新生代農民工人力資本投資的政府責任分析

陸遠權 鄒成誠

新生代農民工人力資本投資的政府責任分析

陸遠權 鄒成誠

近年來，新生代農民工日漸受到黨和政府以及社會各界的關注。新生代農民工問題的核心是其生存和發展問題，而其生存和發展的關鍵在于其人力資本的投資力度和水平。但是經過分析我國新生代農民工人力資本投資的現狀和問題發現，我國新生代農民工人力資本水平還有待進一步提高，而作為人力資本投資主體的政府在新生代農民工人力資本投資方面存在責任缺失，因此實現政府在新生代農民工人力資本投資方面的責任對于提高新生代農民工人力資本水平，優化其生存與發展環境有重要作用。

新生代農民工；人力資本；人力資本投資；政府責任

根據全國總工會新生代農民工問題課題組《關于新生代農民工問題的研究報告》，新生代農民工是指出生于20世紀80年代以后，在異地以非農就業為主的農業戶籍人口。2010年1月31日，國務院發布了2010年中央一號文件 《關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》，首次使用了“新生代農民工”的提法。文件提出，要加強農村新生勞動力的預備制的培訓，將其作為勞動大軍的儲備，并采取有針對性的措施，著力解決新生代農民工問題，讓新生代農民工市民化。文件還指出要繼續推進農村中等職業教育免費進程。這些都是政府和國家著力提高新生代農民工人力資本水平的重要措施。人力資本是指通過教育、培訓、醫療保健和遷移等方式獲得的，體現在人身的能力、知識和健康的總和。人力資本的形成過程中存在嚴重的市場失靈現象，因此需要政府發揮其職能。但是從我國新生代農民工人力資本投資現狀可以看出，政府在這個過程中存在責任缺失的現象。

一、新生代農民工人力資本投資的影響和作用

人力資源和社會保障部副部長楊志明在《國務院關于轉移農村勞動力、保障農民工權益工作情況》的報告中指出，2005年至2009年，外出6個月以上的農民工人數由9809萬人增加至14533萬人；外出農民工以新生代為主，2009年，30歲以下的新生代農民工占61.6%。如表1所示，根據國家統計局的數據可知，16至29歲農民有50.2%選擇外出從業，而外出務工的農民工中，新生代農民工占外出務工農民工的58.4%。新生代農民工逐漸取代第一代農民工成為我國城市化和經濟發展的重要力量，也作為勞動力市場新加入者將在今后一段時間內成為勞動力市場上供給的主體。

表1 2009年選擇外出從業勞動力和外出農民工的年齡結構

青年農民的土地意識越來越淡化，有調查顯示，大多數新生代農民工渴望留在城鎮，城市化取向強烈。但是，對土地沒有感情的新生代農民工在城市卻沒有完全被接納,這讓新生代農民工處于“城鄉雙重邊緣化”的尷尬境地。如表2所示，新生代農民工各方面素質較老一代農民工有所提高，但仍低于城市工人，且與市場和企業的要求差距較大，新生代農民工的人力資本表現出水平不高、投資不足的狀態，阻礙著其市民化進程。農民工的人力資本水平影響著農民工的價值觀念、生活方式的城市化。大量事實證明，文化素質較高的農民工不僅在工作上容易得到用人單位的認同，而且其價值觀念和生活方式也容易融入城市社會，獲得周圍城市居民的認可，從而取得在城市定居所需的相應社會地位。

表2 新生代農民工的人力資本特征

在新生代農民工成為進城大軍的主體的同時，近年來我國“長三角”和“珠三角”出現的“民工荒”也使得困擾我國的結構性失業愈演愈烈。這些現象是我國社會轉型過程中的某些深層次問題的反映，它是代際更替中新生代農民工的一種理性選擇[1]。新生代農民工具有“三高一低”的特征，即受教育程度高、職業期望值高、物質和精神享受要求高、工作耐受力低。中國人民大學團委和城市規劃與管理系對新生代農民工調查結果發現，新生代農民工2009年家庭平均收入為34050元，平均月收入1728元 （與外出農民工月均收入1417相比高出311元），低收入工作已很難引起他們的興趣。新生代農民工人力資本水平的提高與其對工作的期望值增高造成了“民工荒”的出現。

