我國房產稅改革的困局與思路

○喻景忠 楊 蔚

（中南財經政法大學）

我國房產稅改革的困局與思路

○喻景忠 楊 蔚

（中南財經政法大學）

我國房地產行業是一個關系到國計民生的重要行業，隨著我國房地產調控的深入，房產稅改革的呼聲也越來越高。我國在1986年《中華人民共和國房產稅暫行條例》中規定了“個人所有的非營業性的房產免征房產稅”，2011年我國上海和重慶作為部分個人住房征收房產稅改革試點，率先出臺了房產稅征收的暫行辦法。其暫行辦法的核心內容就是根據我國經濟發展的實際格局，重新修正了“個人所有的非營業性房產”的范圍，對修正后的應稅房產在保有環節進行稅收調節。本文結合上海和重慶兩地的暫行辦法以及國外成熟經驗，進一步探討出適合于我國國情的征收方案。

房產稅改革 非營業性房產 保障性住房

我國對于房地產行業調控的力度在逐步加強，而各種傳聞也紛至沓來。2006年5月17日，國務院總理溫家寶提出了促進房地產業健康發展的六項措施（稱為“國六條”），其政策內容涉及住房供應結構、稅收、信貸、土地、廉租房和經濟適用房建設等方面，從此拉開了房地產調控的序幕。2007年1月24日出臺《關于房地產開發企業土地增值稅清算管理有關問題的通知》對土地增值稅進行改革，土地增值稅將執行四級超率累進稅率。2008年底，政府出臺了“國十條”，繼續深化對房地產行業的調控。2010年，在整體房價上漲、通貨膨脹超預期的影響下國家決定推出房產新政：提高二套房首付比例、提高貸款利率的優惠門檻、提高異地置業的投資門檻，問責制、房產稅、房地產企業融資以及土地增值稅清算核查都陸續登場。

從國家2010年連續推出“新國十條”、“國五條”，我們可以發現國家的調控手段逐漸地由信貸政策向稅收政策轉移。在這個背景下，2011年新年剛過，上海和重慶作為部分個人住房征收房產稅的改革試點率先將房產稅這個調控手段加入到這場博弈之中。值得我們強調的是，針對居民所擁有的非營業性房產征收房產稅不是開征新稅，而是針對1986年頒布的《中華人民共和國房產稅暫行條例》中所規定的“個人擁有的非經營性房產暫免征收房產稅”的改革。其目的是改變我國在個人擁有的房產保有階段沒有配套的稅收調控工具的現狀。而在3月份的“兩代會”上，關于我國房產市場的討論也是重點。溫總理在回答記者提問時明確表示，需要運用財政、稅收和金融的手段來調節市場的需求。同時，在本次“兩會”中，讓房產稅成為地方稅體系中的主力稅種的呼聲也越來越高。

在政府使用經濟手段調控我國房地產市場的同時，很多行政手段也被用于這場博弈之中。例如，北京出臺的限購令，在社會上引起了廣泛的爭議。這種以行政手段為主導的行為，在長遠看，不利于解決我國目前面臨的在房地產市場的問題，我們應該堅持以市場經濟手段為主的調控政策。本文結合當前我國房地產市場的現狀，著重分析我國房產稅的困局，同時借鑒了國外成熟的房產稅征收經驗與中國實際情況相結合，提出我們的建議。

一、房產稅改革的目的

1、完善房產在保有階段的稅收制度缺失

土地資源的稀缺性和地理位置的唯一性決定了土地價值的巨大差異性，更造就了特殊城市和某些城市特殊地段房產價格的高企性。同時，我國現行的房地產的稅費主要集中在投資和開發環節，而在個人房地產的保有階段沒有相配套的稅收制度。個人持有多套房產幾乎沒有成本，投機性炒房的收益隨著房價的上升越來越高，而這樣的高收益進一步吸引了更大量的資金進入房地產市場，又進一步地推高了房價。土地資源相對有限，特別是大中城市土地資源日益枯竭，則進一步加劇了人們對城市房價上漲的恐慌。目前各地大量出現的“空置房”現象，如鄂爾多斯空置新城，海南的空置小區等就是這種現象的典型。這種現象存在的一個重要原因就是我國現階段房產在保有階段的稅收制度不健全。

