中國跨界水污染沖突環境政策分析*

汪小勇 萬玉秋 姜 文 朱曉東 繆旭波 李楊帆

(1.南京大學環境學院，污染控制與資源化研究國家重點實驗室，江蘇南京210046;2.重慶工商大學融智學院，重慶400033;3.環境保護部華東環境保護督查中心，江蘇 南京210042)

中國跨界水污染沖突環境政策分析*

汪小勇1萬玉秋1姜 文2朱曉東1繆旭波3李楊帆1

(1.南京大學環境學院，污染控制與資源化研究國家重點實驗室，江蘇南京210046;2.重慶工商大學融智學院，重慶400033;3.環境保護部華東環境保護督查中心，江蘇 南京210042)

跨界水污染糾紛已經嚴重影響到區域間環境和社會穩定。在我國傳統條塊結合的環境管理體制下，由跨界水污染引發的利益沖突和糾紛持續不斷。盡管我國跨區域水污染糾紛協調機制尚未建立，但在許多地區已經進行了有益的探索和實踐，發現了一些不足之處。應用多準則決策分析法可以評估和比較跨界水環境管理條約，識別最可取的條約，同時可以對現有的條約提供進一步完善的建議。本文應用多準則決策分析之一的消元法，通過三個主要指標共11條標準，對我國跨國界、省界、市界和跨流域4個不同層次的單邊和多邊跨界環境管理條約進行評估和比較。結果顯示，我國跨界水環境條約存在的問題主要有:我國各層級跨界水環境管理政策在法律上缺乏有效的程序性立法;執行上缺乏相應的法律保障和配套機制，執行不力;爭端解決機制缺乏有效的管理機構、依法處理程序和磋商解決機制。通過對現存條約的分析比較和提供建議，為構建我國跨區域水污染糾紛協調機制提供技術和政策支持。

跨界污染;空間尺度;多準則決策;爭端解決機制

世界上有263條跨國界河流，占世界淡水資源的60%，覆蓋近40%世界人口［1］，其中至少有158條跨國界河流存在國際爭端和糾紛［2］。目前對跨界水污染治理的政策措施主要有直接管理、排污權交易和稅收手段、協商談判，由于資源環境問題的系統性和整體性，以協商談判為主要手段的跨區域合作是解決跨界水環境沖突的有效手段之一［3－4］。各利益相關方以簽訂協議、契約的形式將各方環境責任納入污染者的決策活動，該方式可以從更廣泛的角度和范圍去考慮跨界水污染治理的行政方式和市場方式的協調運用［5］。在統一的框架協議下整合子轄區的利益，明確權責，通過協調最終使得區域的環境質量共同改善，實現區域環境質量改進的費用有效性［6］。為了保護有限的水資源和避免跨界水環境沖突，越來越多的有關跨界水環境條約開始制定和生效［7］。最早的跨界水環境協議可以追溯到1923年的日內瓦公約，據統計，1820－2002年之間，世界各國簽署的有關跨國界流域管理協定達400多個，世界范圍內簽訂的有關河流管理雙邊和多邊合作協議達多達3600多個［8］。

我國疆域遼闊，跨國界、省界和市界水污染糾紛不斷［9］，如2005年吉林石化雙苯廠爆炸導致的松花江水污染引發的了中俄沖突，20世紀90年代起蘇浙兩省水污染糾紛，淮河流域安徽段蚌埠和宿州兩市的水污染糾紛等等層出不窮。在我國條條為主、條塊結合的水環境管理體制下，構建區域協調機制是解決跨界水環境沖突難題的正確途徑和方法［10］。目前，我國在跨國界、省界和市界不同層級上均建立了不同類型的跨區域協調機制［11－12］，簽署了一系列加強區域管理與合作協議、協定［13］，促進了我國區域環境管理的體制建設。本文應用多準則決策分析和消元法對我國不同層級跨界環境管理協議進行分析和比較，以期為今后制定有效的雙邊或多邊協議提供技術支持。