綜上所述，新生代農民工逐漸成為外出務工人員的主體，人力資本水平對新生代農民工的生存與發展產生直接的影響，關系到新生代農民工的就業和市民化進程；同時，也對社會經濟的發展有重要影響，新生代農民工的素質影響著我國經濟發展和產業結構的調整。但是，新生代農民工的人力資本投資狀況及人力資本水平卻不容樂觀。

二、新生代農民工人力資本投資的現狀與問題

與上一代農民工相比，新生代農民工無論是在受教育程度還是培訓的參與度以及流動遷移到程度上，都有明顯的提高，新生代農民工不論是主觀還是客觀地更加注重其人力資本的投資。但是，新生代農民工的文化水平仍然較低，缺乏必要的專業培訓、專業知識、專業技能，不夠了解工業生產或現代化服務業的基本規范，同現代非農行業對勞動者的要求還有相當大的差距。

（一）新生代農民工的教育狀況

教育水平的高低會直接影響到新生代農民工的職業層次、工資水平、社會流動等各個方面。教育本身不僅可以有助于個人的社會經濟地位的提高，同時還可以作為一種階層之間的準入壁壘來削弱下層對上層既得利益和各種生活機會優勢的侵占、威脅和挑戰。因此教育水平不僅是農民工職業轉型時的一種重要的資本，也是其社會流動與社會接納的一種重要資本。

從表2可以看出，我國農民工的文化程度仍然偏低，新生代農民工主要的教育程度仍然只是初中文化。在現階段的農村教育體系中，職業教育依然十分薄弱，絕大多數農民工在進城之前不能掌握適用的職業技能，影響了農民工的轉移和就業。讓新生代農民工再回到學校坐在教室里進行正規的教育的可能性已經不大。要使農民工成為真正意義上的公民，就必須大力提高農民工及全體國民的科學文化素質和綜合技術能力，讓那些有條件、有意愿、有能力接受非正規教育和各種培訓的人有機會接受再教育[2]。國家一號文件提出要加強農村新生勞動力預備制培訓，這一舉措是政府支持和鼓勵繼續教育的保障政策，也是提高新生代農民工繼續教育水平的有力保證。

（二）新生代農民工的培訓狀況

2003年國務院辦公廳下發了 《2003—2010年全國農民工培訓規劃》（下面簡稱《規劃》），對培訓工作做出了具體部署。為貫徹落實黨中央、國務院的要求和部署，加強農村勞動力轉移培訓工作，農業部、財政部、勞動和社會保障部(現為人力資源和社會保障部)、教育部、科技部、建設部(現為住房和城鄉建設部)從2004年起，共同組織實施農村勞動力轉移培訓陽光工程。此項目標任務是，2010年以后，按照城鄉經濟社會協調發展的要求，把農村勞動力培訓納入國民教育體系，擴大培訓規模，提高培訓層次，使農村勞動力的科技文化素質總體上與我國現代化發展水平相適應。各地政府積極響應政府這一舉措，實施“陽光工程”工作。

《規劃》實施幾年來，農民工培訓力度有所加大，但是，從國務院研究室2006年發布的報告顯示，農村勞動力中接受過短期職業培訓的僅占20%，接受過初級職業技術培訓或教育的占3.4%，接受過中等職業教育的占0.13%，而沒有接受過技術培訓的占76.4%。根據國家統計局的調查，84%的新生代農民工認為，參加技能培訓對找工作有幫助，但是，仍有七成新生代農民工沒有參加職業技能培訓，如表2所示新生代農民工參加職業培訓的比例為30.4%，而上一代農民工參加職業培訓的比例為26.5%。新生代農民工追求文化精神生活的愿望更強烈。調查顯示，三分之一新生代農民工在工作之余選擇學習，超過一半的新生代農民工希望當地有關機構組織開展技能培訓。凡有球場、圖書館、網吧或注重企業文化的工廠明顯受到他們的青睞，運動、上網等時尚休閑活動也已進入他們的生活[3]。對于新生代農民工自身來說，要融入城鎮就要求新生代農民工積極參加職業技能培訓，大力提升自身人力資本存量，提高在融入城鎮化進程中的“話語權”，從而提升就業競爭性和穩定性，促使其成為產業升級需要的合格的產業工人。但是，農民工收入低，對于培訓費用的支付能力也不強，這就造成新生代農民工的培訓情況不容樂觀。