2、擴大政府財政收入，調整地方財政收入結構

房產稅改革的目的決不是打壓房地產市場，房產稅改革的目的是引導著包括房地產行業在內的多行業健康發展，保障人民基本權利的正常享受，維護廣大人民的合法利益。自從中央和地方實行分稅制改革以來，土地是地方財政的重要收入來源。所以，中央調控房產稅（西方也有稱為物業稅）會影響地方的直接利益。在西方，房產稅是傳統地方財政的重要支柱。部分國家房產稅占地方政府的財政收入的比例，如表1所示。

表1 部分國家房產稅占地方財政的比例

從表1可以看出在國外在地方財政收入中，房產稅（或稱物業稅）是構成其中的主要部分。這種征稅行為賦予了地產政府一項長期的財源，從而調節地方政府從短期行為向長期可持續發展轉變。隨著居民住房面積的擴大，房產稅收基數也會逐漸擴大，滿足地方的財政需求。這樣可以使地方政府從“土地財政”的循環中擺脫出來，能夠真正成為市場上的裁判。

3、調整我國目前畸形的投資方向，遏制投機性購房

我國商品房價格居高不下，其中一個重要原因是投機性炒房現象的存在?；蔚耐顿Y助推高風險泡沫，而泡沫破滅會對整個社會經濟帶來巨大的沖擊。近期由于美國等發達國家的寬松的貨幣政策，造就了大量國際性熱錢通過各種渠道流入中國大陸，進入房市，使得我國火熱的房地產投機市場再次異常升溫，接近沸點。二次房地產調控的初步成效恐將化為烏有。

買房子，等升值，再賣房子。這個循環將大量的資本吸引進入這個市場，一路推動房地產市場向畸形的方向發展，使得我國樓市超過股市成為第一大資金的蓄水池。開征房產稅目的之一就是逐漸降低房產作為投機品的價值。因為在未來市場面臨不確定的條件下，征收房產稅使投機者要直接面對確定的稅負，從而使房屋投機屬性大大降低。進而引導民間資本重新關注商業市場的發展，引導資金進入生產領域和高科技制造領域，從而逐漸調整產業結構，使國民經濟走上可持續發展道路。

4、通過稅收手段調控我國未來城市的發展方向

隨著城市化進程的加快，加之中國作為世界第一人口大國的特殊背景。中國將迅速產生一批超大型城市，如北京、上海等。但是，隨著大城市群發展的提速，世界性大城市所面臨的難題必然出現：城市資源的有限性與城市人口增長的爆發性矛盾。城市越發展，人口越增加，越是會推高土地價格和房屋價格；另外，城市交通、公共衛生、新增人口就業、社會治安和社會保障等一系列關系到國計民生的問題也更為凸顯。北京、上海、廣州等地高企的房價和滯堵的交通也充分證明了這一點。面對這樣的情況，北京采取了“限購令”這樣的手段來控制城市的發展方向。但是，僅僅是采用這樣的行政手段不光效果十分有限，而且會產生大量的副作用。諸如造成人才流失，資本的流失等。

國外的經驗可以為我們提供解決問題的思路：美國的紐約，法國的巴黎，日本的東京，英國的倫敦等都采取了城市化向城郊化的發展。在城市周圍建立多個衛星城，每個衛星城都有自己的配套設置，但同時也和主城保持著緊密的聯系。但是衛星城市的規劃建設就是一個高投入低產出的項目，需要大量的配套設施來有效地吸引居民。政府的資金投入、政策導向、規劃水平是影響衛星城成敗的重要因素。在這里很重要的一種政策調控手段就是房產稅。為了鼓勵衛星城的發展，對于興建衛星城的地區，我們建議房產稅可以暫緩征收。

二、試點改革的特征分析和建議

上海和重慶作為全國的試點地區，率先在全國實行了房產稅改革。雖然同為國家首批房產稅試點城市，但是滬渝兩市方案和側重點顯然不同（如表2所示）。

表2 滬渝兩地房產稅細則對比

上海房產稅征收范圍主要是全部新購住房，且涉及全部行政區域，影響的范圍是新購房群體。然而，其稅率為0.4%—0.6%，為固定的稅率且稅率較低，且存量房沒有納入到征稅對象之中。上海只需要核實房屋面積，再根據價格確定稅率，這樣的操作性較好。截止到3月2號，上海在首月認定的應稅住房為133套，其中適用0.4%稅率的為129套。從這里可以看出其房產稅的稅收工作步入正軌。

