中國式分權下的地方政府競爭對 FD I技術溢出效應的影響

楊曉麗,張 興

(南開大學國際經濟研究所,天津 300071)

中國式分權下的地方政府競爭對 FD I技術溢出效應的影響

楊曉麗,張 興

(南開大學國際經濟研究所,天津 300071)

中國式分權的典型特點是以政治集權為實施背景,政治經濟雙重激勵下各地方政府針對 FD I展開激烈的優惠政策競爭,這些競爭會通過降低流入外資質量或提高外資企業相對競爭力的方式影響 FD I的技術溢出效應。本文利用1995—2006年省級動態面板數據考察了分稅制改革后財政分權對 FD I技術溢出效應的影響。研究發現,FD I可以顯著提高我國全要素生產率水平,但財政分權帶來的惡性引資競爭會阻礙這種促進作用;分地區回歸表明,東部地區地方政府競爭不會阻礙 FD I對技術進步的促進作用;西部地區引資質量較低,FD I會阻礙區內生產率水平提高,并且地方政府競爭會加劇這種阻礙作用。

財政分權;FD I競爭;全要素生產率

一、引 言

改革開放30年來,我國招商引資數量令世界矚目。截至2008年底,我國累計批準設立外資企業65.95萬家,實際使用外資額累計達8990.59億美元,成為世界上吸收 FD I最多的國家之一。根據跨國公司國際投資理論,FD I是資本、專利和相關技術的結合體,跨國公司在東道國的經營活動會通過示范效應、競爭效應、人員流動效應、與當地企業的前后向關聯效應等促進東道國技術進步。然而國外研究者對相關文獻進行梳理時,發現42篇涉及世界范圍內不同國家 FD I技術溢出效應的學術論文中,正面和負面溢出效應結果的文獻數量各占一半[1]。而具體到外資對我國技術進步的影響,實證研究的結論也大相徑庭,行業以及地區層面的數據均有相關文獻支持 FD I正向技術溢出效應[2-4],但也有許多研究得出相反的結論,認為 FD I在我國不存在或僅存在有條件的技術溢出效應[5-8],技術溢出效應的大小取決于內外資企業的技術差距以及東道國的技術吸收能力,包括經濟發展水平和人力資本積累等[9-10]。值得注意的是,上述研究均默認跨國企業具備所有權優勢,技術水平領先于國內企業,之所以沒有發生技術溢出效應是因為東道國的技術吸收能力有限。本文認為,我國政治集權背景下的經濟分權制度在地方政府間引入競爭促進區域經濟增長的同時也使各地投身招商引資大戰,為吸引更多外資流入競相開出各種優惠條件,這些優惠條件具有普惠性特征,企業只要擁有國外“身份”就可以獲得“超國民待遇”。這場以企業國籍為入場券的制度盛宴將一些本身并不具備廠商優勢或本身并不是外資的外資企業“強行拉入”我國投資,進而降低來華外資的總體質量;同時各種制度租金也會提高“主動流入”型外資的競爭力,加劇其對國內資本的擠出效應。兩種途徑均會對 FD I的技術溢出效應產生影響,本文欲使用省級動態面板數據對這一問題進行考察。

二、特殊分權體制下的地方政府競爭及 FD I技術溢出效應

(一)特殊分權體制下的地方政府 FD I競爭

改革開放以來,作為經濟體制和政治體制改革交匯點的財稅體制改革,從1980年的“分灶吃飯”體制,到1988年后多種形式的“大包干”管理制度再到1994年的分稅制改革,歷經多次調整和演變。它們與價格機制完善、國有企業戰略調整以及貨幣金融體系變革一起推動了我國經濟體制的根本性轉變。其中1994年的分稅制改革以法律條文形式明確了各個稅種的歸屬權、管理權和立法權,使我國最終由行政性分權轉變為經濟性分權,向市場經濟體制跨出了決定性的、具有革命意義的一步。