1 研究方法

多準則決策(MCDA，MultipleCriteriaDecision Analysis)屬運籌學范疇，是一種應用廣泛的管理決策方法，有多個不確定因素影響決策后果［14］，決策者可以通過對多個準則進行分析、評估和排序做出決策。消元法(Elimination Method)是多目標決策的一種，可以同時采用質化和量化對有關準則進行評估分析。本文采用多準則決策的消元法對我國跨國界、省界和市界和跨區域四個不同層面簽訂的協議進行分析，具體步驟如下［15］:

(1)標準選擇:對可能存在的可選方案選擇和制定一套標準評估，這一標準至關重要，會直接影響到最終的解決方案;

(2)標準排序:將所選擇的標準從最重要開始按標準的重要性降序排列;

(3)可選方案評估:用第一步的標準體系對可選方案進行定性和定量評估;

(4)閾值界定:對第一條標準進行范圍界定;

(5)可選方案排序:依據各標準的權重對可選方案進行評估和排序，首先對權重最高的標準進行評估，對不符合此標準的可選方案進行剔除;其次，對剩下的方案依次按權重的高低進行評估，對不符合標準的可選方案依次淘汰，最終得到可選方案的優先次序;

(6)標準更新:如果依據上述評估程序不能有效地對可選方案進行排序，則需要重新定義標準的閾值范圍。此外，在適當的時候也可以用消元法對標準條件語句的層次進行排序和消除。

2 研究內容

跨區域水環境管理條約可依據條約締約方的多少可將條約分為雙邊條約和多邊條約，多邊條約可進一步根據其覆蓋的范圍分為某一特定區域(如泛珠三角洲地區、長三角地區)、全流域(如太湖流域、淮河流域)或流域的部分地區(如太湖流域江、浙交界地區)。本文選取以下5個有代表性的條約/協議作為研究對象:①2008年中華人民共和國政府和俄羅斯聯邦政府關于合理利用和保護跨界水的協定(跨國界雙邊條約);②2004年省級水事糾紛(跨區域多邊條約);③2003年海河流域水協作宣言(跨區域多邊條約);④2002年太湖流域片省際邊界水事協調工作規約(跨省界多邊條約);⑤2000年蚌埠、宿州兩市關于跨市界河流水污染糾紛協調防控與處理的協議(跨市界多邊條約)。

3 政策分析

對跨界水環境政策分析評價標準主要包括評價范圍、法律法規、爭端避免和解決機制等等［19］，本文采用Ma，J等人的跨界水環境政策評價標準體系［15］，該指標體系主要有強制執行力、條約或協議的實施能力、爭端解決機制三個重要指標，共11條評價指標，見表1。

3.1 強制執行力

強制執行力，主要分析該協議在解決水環境沖突時是否具有強制執行力;是否強制條約締約方依據該協議制執行條約決議;條約執行中是否具有監測和咨詢機制;對不執行該條約協議的是否具有相應懲罰措施等等。通過對所選的5個協議/協定的分析，結果見表2。

表1 跨界水環境政策評價標準Tab.1 Criteria for evaluate the transboundary waters policies

表2 條約的強制執行力Tab.2 Treaties’contents related to enforcement capacity

對于跨行政區的水環境管理，法律雖然已有所涉及，但卻相當不完善［17］。從表2可看出，我國各級跨界水環境管理協議缺乏法律約束力和司法解決程序。相關跨界協議依據《中國人民共和國水法》等國家法律、法規作為依據，但協議本身并不具有很強的法律效率，大部分環境合作共識是在上級政府壓力下的地主政府領導人做出的承諾來保證，缺乏制度性和法律強制性。在《省際水事糾紛預防和處理辦法》和《蚌埠市人民政府、宿州市人民政府關于跨市界河流水污染糾紛協調防控與處理的協議》中也僅僅是提到協商不成的情況下可以提交國務院和人民法院裁決。同時對未能協商達成一致缺少原因分析和進一步磋商解決的具體辦法和程序。特別是相關協議都沒有對該協議在解決跨界水環境問題的執行時間期限做出明確限制，這是我國各層次制定的協議/協定普遍存在的問題之一。