（三）新生代農民工人力資本的醫療保健狀況

健康投資的影響因素受人們心理上的時間偏好率、年齡、預期成本與收益的比較、風險預期的需求角度影響，同時，也會受個體、政府、社會、企業的供給角度影響。健康是知識發揮作用的堅實基礎，健康人力資本是人力資本重要的組成部分[4]。

調查表明新生代農民工的身心健康與生活安全的要求更強烈。大部分新生代農民工認為人生最應該珍惜的是健康。但是，新生代農民工對健康的投資不容樂觀，特別是青年農民工存在著社會心理上的結構性的緊張和危機,心理健康更狀況令人擔憂。2010年1月以來，富士康集團的新生代農民工連跳事件凸顯出了社會和政府對新生代農民工健康特別是心理健康的忽視。新生代農民工在缺乏良好社會支持系統的環境中,面臨工作的高度緊張與適應不良,戀愛、婚姻、家庭問題、經濟問題、人際關系問題等一系列因素的長期精神困擾,因此容易出現心理問題[5]。農民工的心理健康問題不能被簡單認為是某個部門、某些人群的事情,它是一個牽扯到文化、社會保障、城市管理等方面的綜合性社會問題,需要社會各界和各個政府職能部門的共同努力和合作。中華全國總工會2010年5月29日發出《關于進一步做好職工隊伍和社會穩定工作的意見》，指出注意加強青年職工特別是新生代農民工的心理疏導，加大對他們心理健康的關注和投入，幫助他們搞好自我管理、自我調適，緩解心理壓力，提高耐挫能力，營造良好的人際關系，使廣大職工有尊嚴地生活，實現體面勞動。政府和社會對新生代農民工的身心健康越來越重視，特別是心理健康，也采取了很多措施，但是，這些措施只是杯水車薪，新生代農民工的健康特別是心理健康仍然讓人擔憂。

（四）新生代農民工人力資本的流動遷移狀況

流動遷移通過兩個方面影響新生代農民工的人力資本水平。一方面是新生代農民工在流動遷移前會為新的工作和社會環境做準備，這直接提高了人力資本的水平；另一方面，流動遷移使新生代農民工找到合適自己的工作和生活環境，因此會間接地提高了新生代農民工本身以及整個社會的人力資本水平以及利用率。但是，當前新生代農民工流動遷移過于頻繁。符平、唐有財研究了新生代農民工的流動史，基本發現：頻繁的流動和工作更換構成了新生代農民工重要的群體特征。雖然起初的流動更多地是因為有更好的工作機會，但并不是每次流動都是針對原有起點的一次提升。新生代農民工的社會流動總體上來說表現為一種倒“U”型的軌跡。流動雖是一個不斷尋找更好發展機會的過程，也體現了新生代農民工的主體性和能動性，但過于頻繁的流動反而不利于他們自身的發展[6]。流動遷移是人力資本投資重要的方式之一，但是我國如此大規模高頻率的新生代農民工流動卻沒有提高新生代農民工的人力資本水平，反而形成了“猴子揀玉米”的現象。

三、新生代農民工人力資本投資過程中政府責任缺失

美國學者戈登威澤和格爾茨認為，“內卷化”是指系統在外部擴張條件受到嚴格限定的條件下，內部不斷精細化和復雜化的過程[7]。目前，新生代農民工缺乏對農村社會的認同，不愿意承認自己是農民，又因各種體制、社會心理、生活習慣和價值觀等外部阻礙無法融入城市社會，這一群體因此“內卷化”了。新生代農民工的群體依賴與互助愿望越來越強烈。他們的社會關系具有明顯的 “內向性”特征。在遇到權益受侵害時，他們通常會選擇找老鄉幫忙或自己解決，一項調查表明只有35.3%的人會選擇找政府有關機構解決。政府缺位會加劇新生代農民工的“內卷化”程度，進而對其人力資本投資產生影響。當前，政府在新生代農民工人力資本投資過程中的責任缺失表現在以下幾個方面：