分稅制改革以制度形式確定了中央政府與地方政府間的經濟分權,分權使地方政府獲得部分財政收入的剩余索取權,充分調動了地方政府發展當地經濟的積極性,經驗結果表明分權能夠提高經濟效率、促進經濟增長[11-15]。但經濟激勵并不是地方政府官員面臨的唯一激勵,甚至不是最重要的激勵。與多數國家伴隨經濟分權的政治聯邦主義不同,我國財政分權以政治集權為實施背景,集權政治機制下,中央擁有地方政府官員考核、任命的絕對權威。改革開放以來,在“發展才是硬道理”的政策指引下,中央對地方官員的考核標準由先前的政治表現為主轉變為經濟績效為主,并圍繞經濟績效建立了一整套以 G DP為核心的考核指標體系。鑒于各地初始稟賦及發展條件不同,中央采用相對而非絕對 G DP作為考核標準以降低考核誤差,提高激勵效果,學者將此稱之為“政治晉升錦標賽”。地方政府官員要想在這場政治排位賽中勝出,不但要實現轄區 G DP絕對增長,相對排位也要居于前列。錦標賽形式的相對績效考核方法雖具有一定科學性,但其弊端是會帶來地方政府間競爭的不合作性以及競爭手段的攀比和模仿性。

我國目前仍處于資本驅動型的經濟增長階段,尤其是1994年分稅制改革以來,經濟增長構成中資本產出比例不斷上升[16-17],資本也因此成為地方政府競爭的主要對象。與受國內市場分割約束的國內資本相比,外國資本可以繞過國內僵化的金融體制,直接彌補地區經濟發展的資金缺口并拉動當地就業;同時,其打包帶來的資本、管理技術和生產技術能對經濟發展產生多方面溢出效應;此外,招商引資作為我國改革開放的重要策略也是中央政府考核地方政府官員的重要參考指標,因此各地方政府紛紛以 FD I為目標使出渾身解數展開競爭。

為了加強區位優勢以提高對 FD I的吸引力,各地方政府開出了近乎“瘋狂”的優惠政策,除了用足國家規定的顯性稅收優惠外,他們還通過暗地違規減免稅收,以推動產業升級或發展高科技產業的借口對外商進行財政補貼、廉價批地、放松對外資企業的環境規制以及勞動力工資和工作環境管制等措施吸引外資入駐當地[18]。此外,地方政府還力圖通過提供優質的生產性公共產品和公共服務吸引資本,使地方財政競爭逐步從單純的稅收競爭轉向稅收競爭和支出競爭并存的階段[19-20]。

如果地方政府面臨的激勵僅是經濟激勵,他們尚可以在引資過程中權衡引資的經濟成本和經濟收益,但經濟分權背后的政治晉升激勵則使地方政府官員專注于對 GDP名次的追求,即使經濟上引資成本高于收益,他們也可以從“損人”中獲得“利己”的政治收益,在政治博弈中獲勝,這使地方政府間的 FD I競爭日趨激烈以至達到惡性的程度,惡性競爭的結果是跨國公司獨享地方政府鷸蚌相爭之利,并且這種排他性的漁翁之利僅依靠外資企業的國籍標簽就可以享用。

(二)FD I競爭對其技術溢出效應的影響——理論分析

各種優惠政策以及偏向性財政支出措施雖然能夠提高外資流入數量,但不能忽視的一個問題是這些手段變相降低了跨國公司的在華經營成本,這會帶來以下問題:

首先,一些本不具備廠商優勢的國外企業也可以憑借其外資身份享受制度租金在我國盈利,這顯然會提高勞動密集型加工制造業以及“三來一補”型低技術含量的外資企業數量,從而降低總體 FD I質量。以青島韓資企業為例,根據《青島統計年鑒》(2006)的數據,青島韓資企業每億元營業收入的從業人數是737人,而日資企業億元營業收入的從業人數為405人,美資企業為292人,韓資企業主要以小規模企業居多,韓國企業投資項目的平均規模是225.09萬美元,而同時期日本和美國企業的規模分別為443.85萬美元和467.92萬美元。2008年1月,兩稅并軌后,103家韓資企業“半夜逃離”山東,這些非正常撤離的韓國企業基本都是勞動密集型企業,并且大都是中小企業[21]。其中《勞動合同法》實施帶來的勞動力成本上升、兩稅并軌以及環境成本上升是這些企業撤離的重要原因。顯而易見,此類外商直接投資短期內可以給地方政府帶來經濟增長、就業提高、甚至官員晉升等方面的好處,但長期來看,我們很難從這些根本不具備技術優勢的外資企業中獲得技術溢出效應。