3.2 實施能力

條約的實施能力，主要包括協議的締約方是否定期向上級主管機構提交工作報告，協議的最終決定與各利益方的相互關系以及監測方案。

表3 條約的實施力Tab.3 Treaties’contents related to treaty implementation

在我國條塊結合的環境管理體制下，受地方保護主義影響，跨界水環境管理相關條約的實施能力受到了一定限制。地方政府在無強制力協調解決環境問題的博弈中上下游地區難以合作，在跨行政區水資源管理和水污染防治中低效甚至無效［18］。目前，政府間的跨區域合作機制尚未建立，雙邊或多邊環境管理框架協議大部分是地方政府間的一種原則性規定，除《太湖流域片省際邊界水事協調工作規約》中涉及到“將會議情況抄送上級水行政主管部門和太湖局備案”外，其他條約均未規定定期提交合作報告或將有關合信息定期整理共享。由于跨區域合作涉及到環保、水利、國土等橫向政府間合作，同時也涉及到政府、企業和公眾等多方面利益，因此相關合作條約必須對相關方利益做出界定，做到“有法可依”。這一點在我國大部分合作條約中都有所體現。常規和應急環境監測方案是體現條約實施能力的重要指標之一，特別是發生突發水污染事件時，需立即啟動應急監測方案，實時動態監測水質環境變化和跨界斷面水質變化情況，為制定綜合決策和處理方案提供基礎數據支持。以上條約中，除《省際水事糾紛預防和處理辦法》未提到監測方案外，其他條約大都提到編制監測方案，但缺乏具體程序規定。條約主體行政級別越低，監測方案制定得越具體，如《蚌埠、宿州關于落實跨河界水污染糾紛協調防控與處理協議》制定的跨界河流水質監測方案，包括采樣、監測指標、監測方法和頻度等。

3.3 爭端解決機制

盡管相應的協調機制可以解決日常工作常見的跨界水污染糾紛問題，但不可避免會出現無法達成協商一致或突發性污染事件，因此有必要制定相應的爭端解決機制。主要包括解決爭端的組織機構、全體成員大會、接受爭端請求的程序和解決爭端的決策程序。

表4 爭端解決機制Tab.4 Treaties’contents related to dispute settlement mechanism

我國尚沒有一套完整的解決糾紛程序，目前的合作協調機制基本上停留在各種會議層面上，采取集體磋商的形式［18］。組織機構由簽訂協議的所有主體共同組成，多為地方政府和流域管理機構共同組成。以定期的聯席會議等形式磋商解決問題，缺乏爭端解決的具體程序和決策機制，特別是欠缺司法程序解決處理爭端。如海河流域水協作機制中主要為聯席會議制度，成員單位為流域內八省、自治區、直轄市水利廳(局)和海河水利委員會及其直屬管理局，聯絡員為各單位辦公室負責人;聯席會議每年召開1－2次，參會人員為各單位領導及有關部門負責人。這種合作模式一方面以行政協調手段為主，多以領導人意見為主，帶有一定的主觀偏見;另一方面缺乏系統明確的糾紛接受、處理程序，沒有相應的實體法和程序法相配套，特別是出現突發事件帶來的環境糾紛不能得到及時有效處理。

3.4 小結

結合專家意見和和實際執行情況，總結以上5個條約/協議及其主要特征見表5。從表5可以看出，我國跨界水環境管理條約在預防、監控和處理跨界水環境沖突中仍然存在許多問題。如松花江跨界水污染事件后，在中俄1994年簽訂的《中華人民共和國政府和俄羅斯聯邦政府環境保護合作協定》的基礎上，簽訂了《中華人民共和國政府和俄羅斯聯邦政府關于合理利用和保護跨界水的協定》，該協定為原則性的環境保護合作，沒有規定具體的關于跨國界污染、流域上下游補償等問題的具體內容［19］;2004年9月，水利部發布《省際水事糾紛預防和處理辦法》，該辦法涉及處理水事糾紛的主要依據、省際水事糾紛處理機構及職責、省際水事糾紛的預防和處理、省際水事糾紛的執行與監督等。但是對于協商過程只規定了一個逐級協商流程，即糾紛協商從各級水行政主管部門和政府開始逐級上報。2003年《海河流域水協作宣言》也因缺乏跨界上下游水資源使用權的劃分和界定和相應的流域管理機構執法依據等影響了水資源環境管理的政策支持和保障體系;2002年《太湖流域片省際邊界水事協調工作規約》對協調解決跨界水事糾紛提出了具體的規則，規定了水事協調的工作依據，強調建立省際邊界雙方相互交流、統一規劃、共同發展的邊界水事協商機制和水事糾紛預防機制等，但是尚未制定協商機制的具體細則［20］;2002年蚌埠、宿州兩市人民政府聯合發布《關于落實跨河界水污染糾紛協調防控與處理協議的通知》對兩市建立長效預防跨界污染機制進行了一定的嘗試，詳細規定了聯合監測、執法和風險調控等措施，但缺乏相應的程序性立法和協作機制的強制性、有效性、系統性。總得來看，以上這些協議和規定都未能從法律上明確規定協商的機構和職責，未能解決流域機構和區域行政機構的職能交叉和重疊現象。

