由此可以說，社會建設和社會管理創新的提出，只是黨中央推進社會體制改革的進一步舉措。應該說，黨和政府在推進社會體制改革和建設的認識上是明確的，但具體實施步驟尚未完全展開，因此在成果上不能像經濟體制改革一樣明顯。

這也難怪，因為社會體制與經濟體制不一樣，它的變化是比較緩慢的，有一定的滯后性。在過去計劃經濟條件下，社會管理體制由政府、國家統包，中國只有國家和老百姓，唯獨沒有社會。

黨提出社會建設和社會管理創新，很大程度上是要對社會管理方法做出改變，其實是社會體制改革的深化。但是我認為社會體制改革還有更重要的內容，主要有三個方面：第一個方面，從制度上建立一個完整的、真正解決民生問題的社會公共服務體系，由此真正解決教育、就業、分配、醫療、住房、食品等各個問題。第二個方面，改變社會結構，通過城鄉差距的解決和城市化，實現中等收入階層人口的增大，占到總人口的一半左右，從而實現社會結構的相對穩定。第三個方面，社會自治主體應與黨政組織為代表的公權力以及企業、個體工商戶為代表的創造社會財富的主體一道，成為這個國家的三大主體之一。所謂社會自治主體，即自己解決社會問題、社會事務、社會生活，實現自我管理、自我發展的公民個體和公民組織，不受其他主體左右而獨立存在。經過30年的發展，這樣的社會主體力量已經形成，只需加以引導和給予自由空間。由此，三個主體能各自發揮作用，并有機協調，在我看來，這就是良政善治。

《南風窗》：您講到通過一系列步驟和方法推進社會體制改革，但關鍵還得看落實。最近爆發了多起群體性事件和沖突，類似事件還有愈演愈烈的趨勢。您對此怎么看?

周瑞金：在經濟社會發展過程中，發生一系列社會事件，這是正常的，近代史上所有經歷社會經濟轉型的國家都遇到過類似問題。我們現在的困難更為艱巨，同時面臨三大轉型：一是從還有封建殘余的國家向開放的國家轉型，二是從農業國向工業國轉型，三是從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型。這三大轉型在很多國家同樣遇到過，但并不如中國突出。

比如，歐洲國家從神權社會轉向人權社會，就經歷了200多年激烈動蕩和沖突。美國在19世紀末20世紀初也面臨社會的一片混亂。在紐約等大城市，饑民滿街走，工人大量失業，而財團則與政治勾結，官僚腐敗，壟斷集團迫使中小企業關閉，勞資矛盾非常尖銳。在此情況下，一批記者把社會問題揭發出來，產生著名的“扒糞運動”。當時的威爾遜總統也非常支持記者的行為，政府和輿論界共同努力將社會問題揭露出來，然后才有社會進步運動。所以到了羅斯福總統新政時期，完善社會保障制度，解決教育、醫療、工資等問題。他支持資本和勞工互益，真正支持工會運動，所以他得到很多支持，而社會管理也由此良性發展。

中國今天發展到這個地步，也面臨著社會進步運動的壓力。歐美很多完成社會轉型的國家，其處理社會運動的不少方法也值得我們借鑒。

變管治思維為共治思維

《南風窗》：中國目前缺少獨立的社會自組織力量以實現自我管理，其對社會事務的影響也有限，這是不是意味著在進行社會管理創新時，黨和政府要進行一些權力的讓渡?

周瑞金：這是當然的。中國盡管也有很多社會組織，但不完全等同于西方界定的社會組織概念，我們有自己的國情。中國的很多群眾組織，如共青團、工會、婦聯、科協、作協等，都是社會組織，但關鍵要讓它們去行政化，使它們真正代表民眾的利益，成為與公權力進行博弈的一種獨立力量，這是改革的一個重要步驟。

《南風窗》：但是目前有的政府官員對于社會組織和民間組織還存有疑慮，您如何看待這一現象?