其次,由于只要投資主體擁有外國國籍,就可以享受超國民待遇,許多內資企業選擇在國外注冊,然后回國投資,形成相當數量的“回流 FD I”或“返程 FD I”。目前并沒有關于假外資的詳細數據,但據商務部統計,截至2008年底,對華投資前十五位的國家和地區分別是中國香港 (38.88%)、英屬維爾京群島 (10.02%)、日本 (7.27%)、美國 (6.63%)、臺灣地區 (5.30%)、韓國 (4.66%)、新加坡(4.21%)、開曼群島 (1.84%)、英國 (1.75%)、德國 (1.68%)、薩摩亞 (1.37%)、荷蘭 (1.03%)、法國(0.99%)、澳門 (0.92%)和毛里求斯 (0.82%)。這些國家和地區中,中國香港、英屬維爾京群島、開曼群島、薩摩亞等避稅天堂往往是假外資選擇注冊境外殼公司的理想之地,據估計,假外資約占 FD I總量的20%。這些通過利用政策漏洞獲利的假 FD I會對國內企業產生政策性擠出效應,降低國內企業的技術吸收能力。此外,假外資對統計數據的干擾還會影響國家外資政策的制定。

再次,對于那些本身具備廠商優勢“主動流入”我國的跨國公司來說,其研發水平、管理能力、產品質量和品牌號召力在國內市場的競爭力遠高于國內企業,如果政府對內外資企業一視同仁,外資流入帶來的競爭效應可以促進國內企業增加研發投入、引進新技術、提高現有資源利用效率并注重產品質量和品牌建設等。然而現實的情況是,各地政府在內外資企業已然存在差距的前提下又額外為外資企業提供各種政策優惠,這對國內企業尤其是私有資本來說無疑雪上加霜。如果看不到長期生存的希望,企業就會降低資金投入大、產出不確定性高的研發投入,轉而采取其他成本低、見效快的競爭策略,如價格戰等。因此,雖然國家招商引資的動機之一是通過跨國公司的競爭效應促進國內企業技術進步,但如果在本身就存在差距的基礎上又人為拉大技術鴻溝,這無疑將打擊許多企業研發投入的積極性,而這顯然與我們招商引資的初衷背道而馳。

最后,跨國公司經常通過對行業內國內龍頭企業的并購達到其占有市場份額的目的,并購后則通過減少資金和人員投入的方式遏制國內企業發展,進而形成產業控制。在國內多起類似并購案例中,政績導向的地方政府官員都起到了至關重要的作用。“南孚電池”就是一個生動的實例。“民族力量”曾經讓“南孚電池”的品牌響徹大江南北,然而短短幾年間就成為其競爭對手吉列公司的子公司①1999年在南孚公司并不缺乏資金正處于發展黃金期的時候,在南平市政府吸引外資的政策要求下,南孚公司引入摩根士丹利外資股份。2002年,外方股東已輾轉擁有南孚公司72%的股權。2003年,摩根士丹利將手中股份轉讓給南孚的競爭對手美國吉列公司,兩年后,美國寶潔公司吞并吉列,南孚隨之“改嫁”,又被招至寶潔麾下。雖然南孚電池的發展受到抑制,但當時促成外資引入的地方政府官員卻因為政績顯著獲得提升。。并購前,吉列旗下的“金霸王”電池進入中國十年在華銷量尚不足南孚電池的十分之一,并購后則輕而易舉獲得大半個中國市場。由于不能與母公司爭奪市場份額,南孚公司放棄向海外發展的大好時機,而在國內市場中由于不能與“金霸王”正面沖突,南孚目前有一半生產能力處于閑置狀態。遇到此問題的國內企業并非南孚一家,美國等西方外資近幾年來有計劃地并購中國重點骨干企業的“斬首行動”如火如荼[22]。截至2006年底,僅機械裝備制造業就有三十多家重點企業被并購,并購后,這些企業瞬間即喪失其自主創新權、優良資產、技術力量、品牌和市場,企業巨額利潤隨之外流。此時,招商引資無異于“引狼入室”,我們如何寄希望其能促進我國企業技術水平提高?