重慶主要是打擊高端住宅和投機性購房，其采取了分檔征收，但是操作起來難度較大。不會影響大多數老百姓的正常購房需求，其征收對象的范圍較窄，影響范圍不如上海。自1月28日正式啟動房產稅開征試點到3月初，其時間跨度已滿一個月，但已有近15萬元稅收入庫，其中前3個星期只有2筆稅收入庫。截止目前重慶市已收取17筆房產稅，共149978.01元稅收入庫。被征收的對象多為外地炒房者和高檔住房所有者，獨棟別墅占少數。其稅收的總額并不多，象征意義要遠大于實際意義。重慶開征房產稅主要是在心理層面上對房地產市場造成沖擊。

1、房產稅納稅義務人與征稅對象的改革

房產稅的納稅義務人應該仍然是征稅范圍內的房屋產權所有人。在1986年頒布的《房產稅暫行條例》明確規定：“對個人所有的非營業性房產，暫免征收房產稅?！钡俏淳唧w解釋個人非營業性房屋的具體范圍，稅務機關在實際執行中，強調的必須是居民住房。

上海的改革方案中，其征收對象是指上海市居民家庭在本市新購且屬于該居民家庭第二套及以上的住房（包括新購的二手存量住房和新建商品住房）和非本市居民家庭在本市新購的住房。居民家庭住房套數根據居民家庭（包括夫妻雙方及其未成年子女）在本市擁有的住房情況確定。

重慶的改革方案是個人擁有的獨棟商品住宅，個人新購的高檔住房和在重慶市同時無戶籍、無企業、無工作的個人新購的第二套（含第二套）以上的普通住房。獨棟商品住宅的定義是：“獨棟商品住宅是指房地產商品房開發項目中在國有土地上依法修建的獨立、單棟且與相鄰房屋無共墻、無連接的成套住宅。”這意味著在該市主城區內的集體土地上修建的獨棟建筑，不在本次征收房地產稅之列。也就是說，重慶主城區內的農民獨棟建筑及一些“小產權房”性質的小別墅不在此之列。而高檔住房是指建筑面積交易單價達到上兩年主城九區新建商品住房成交建筑面積均價2倍（含2倍）以上的住房。

2、計稅依據與稅率

從重慶和上海公布的方案來看，重慶的方案是按征稅對象的價值或者估計值為計稅依據，以一定比例的稅率征收房產稅。上海的方案是針對第二套住房并按人均居住面積劃定起征點，以住居證為原則，對超過免稅標準的房產征收房產稅。

表3 部分國家房產稅征收情況

兩地公布的方案中，都規定了每戶居民的免稅面積。這樣做的目的是保障居民的合理的住房需求。如果針對全體居民的全體住房面積征收房產稅，無疑是增加了正常居住納稅人的負擔，不符合房產稅改革的目的。本次房產稅改革的目的是要除去房地產在我國的投機屬性，將房地產的投機價值還原為零，甚至是出現實際購買力為負數的狀態。重慶方案中，免稅面積是按照家庭為單位，一個家庭只能對一套應稅住房扣除免稅面積。在上海的方案中，是按合并計算的家庭全部住房面積，以人均的標準計算免稅面積。對于這兩種免稅面積的方案，我們更傾向于上海的方案。重慶的方案按每戶減免，在這個方案中，沒有顧及因為每戶人口的不同，而造成對住房面積正常需求的不同的情況。例如，根據中國的習俗，接父母雙親和自己同住的家庭，他們對住房面積的需求高過一般家庭。但是他們如果還是按照固定的每戶免稅面積被課稅，那就為自己的原本正常的住房需求交稅。

對于人均住房面積的設定來說，隨著我國人均生活水平的提高，人均基本住房需求面積的增長需要得到滿足。其次，南北地域差異比較大，統一劃定免稅面積不符合各個地區具體實際情況。另外，很多新生代自由職業者是在家辦公，為了保障就業和維護社會穩定，需要為這部分人員提供政策優惠。最后，考慮到很多老人都是平時在家獨自居住，但是，其子女有幾個月可以與其共同生活?？紤]到了這些中國的特殊國情，我們建議設置人均40平米到80平米不等的免稅面積，由各地根據實際情況決定。