表5 指標評估矩陣模型Tab.5 Evaluation matrix for each criterion

4 結論

我國不同層次的環境保護合作協議主要存在的問題包括指導性規定較多，可操作性不強，具體如何落實的不清楚，對跨界水污染沖突以行政協調手段為主，政府多以協商、談判等形式參與爭端解決，缺乏法律的介入和客觀公正的司法程序解決跨界糾紛和沖突，帶有一定的片面性和人為性。特別是爭端解決機制尚未正式建立，大多數機制、制度效力層次低，效力范圍比較狹窄。現有的協調機制并沒有在實際工作中完全發揮出來，真正的協調機制目前還是依靠高度統一和一元化的黨政領導體制來完成。依據以上11條評價標準，我國不同層級跨界水環境管理協議還需進一步完善，從而為建立我國跨界水環境合作機制提供政策支持和保障。

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AbstractTrans-boundary water pollution disputes have seriously affected the regional environment security and social stability.Serious trans-boundary conflicts over water pollution have continued under the traditional slice-intersect management mode.Although coordination mechanisms have not been established in our cross-regional(basin)water disputes，some deficiencies were found after many useful explorations and practices in many areas had been conducted.Water environmental pollution has trans-boundary effects that need to be tackled multilaterally.Trans-boundary water treaties are evaluated using Multiple Criteria Decision Analysis(MCDA)to identify the most desirable treaty and suggested how existing treaties can be improved.More specifically，a flexible MCDA technique，called the Elimination Method，has been employed to analyze and compare three multilateral treaties and two bilateral trans-boundary treaties according to three main criteria，a total of 11 standards at four scales:cross state，provincial，municipal and watershed borders.The analytical results reveal limitations of these water policies with respect to conflict resolutions:①the management policies in the absence of effective legal procedural legislation at all spatial scales;②lack of legal protection and support mechanisms，ineffective implementation;③lack of effective organizations，legal procedures and solutions through consultation mechanisms in dispute settlement mechanisms.We provide directions for the possible improvement in disputes coordination mechanisms and provide technical and policy support.

Key wordstrans-boundary pollution;spatial scale;multi-criteria decision analysis;dispute settlement mechanism

Analysis on Environmental Policies of Trans-boundary Water Pollution Conflicts in China

WANG Xiao-yong1WAN Yu-qiu1JIANG Wen2ZHU Xiao-dong1MIAO Xu-bo3LI Yang-fan1
(1.State Key Laboratory of Pollution Control and Resource Reuse，School of Environment，Nanjing University，Nanjing Jiangsu 210046，China;2.College of Rongzhi，Chongqing Technology and Business University，Chongqing 400033，China;3 .East China Environmental Supervision Centre，Ministry of Environmental Protection，Nanjing Jiangsu 210042，China)

D912.6

A

1002－2104(2011)03－0025－05

10.3969/j.issn.1002－2104.2011.03.005

2010－09－28

汪小勇，博士生，講師，主要研究方向為環境規劃與管理。

*“十一五”國家科技支撐計劃重點項目(編號:2007BAC16B05);國家水體污染控制與治理科技重大專項 (編號:2008ZX07101－004－05)。

(編輯:李 琪)