（一）戶籍等制度障礙

我國政府在解決新生代農民工人力資本投資的制度障礙方面收效不大，如戶籍制度改革的進程較慢、效果不顯著。戶籍制度使得農民工處于城市和農村之間的尷尬局面，與戶籍相配套的各種福利和權益更是與新生代農民工與無關或是使其獲益較少。他們雖然生活在城市，但卻游離于城市之中。政府的責任缺失使得新生代農民工的 “內卷化”程度越來越嚴重。戶籍等制度對新生代農民工人力資本投資的影響表現在：其一，戶籍制度的制約將新生代農民工排除在教育和培訓的體系之外，他們的教育和培訓需求難以得到滿足；其二，城鎮職工完善的醫療保障體系與農民工特別是新生代農民工令人堪憂的健康狀態形成鮮明對比；其三，戶籍制度還制約農民工的遷移流動，新生代農民工的流動頻率高于他們的父輩，但是卻沒有起到提高其人力資本水平的作用。

（二）公共服務不到位

國家行政學院的李軍鵬認為，政府公共服務主要可分為維護性公共服務、社會性公共服務兩種。他指出社會性公共服務是政府公共服務職能的主體，主要包括：教育公共服務、社會保障公共服務和醫療衛生公共服務[8]。但是，政府提供的公共服務主要面向的是城鎮居民，公共服務沒有惠及農民工特別是新生代農民工。在就業方面，新生代農民工與城鎮居民所獲得的機會不對等，就業方面的公共服務沒有考慮新生代農民工的需求。當前的中國有著統一的商品市場，但卻存在城鄉勞動力市場分割現象，也存在不均等的公共服務體系，政府在提供均等的公共服務方面存在責任缺失的現象。

（三）政策和法律不健全

現在，我國還沒有專門針對新生代農民工人力資本投資方面的政策和法律，就連涉及到他們權益的政策和法規也較少。新生代農民工對人力資本投資有強烈需求，但政府卻沒有足夠重視，沒有提供良好的政策和法律環境支持新生代農民工進行人力資本投資。另外，政府對新生代農民工的人力資本投資缺乏統籌規劃和有效管理，新生代農民工未能被納入城市職業培訓的統一規劃和管理中。政府各個部門在對新生代農民工的人力資本投資管理過程中存在條塊分割、相互脫節的現象。

四、新生代農民工人力資本投資的政府責任實現

政府不僅是新生代農民工人力資本投資的投資者，也是其人力資本投資的宏觀管理者和調控者。從政府責任的角度來說，解決新生代農民工人力資本水平，促進其市民化，有以下幾條實現路徑：

（一）改革戶籍制度

有調查顯示，目前與戶籍掛鉤的個人權利有20多項，涉及政治權利、就業權利、教育權利、社會保障、計劃生育等各個方面。國務院發展研究中心社會發展研究部副部長貢森說，戶籍制度改革是一個整體工程，還需推進與其掛鉤的教育、醫療、社會保障等相關領域的配套改革，特別是要改變目前以戶籍人口為基礎的財政及公共支出體制。戶籍制度改革的主要目標是實現新生代農民工與市民相同的待遇，使農村勞動力在向城市流動的渠道更加暢通。需要指出的是，不能把所有問題都歸因于戶籍制度。其實，戶口的本來功能是登記人口事項、證明居民身份、為政府管理公共事務和法院裁決民事案件提供依據和材料，因此要恢復戶口本來的功能，建立和完善基于統一戶口的居民身份、居住、遷移登記管理體制，使這一體制成為新生代農民工的公共服務、公共信息和公共決策的制度保障。積極探索有利于促進新生代農民工在城市定居下來的戶口登記制度。在中小城市、小城鎮實現穩定就業創業而又放棄農村責任地的新生代農民工，應取消準入門檻；大城市和特大城市應放寬新生代農民工進城落戶的相關政策，采取積分制落戶辦法，將教育、技術資格、工齡、社保繳納年限等作為積分內容，逐步轉變為市民[9]。