房產稅的稅率的設置是本次改革的一個重要的環節。本次房產稅改革的目的不是要增加納稅人的稅收負擔，而是在保障納稅人合理的自居需求的基礎上，對房地產市場保有環節進行稅收調控。在上海的改革方案中，適用稅率暫定為0.6%。應稅住房每平方米市場交易價格低于本市上年度新建商品住房平均銷售價格2倍（含2倍）的，稅率暫減為0.4%。重慶的獨棟商品住宅和高檔住房建筑面積交易單價在上兩年主城九區新建商品住房成交建筑面積均價3倍以下的住房，稅率為0.5%；3倍（含3倍）至4倍的，稅率為1%；4倍（含4倍）以上的稅率為1.2%。

構成對比的是西方成熟的市場經濟條件下，房產稅的征收已經有一套合理的措施。我們首先參考部分國家房產稅征收情況，如表3所示。

從表3可以看出，我國目前在上海和重慶的暫行的方案和國外相比還是處于一個相對低的水平。如果，暫行的房產稅稅率不能很好的起到還原房產投機屬性的目的的話，稅率的上調是有空間的。考慮到我國的特殊情況——人口眾多，某些城市土地資源極為緊缺，為了達到抑制房產投機行為和保護居民基本居住的需求的雙重目的，建議我國房產稅的征收實行累進制稅率。并且，將稅率的累進間隔拉大。首先，要保證人均的免稅正常居住面積。然后，隨著個人擁有的住房面積的不斷增加，其需要為自己占有的超過自己正常居住需求的房產繳納更多的稅款。例如，每增加50平方米的面積，稅率就累進增加0.5—1.0個百分點。通過這樣的拉大級差，還原個人在房產投機中所獲得的利潤，達到通過稅收手段來調整房地產市場的目的。

三、房地產改革中亟待解決的問題及建議

由于我國目前處于快速發展時期，各種新的問題踏至而來。在稅制改革過程中，必須充分考慮我國國情的特殊性和各種問題的現實性。因此，對于哪些住宅應免征房產稅，收取的稅收應如何有效利用等，均應予以充分考慮。

1、免稅范圍的規定

（1）贍養父母

如果父母是非城鎮戶口，還是可以根據當地證明和住居證的原則將其納入到計算人均居住面積的除數中。但是，對于這種情況，需要其父母當地政府機關開具有效的關系證明。對于贍養非親生父母的情況，如果當地政府開具證明（其親生父母的死亡證明，贍養與被贍養人的撫養關系證明），可以根據具體情況辦理。

（2）對于未婚青年購買房產

上海的暫行方案規定本市居民家庭中的子女成年后，因婚姻等需要而首次新購住房、且該住房屬于成年子女家庭唯一住房的，暫免征收房產稅。對于這一條，我們建議，還是應該根據人均免稅面積作為基本原則，即成年子女購買住房時的人均居住面積計算，按夫妻2人的標準劃定征收起點。例如若規定人均起征面積為70平方米/人，則未婚青年可以根據相關證明，其購買的第一套新房征收上限為140平方米。

（3）對于發展衛星城區的優惠

城市化發展的趨勢不可阻擋，解決大城市綜合癥的最有效方法是實行合理布局、交通便利、適宜居住的衛星城發展模式。為引導廣大城市化的新增居民進入衛星城，最有效的手段就是稅收優惠。因此，對于北京、上海等地所鼓勵發展的衛星城，遠城區，可以酌情減免房產稅。具體范圍和減免幅度由當地政府劃定。

（4）對于特定人士的優惠

對于構建和諧社會來說，一個重要的方面就是保障弱勢群體的利益，照顧弱勢群體關系著社會的穩定。因此，對于弱勢群體在家中辦公等情況導致超過起征面積可以酌情免稅。具體措施可根據民政部相應的認定條件，由當地政府實行稅收優惠，保障這些人士的利益。另外，對引進高級人才也可以給予適當的優惠。例如，上海的改革方案中，對引進高層次人才也給出了房產稅的優惠。