因此,地方政府過度的招商引資競爭會通過以上途徑降低 FD I對全要素生產率的促進作用。此外,經濟發展水平東高西低的差異以及東部沿海地區早期享受的制度優惠使東部地區具有明顯的區位競爭優勢,這會影響各地區政府招商引資過程中的競爭策略,從而可能使 FD I技術溢出效應存在地區性差異,這也是本文欲以考察的問題之一。

三、實證檢驗

(一)模型設定及估計方法

為了考察地方政府間的 FD I競爭是否會影響 FD I對各地區全要素生產率的促進作用,我們首先需要使用模型 (1)考察 FD I是否能夠促進各省全要素生產率水平的提高:

在此基礎上加入地方政府競爭與 FD I的交互項,通過交互項系數判斷地方政府競爭是否會阻礙FD I的技術溢出效應,模型設計如下:

其中,TFP代表全要素生產率,用于衡量各省市的技術水平;FD I表示各省的外商投資水平;FD是各省的分權程度,用來替代地方政府競爭程度;FD＊FD I表示競爭程度對 FD I技術溢出作用的影響,如果系數為負,表明 FD I競爭會阻礙其對全要素生產率水平的促進作用 (如果 (1)中 FD I系數為正)或加大對全要素生產率水平的阻礙作用 (如果 (1)中 FD I系數為負),反之則相反。回歸過程中,本文使用動態面板模型,在解釋變量中加入 TFP的滯后一期變量。使用這種處理方法是基于以下兩方面考慮:首先,經濟變量間有一定的前后關聯性,前期變量一般會對當期變量產生影響;其次,在自變量中包含因變量的滯后項可以涵蓋其它未考慮到的影響因素。

(二)變量和數據

全要素生產率 (TFP):本文使用數據包絡分析 (DEA)計算各省的全要素生產率,DEA分析可以避免人為設定生產函數及其具體參數帶來的估計誤差。它將各個省市看作一個決策單位,從投入的角度構造每一個時期的生產前沿面,并比較每一個省市的實際生產前沿面,進而獲得各省每年的Malmquist生產率指數,即全要素生產率。我們以各省市歷年不變價格 GDP作為產出變量,各年資本存量和各省年末從業人員數量作為投入變量,在規模報酬非遞增和投入要素弱可處置條件下,利用產出導向的DEA模型,估算各省市每年的全要素生產率。資本存量使用永續盤存法計算,令初期資本產出比為3,折舊率本文選擇10%。

外商直接投資(FD I):本文將按年平均匯率折算的各省年末實際外商投資額占名義 GDP的比值作為各省外商直接投資的替代變量。其中,相關 FD I數據分別來自《中國統計年鑒》和《中國外商投資報告》。

財政分權 (FD):財政分權有多種衡量方法,本文參照王文劍等 (2007)的做法,使用人均地方財政支出 /(人均地方財政支出 +人均中央財政支出)作為財政分權程度的替代變量[23]。在計算模型 (2)中財政分權 (FD)和外商投資規模 (FD I)的交互項時,為了提高結果的可信性,避免多重共線問題,引入FD的啞變量。具體方法是計算全國 FD的算術平均值,然后令低于平均值的年度省份財政分權啞變量為0,否則為1。

本文所用省市數據分別來自《中國統計年鑒》和《中國外商投資報告》,重慶由于立市較晚并入四川樣本,此外不考慮數據缺失的西藏自治區和青海省,因此所有樣本涉及28個省市自治區。1994年的分稅制改革將中央和地方的分權關系制度化和法制化,改變了以往中央經常隨意變更與地方政府分享財政收入比例的做法,從這個意義上說,直到分稅制改革中國才開始出現較為嚴格意義上的財政分權體制[23]。同時由于較大的制度變革,不考慮制度實施初年,因此本文樣本區間為1995—2006年。模型(1)和模型 (2)中存在解釋變量滯后項,本文使用系統廣義矩方法進行估計,這一估計方法對樣本數據的要求是“大 N小 T(T≤7)”,因此本文將1995—2006共12年的數據劃分為4個時間段,各時間段內變量分別取其平均值,這樣不僅可以滿足系統矩估計要求,同時可以平滑各變量的測量誤差。