（二）均衡公共服務

政府應加大對教育公共服務、社會保障公共服務和醫療衛生公共服務的供給力度，不分城鄉、不分地區、不分群體使這些公共服務惠及所有人。新生代農民工的人力資本水平與他們獲得政府提供的公共服務能力和多寡之間是相輔相成的關系。對于生活在城市中的新生代農民工來說，公共服務的普及，能促使他們參與到教育、社會保障和醫療衛生的過程中，從而提高他們的人力資本水平。同時，受教育程度等代表新生代農民工人力資本水平高低的水平越高，他們獲得公共服務的能力也越強。政府通過提供針對新生代農民工職業技能的培訓和就業服務，滿足其在職業發展上的訴求，解決新生代農民工身份向產業工人轉換問題；通過提供日益平等的社會保障服務，通過社會保障制度改革尤其是養老保險跨地區接續政策，打通農民工有序流動就業的經脈，解決新生代農民工的生老病死問題；通過建立科學的就業景氣指標體系，檢查就業景氣尤其是農民工就業與產業的匹配程度，解決新生代農民工異地轉移就業和降低就業風險問題[10]。

（三）營造政策、法制環境

美國、加拿大針對新移民，都會開設各種免費的培訓，包括城市的規章制度、城市禮儀、文化風俗等，創造一切條件，讓新移民提供自身素質，融入當地社會，這些成功經驗值得我們借鑒。因此，政府要制定相關政策，頒布保護性法律法規，促使用人單位和社會為新生代農民工創造良好的繼續教育和培訓機會，充分發掘其潛質。政府在教育投資政策方面，可以在一定年限內減免稅收，初期建校政府資助，鼓勵國外投資，甚至投入少量的創業資金，帶動大量社會和私人資本根據農民工特點和經歷，創辦“低價、優質、實用、便利、友好”的農民工繼續教育學校[11]。通過制定有效的農民工培訓激勵政策,鼓勵農民工主動參加培訓,鼓勵用人單位主動組織農民工參加培訓,鼓勵各級各類教育機構開展農民工培訓。同時,政府、企業要加大培訓投入,完善就業準入制度,逐步形成“先培訓后就業”的農村勞動力轉移就業制度[12]。為了鼓勵新生代參加培訓,對于積極參與培訓的農民工由用人單位或國家有關部門給予一定的補貼或獎勵。同時,可以免費為自愿參加職業技能鑒定的農民工進行技能鑒定,鑒定合格者頒發國家統一的職業資格證書。作為宏觀調控的政府，還應整合整個國家和各個地區的教育、培訓和醫療保健等資源，為新生代農民工提供相應的保障機制。

[1]王正中.“民工荒”現象與新生代農民工的理性選擇[J].理論學刊，2006（9）.

[2]閆偉.新生代農民工教育需求分析[J].繼續教育研究，2008（10）.

[3]中國發展門戶網.第二代農民工的新特征和新現象［EB／OL］.http://cn.chinagate.cn/hotissues/2010-03/24/content_19671990.htm.

[4]李亞慧，劉華.健康人力資本研究文獻綜述[J].生產力研究，2009（20）.

[5]王亞麗.農民工的心理健康問題[J].現代農業科學，2008（5）.

[6]符平，唐有財.倒“U”型軌跡與新生代農民工的社會流動——新生代農民工的流動史研究[J].浙江社會科學，2009（12）.

[7]劉世定，邱澤奇.“內卷化”概念辨析[J].社會學研究，2004（5）.

[8]李軍鵬.政府公共服務模式：國際比較與中國的選擇[J].政府改革與創新，2004（6）：44.

[9]國家統計局住戶調查辦公室.新生代農民工的數量、結構和特點[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/was40/reldetail.jsp?docid=402710032，2011-03-11.

[10]諶新民.新生代農民工進城有賴政府提供均等化的公共服務[J].中國人才，2010（3）:19.

[11]李明華.高等教育“產業革命”——解決中國農民工繼續教育問題的機遇[J].高教研究與探索，2004(3).

[12]陳占江，李長健.新生代民工的發展困境及其解決機制[J].求實，2006（1）.

陸遠權(1966-)，男，重慶人，重慶大學貿易與行政學院教授，博士，碩士生導師，研究方向為區域經濟與人力資源；鄒成誠(1986-)，女，四川內江人，重慶大學貿易與行政學院研究生，研究方向為人力資源開發與管理。

本文系中央高?；究蒲袠I務項目 “統籌城鄉背景下基本公共服務均等化的政策選擇研究”，（項目編號：CDJXS10011126）階段性研究成果。

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1001－7518（2011）15－0050－05

責任編輯 王國光