周瑞金：這就是我們目前遇到的阻力和障礙。有些領導仍然持一種革命黨的執政思維，覺得什么也離不開黨的管理，對民間力量極其蔑視；政府高社會一等，社會出現一點動靜，就認為是針對政府的。有的地方政府把一些合理的維權群眾當作刁民，動不動出動公安抓人，整個社會管理的思路就是靠公安、靠公檢法的思路，其實是階級專政手段的延續。現在執政者已經認識到社會力量的重要，解決社會矛盾要依靠社會組織的協助，完全靠政府力量很難管理。鄧小平早就認為我們的政府管了很多管不了也管不好的事情。因此我提出，新的思想解放就是要還權于民，讓老百姓有權來解決自己的問題。

建國以來，我們一直認為只有三大政治制度，一是人大，二是政協，再就是民族區域自治。十七大將社會自治制度、社會基層組織制度作為中國基本的政治制度，這是一個大的變化。問題是怎樣推動社會自組織和自治。

這就要求我們進一步思想解放和創新。社會管理創新首先是思想解放，原來的那種管理理論要突破，把管治的思想轉變為共治的思想，是治理而不是以管制為主。從全球的視角來看，社會管理有三種模式：一是全部給社會，國家退出，由社會統一管理進入到國家逐漸消亡，這是馬克思所描述的理想模式。二是國家總攬包辦，各種社會力量控制在國家之下，這種模式就是前蘇聯的模式。我國在計劃經濟時代基本也照搬這個模式。第三種模式就是國家與社會共治。

國家社會共治又有三種不同的類型：第一種類型是，社會為主體，國家協助，國家給予財政支持，但主要的管理靠社會力量。歐美前期的模式比較接近于這一種，但是其后，在西方社會開放化和工業化過程中所產生的社會問題，社會自身解決不了，這就需要國家來支持和調控，于是羅斯福新政以后變成了國家調控走福利主義的道路。這是以國家為主，社會為輔的階段，屬于第二種類型，是進步的表現。但最近一二十年來，西方社會出現新公共治理運動，公權力和社會締結契約，各自完成自己的任務，相互配合。社會要自己拿出資源，因為僅靠國家財政是不夠的，社會自己要有造血能力，解決自身問題。新的公共治理制度就是這個新的第三種類型，這是今天世界的潮流。

中國現在采取“第四種模式”，即中央最近提出的“黨委領導，政府負責，社會協同，公民參與”的社會管理格局。也就是還是以政府為主導，社會配合，允許更多的公民參與。這一模式從國情出發可以理解。如果真正能構建出這種格局也是一個好現象，但問題在于創新的重點在哪里。

我認為格局的四個方面都要有創新，尤其是在“社會協同，公民參與”上。所謂社會協同就是調動社會力量。如工、青、婦群眾組織，再如社會自治力量，街道居民委員會，農村村民委員會，還有就是NGO，維權組織，慈善組織等。這些力量都應該配合起來與政府共同管理社會。關于公民參與的創新，重要的是形成一個平臺和渠道。目前我們發現新媒體是有助于參與創新的一個重大革命。我認為30多年來，政治體制改革第二大成果就是新媒體的出現，成為反映民聲的平臺。

應培育和扶持社會組織

《南風窗》：社會管理的主體依然是公權部門，社會自治主體則是社會組織、社會力量。我們應該如何去理解社會管理和社會自治的關系?

周瑞金：根據中國的實際出發，現在還是公權力起主導作用，但我們要重視、支持社會組織，政府應該向其購買服務，將來逐步將權力交給它們。社會組織也有一個逐漸成熟的過程。總的來說社會組織數量不算少，登記的有75萬，沒有登記的有300萬，但是調配資源能力不足。

《南風窗》：我們有怎樣的機制保障、培育社會組織?我們該有怎樣的監督機制來保障社會治理模式的轉變?

周瑞金：目前我們只能寄希望于人大來實現這種監督。人大本質上就是代表人民進行監督，更多的是人民的機構，而非黨和政府的機構，所以人大就要保障社會組織的權益，保障它、培育它、建構它。社會組織當然也需要建構。政府有政府的問題，百姓有百姓的問題，社會組織有社會組織的問題。客觀來看，大家都要相互配合，才能搞好社會善治。

具體來說，我認為“良政”、“善治”有一些標準，我將其概括為八點：一、是否能通過社會自我完善來推動社會進步。二、能否運用社會力量來解決社會問題，是用公安力量來解決還是用社會力量來解決。三、通過增強社區自治能力培養社區精神，形成一種共同體意識，然后形成公民文化的認同感和歸宿感。四、沿著協商民主的方向，社區內各類主體之間能夠彼此尊重平等討論。五、理順政府與社會組織之間的關系，特別是提升社會組織談判功能，這是我們最缺乏的。六、提升公民意識，強化社會責任，健全社會誠信體系。七、尊重群眾的首創精神，及時發現社會建設中的問題，來推動新的制度建立以及法制的形成。八、能否調整政府的管理思路，健全公共財政體制，加強社會領域的立法。(摘自《南風窗》)