(三)回歸結果

對于動態面板數據,由于模型中加入被解釋變量的滯后項,極易與回歸誤差項存在相關關系,產生內生性問題,需要使用差分廣義矩估計 (D IF-G MM)或系統廣義矩估計 (SYS-G MM)。由于 D IF-G MM估計量較易受弱工具變量的影響產生有限樣本偏誤,而系統 G MM估計量結合了差分方程和水平方程,并且增加了一組滯后差分變量作為水平方程相應變量的工具變量,具有更好的有限樣本性質,因此本文使用 SYS-G MM進行估計。根據對權重矩陣的不同選擇,G MM估計可分為一步估計和兩步估計。Bond等 (2001)認為在有限樣本條件下,兩步 G MM估計量的標準誤差會嚴重向下偏誤[24],因此本文使用一步系統 G MM估計方法。此外,對于 G MM估計量是否有效可行,Bond等 (2001)指出一種簡單的檢驗辦法,混合 OLS估計通常嚴重高估滯后項的系數,固定效應估計則一般會低估滯后項的系數,因此可以將 G MM估計值分別與固定效應估計值及混合 OLS估計值比較,如果 G MM估計值介于兩者之間,則 G MM估計是可靠有效的[24],因此本文同時對模型進行混合 OLS、固定效應以及一步 SYSG MM估計。所有估計均使用 Stata10.0軟件進行,估計結果如表1所示。

表1 分稅制改革對 FD I技術溢出效應的影響

表2 分稅制改革對 FD I技術溢出效應的影響(分地區 GMM)

從表1中可以看出,對動態方程 (1)分別使用三種計量方法進行估計,SYS-G MM的估計結果介于混合 OLS(0.5713)和固定效應 (0.0196)之間,估計結果較為可靠有效。考慮到工具變量數目不多,我們只報告了 Hansen統計量,因為此時它比 Sargan檢驗更穩健。Hansen檢驗表明工具變量的選擇是有效的。從各變量的系數來看,各省全要素生產率滯后項系數為正,表明各省全要素生產率存在馬太效應,沒有趨同效應;FD I的系數顯著為正,說明從全國范圍考慮,外資流入的確可以促進各地區全要素生產率水平提高。

對加入交互項的模型 (2)同樣采取上述三種方法進行估計,與模型 (1)估計結果類似,解釋變量滯后項系數仍然位于混合OLS和固定效應方程之間,估計結果有效,Hansen檢驗顯示工具變量的選擇同樣有效。我們重點考查分權與 FD I交互項的系數,可以看出,系數在5%的水平下顯著為負,表明分權帶來的 FD I競爭確實會削弱 FD I對全要素生產率的促進作用。這驗證了前文的分析,政治集權和經濟分權機制下,地方政府外資提供多種優惠政策降低了流入外資的整體質量,國內市場的超國民待遇提高了外資企業在產品市場中的相對競爭力,進而削弱了 FD I整體對全要素生產率的促進作用。

為了考察地方政府 FD I競爭對 FD I技術溢出效應影響的地區間差異,本文對模型 (1)和 (2)分地區進行檢驗,回歸結果如表2所示。可以看出外資流入對東部地區全要素生產率有顯著的促進作用,中部地區沒有影響,西部地區則會阻礙全要素生產率水平的提高。加入交互項后的估計結果表明,地方政府競爭對東部地區 FD I的技術溢出作用沒有顯著影響,但在西部地區,政府間的 FD I競爭加劇了FD I對全要素生產率的阻礙作用。究其原因,我們認為東部地區較高的經濟發展水平和市場規模對市場導向型跨國公司具有較高的吸引力,而且改革開放初期政策支持形成的 FD I集聚會降低東部地區使用過多優惠政策吸引低技術密集型 FD I的動力,從而東部地區引資質量相對較高;西部地區由于區位優勢不明顯加之經濟水平不發達,引資競爭中只能通過提高稅收優惠幅度、降低環境標準等措施吸引外資流入,而這顯然更能吸引單純依賴我國政策紅利生存以及低技術含量的外國企業流入,毫無疑問,低質量的外資流入會加劇 FD I對全要素生產率的阻礙作用。