2、房產稅的支出原則

對于房產稅的支出，首要的原則就是“?？顚Ｓ谩?，將征收的房產稅用于地方公共事業的建設和住房保障體系的建立。要保障房產稅的“?？顚Ｓ谩?，首先要建立起嚴格的支出預算制度，建立統一的稅收支出賬戶。稅收征管部門與稅款支出部門職責分離。稅款存于統一的稅收支出賬戶中，該賬戶不能直接支取現金。其次，需要在財政上進行監督。其稅金的使用由“兩代會”審核并持續監督。另外，還要引入社會監督機制，將此部分?？畹倪\作透明化。只要專款支出透明合理，人民群眾可以履行社會監督機制，并切實落實好社會輿論監督，才能保障房產稅改革的順利執行，才能真正把房產稅改革的目的落到實處。

與此同時，征收房產稅將給地方政府帶來一個穩定的收入來源，緩解地方政府過分依賴“土地財政”的問題。稅收應該“取之于民，用之于民”，所以房產稅應主要城市公共建設，改善當地生活環境和提高市民綜合素質，積極有效發展實體經濟。

3、與改革相配套的多重手段和后續手段的分析和建議

調控房價是一個系統工程，房產稅作為稅收杠桿只是這項工程的一個組成部分。我們在運用稅收手段的同時，也需要配合其他手段來綜合發揮調控作用。在2011年，以北京市為代表的“限購令”的出臺引發了各方的廣泛爭論。爭論的焦點集中在“外地人必須提供5年的納稅證明才能在北京購房”。限購令的出臺表明了政府對于房價過高的擔憂，但是這種以行政命令為主的手段從來都不是解決實際問題的好方法。特別是采用這種粗暴的，一刀切的禁令，從長遠看不能解決北京的房價過高的問題。

首先，我們作為一個承認市場經濟的國家，隨著我國市場經濟的日益成熟，那種僅僅依靠行政命令就能解決問題的情況已經成為過去式。所以，要解決像北京地區這樣的高房價的問題，我們應該堅持以稅收杠桿為主，行政命令為輔的方式。其次，即使限購令得到了貫徹和執行，民間的資本因為限購令而撤出了北京市場，但資本是在市場中流動的，北京的房地產是國際熱錢的一個好的投機平臺。限購令無法對國際熱錢進行限制，所以在民間資本的撤離和國際資本的涌入的情況下，限購令所希望達到的目的未必能夠實現。另外，限購令使得外國人士在中國享受到了超國民的待遇，并損害了中國公民的合法權益。我們在市場經濟市場下，提倡的是公平競爭。

另外，這對北京吸引高級人才、吸引投資都是有損害的。例如，在海外學成歸來的學子，因為無法出具5年的納稅證明而不能在北京買房，這會導致他們選擇其他城市。又比如，有在北京投資計劃的投資者，這樣的投資可以促進北京經濟發展并提供就業的崗位，也會因為這樣的原因調整自己的投資計劃。進一步而言，五年的期限也過長，如果有人可以僅僅在這里工作一年或者兩年之內買房，而且是第一套自住房，證明這樣的人確實是高級人才，為什么不允許他買呢？這樣實際上是削弱了北京的城市競爭力。

在這里，我們建議可以考慮國外吸引投資移民和技術移民的模式，使得中國公民和國外人士起碼能有平等的競爭環境，而不是給予外國人士超國民待遇。另外，針對全國的房地產調控，我們給出如下建議。

（1）發展和扶持實體經濟，合理引導民間資本的投資方向

隨著房價調控越來越嚴厲，大量的資本涌出房市，2010年和2011年開年，大蒜、綠豆等農產品的價格猛漲。這說明了，民間資本在我國仍然缺乏一個好的投資渠道。重要的投資渠道之一的股市一直處于疲軟狀態，房市也被逐步控制。那樣，這些從房市流走的資本會尋找新的投資渠道。中央光壓房價而不給這些資本提供更多的出路，這就好比是治理洪水光堵而不疏通，資本會造成其他領域的物價飛漲。所以，政府才提出要走可持續發展道路的目標。而我國現階段仍處于以工業化為支柱產業階段，創新型、中高端制造的實體企業應成為激勵的重點。國家應調整稅負激勵機制，減輕實體企業面臨的高額稅負，加大房產在各個階段的稅負，從而引導資金流向實體經濟，給房地產的投機熱降溫。

（2）建立起經濟適用房與廉租房相結合的保障性住房制度

政府提出要在五年之內建設3500萬套經濟適用房。我們以四口之家作為計算，全國只能解決1.4億人的住房問題。但和中國城市化的浪潮的發展，和中國2.3億農民工和城市中需要住房的那龐大的人口基數相比，有著明顯的缺口。所以，我們建議政府同時加強廉租房的建設。廉租房的資金來源可以通過地方政府融資平臺公司發行企業債券的形式獲取部分資金。這是目前國家大力鼓勵的措施。

同時，國外有兩種模式可借鑒：一種是政府直接從預算中劃出一些資金來補貼個人，其他由個人負擔。比如墨西哥政府，每年從財政支出中撥出5%到6%的預算，補貼給個人用于買房、租房。在保障性住房方面，墨西哥政府給予開發商較好的條件，讓開發商賺取的利潤有限制，建好的房子低于市場價賣給個人。另一種就是印度的模式。這是一個印度公共部門和私人聯合起來的項目，其特點是覆蓋區域比較大，政府允許開發商建設高密度的住房，開發商能以很低的價格賣給窮人。政府使用中心區高房價的稅收支持郊區的房地產建設，可以解決一部分人的住房問題。根據中國的實際，我們更加推薦這樣的模式。

而根據我國的實際情況，保障式住房的建設的投入需要在中央財政和地方財政上分配。地方財政要充分地利用房產稅作為財政支撐，中央財政同時需要補貼一部分。同時，我們可以引進民間的力量。鼓勵企業參與到保障性住房的建設中來。在核定住房成本的基礎上，要保障企業的一個基本的收益回報率。綜合利用全社會的力量來解決住房問題。

（3）改變寬松的信貸政策

金融危機爆發后，貨幣政策寬松，借貸的成本低，金融杠桿化催生了大批投機性購買者紛紛購置房地產。而最近各地政府也開始改變購房信貸政策，如通過要求商業銀行暫停發放居民家庭購買第三套及以上住房貸款，對二套房提高首付比例等去金融杠桿化手段可以使投機房地產的非自有資本流出房市。

（4）適時考慮開征物業稅，甚至空置稅

中國的房市面臨著國內投機者和國外熱錢的雙重壓力。如果開征房產稅無法達到抑制投機的效果。政府可以考慮繼續開征物業稅，甚至對長期空置的房屋征收空置稅。

根據中國的特殊國情，房子這樣資源極度緊缺，強勢的人群占有的超過自己居住需求的住房勢必會剝奪其他弱勢人群的正常需求。所以，征收物業稅和空置稅就是為了調節這樣的情況。同樣，這也有助于防止國際熱錢剝奪發展中國家對中低收入者的資源享受。

對于如何確定哪些房屋屬于物業稅和空置稅的征收對象，我們不建議按照傳統的方式，如查水、查電表的模式核定。相反我們應該依靠社會的力量，通過居委會，來決定哪些住房屬于應稅的住房。

我國的房產稅改革是一個系統而艱巨的工程，不可能一步到位。房產稅的改革，將其現行房產稅的調節功能延伸到保有環節，加大持有成本，彌補了我國房地產市場在保有階段的稅收政策的空白，是調節我國房地產市場的重要的手段。

（注：喻景忠系中南財經政法大學副教授，碩導，我國司法會計先導之一，注冊會計師，注冊稅務師。）

[1] 鄂璠：房產稅可能從根本上改變房地產現狀:專訪財政部財政科學研究所所長賈康[J].小康，2010（4）.

[2] 梁鎧：房產稅：頭頂上懸著的靴子[J].房地產導刊，2010（11）.

[3] 王鵬、李菁：開征物業稅對我國房地產市場的影響分析[J].稅務與經濟，2010（1）.

[4] 任壽根：房產稅研究[M].江西人民出版社，2000.

[5] 劉強：他山之石：各國房產稅種種[J].金融博覽，2010（7）.

[6] 重慶市人民政府關于進行對部分個人住房征收房產稅改革試點的暫行辦法[Z].

[7] 上海市開展對部分個人住房征收房產稅試點的暫行辦法[Z].

[8] 北京市人民政府辦公廳關于貫徹落實國務院辦公廳文件精神進一步加強本市房地產市場調控工作的通知[Z].