四、結論及政策建議

本文首先分析了我國經濟分權和政治集權的機制,指出經濟和政治雙重激勵下地方政府間的關系最終表現為“為 GDP增長而競爭”。在國內資本流動性有限的條件下,地方政府針對外資展開激烈甚至惡性競爭,爭相提出各種優惠條件以強化自身區位優勢,陷入競爭到底線的“囚徒困境”博弈。這種惡性競爭的不利后果首先是會降低流入外資的質量,其次會通過提高外資企業在國內產品市場的相對競爭力加劇其對國內資本的擠出效應并弱化其創新努力。上述途徑都可能削弱 FD I的技術溢出效果,本文的目的就是檢驗是否存在這種削弱作用。實證結果表明,FD I整體說來可以顯著促進我國全要素生產率水平的提高,但財政分權帶來的惡性引資競爭會阻礙這種促進作用的發揮。分地區進行回歸發現,區位優勢顯著的東部地區地方政府 FD I競爭并不會阻礙 FD I對全要素生產率的促進作用;但西部地區由于自身區位優勢不明顯,利用各種優惠措施吸引的 FD I總體質量較低,這些 FD I不僅不能促進當地全要素生產率水平提高,而且政府惡性 FD I競爭會加劇 FD I對全要素生產率提高的阻礙作用;中部地區兩種作用均不具有顯著性。

為此我們提出如下建議:首先,作為理性經濟人,在既有的約束和激勵下,地方政府官員的行為是符合其效用最大化的,扭曲的根源是不恰當的官員考核標準,所以,要糾正地方政府官員的惡性競爭行為必須使地方政府官員考核指標多元化,在考核體系中同時納入各地方經濟的增長與發展指標以及居民福利、公共設施、環境等指標,糾正各地方政府官員對 GDP數據的過度追求;其次,要加大對地方政府行為的監督和約束,只要自上而下的官員任命機制沒有改變,各地方政府官員間就存在“錦標賽”式的晉升博弈,惡性競爭就不會消失。雖然我國于2008年1月1日實施了“兩稅合并”,各級政府仍可以采取體制外手段向外商提供優惠。因此,需要加大對地方政府招商引資行為的監督和約束,對于給與外商超越國家政策底線優惠措施的地方政府官員,采取嚴厲措施進行懲處,以儆效尤;最后,不能盲目信任外資,我們不否認外資對我國經濟增長和技術進步的貢獻,但如果允許國內私有企業享受和國有企業或外資企業一樣的國民待遇,我們相信這股經濟中最活躍的力量也一定會發揮令人難以置信的巨大作用。

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Abstract:China's special decentralization is operated under political centralization.Political and economical incentives bring fierce competition for foreign direct investment between local governments.This will reduce the quality of foreign direct investment,and increasemultinational companies'competitiveness in the homemarket,whichwill in turn prevent foreign firms'technology spillovers.This paper examines such effectswith provincial panel data.Empirical evidence suggests that foreign direct investment can increase the whole country's total factor productivity,but the fierce competition will reduce such influence;foreign direct investmentwill increase the eastern area'sproductivity and reduce thewestern area'sproductivity;competition between local governmentswill not reduce the effects in the eastern area butwillworsen the situation in the western area.

Key words:fiscal decentralization;competition for FD I;total factor productivity

(責任編輯 何志剛)

Local Governments'Competition for FD I under China'sDecentralization and Its Influence on Technology Spillovers

YANG Xiao-li,ZHANG Xing
(Institute of International Econom ics,Nankai University,Tianjin 300071,China)

F062.4

A

1009-1505(2011)02-0037-08

2011-01-13

本文為教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“FD I、中國產業結構調整及增長模式轉化”(08JJD790126)之階段性成果

楊曉麗,女,山東青島人,南開大學國際經濟研究所、跨國公司研究中心博士研究生,主要從事跨國公司與國際投資研究;張興,女,河北邯鄲人,南開大學國際經濟研究所、跨國公司研究中心博士研究生,主要從事跨國公司與國際投資研究。