“參與式管理”視角下的農村基礎設施供給模式研究
——基于貴州省長順縣凱佐鄉的調研

○唐雪梅（貴州大學經濟學院 貴州 貴陽 550025）

“參與式管理”視角下的農村基礎設施供給模式研究
——基于貴州省長順縣凱佐鄉的調研

○唐雪梅（貴州大學經濟學院 貴州 貴陽 550025）

我國農村基礎設施“自上而下”的供給制度較少顧及消費者的需求，加之基層財力不足、城鄉地區資源分配不均衡等原因，導致現存的基礎設施供給模式存在較大缺陷。本文通過對凱佐鄉的“參與式管理”模式進行分析，為今后我國農村基礎設施供給建設提供了重要的借鑒價值。

農村基礎設施 參與式管理 供給模式

凱佐鄉位于黔中腹地，東面與貴陽花溪的馬林鄉交界、與改堯鎮接壤，南面與廣順鎮相鄰，西面與廣順農場毗鄰，北面與平壩縣馬場鎮相鄰。面積為66.9平方公里，海拔1295米，距貴陽市76公里，轄4個行政村，37個村民組，2987戶，人口9870人，耕地8840畝，年財政收入160.97萬元，人均收入1989元，經濟來源主要以種糧、養豬、養牛為主，屬于國家級貧困鄉鎮。在居住的9870人中，布依、苗、彝、仡佬等族占60%，漢族占40%，是典型的多民族雜居地。貴州長順縣的凱佐鄉在農村地區基礎設施建設方面比較具有代表性，這里十幾年來正在進行一項樸實而偉大的草根民主運動——在參與式扶貧項目（即IDRC項目）指導下，村民對于村莊事務的“參與式”管理模式實踐。

一、參與式扶貧項目緣起及發展現狀

IDRC就是所謂的參與式扶貧，凱佐鄉的“參與式管理”理解為：村民以村寨為單位成立資源管理主體，以國際扶貧項目的開發和實施為平臺，通過賦權，逐步培養草根民主意識和參與能力，創建一種新的農村社區公共物品和服務的生產與供應機制，實現社區資源的可持續利用，促動本地經濟發展。IDRC是加拿大國際發展研究中心的簡稱，由于這個扶貧項目最先接受該國際組織的資助，故以此命名。隨著項目的深層次推廣，IDRC已經超出原有的意義，發展成為一個由加拿大國際發展研究中心、美國福特基金會和貴州省科技廳資助，由貴州省農業科學院具體操作的關于貴州山區社區自然資源的管理和可持續利用的實驗性扶貧研究項目。項目共分四期進行，第一、二期是由加拿大國際發展研究中心、美國福特基金會和貴州省農業科學院資助，由農業科學院主導，直接和村民接觸，開展小項目，主要目的為不斷完善“參與式”的實施方式；第三、四期主要由基層政府負責、農業科學院輔助指導，主要目的是政府接手并穩固推廣項目的實施。目前，第四期項目已基本完成，僅有一些具體的小項目還在運行當中。在農村公共物品供給過程中，“自上而下”是一種慣用機制，隨著基層民主意識的加強，目前廣大的農民群眾也在向政府要權，希望政府能夠真正賦權給農民，讓他們參與農村基礎設施提供。鄭滬生強調“農民是農村的主人，新農村建設要充分發揮農民的主體性作用”。“參與式管理”模式在凱佐鄉的成功開展是創新我國農村基礎設施提供模式的良好開端，值得分析和借鑒。

二、“參與式管理”模式的具體運作機制分析

鄉村道路的建設可以降低出售農產品和購買原料投入的成本，增加農民之間的信息交流和傳播，從而提高農業勞動力的生產效率，還有利于農民利用非農業就業機會，增加非農業就業收入。彭代彥也在2002年的計量分析中表明，鄉鎮道路建設在降低農業生產支出和增加農民收入方面確實具有顯著作用。可見，鄉村道路對發展農村經濟具有關鍵性的作用。基于此，筆者在凱佐鄉進行了為期三天的調研，選取了凱佐鄉硐口村大補羊組和朝山組這兩個村寨為研究對象，以一個好的農村基礎設施服務理論為基礎，就凱佐鄉的“參與式管理”模式開展了深入調查，共走訪了80余戶人家，調查了86位村民，共發放問卷86份，回收問卷86份，有效問卷63份，得到有效訪談16份。在調研中采用了面對面訪談法、半結構訪談法、問卷調查法等方法，并且基于掌握的資料，在理論設計的基礎上以鄉村道路的修建為例，對凱佐鄉的參與式管理模式具體運作機制進行研究。

1、真正的草根民主決策機制

據資料表明，IDRC項目中的村民參與被歸結為“賦五權”，即賦項目決策權、實施參與權、知情監督權、管理維護權和評估監督權。據了解賦予項目決策權實施的具體過程為：省農業科學院提供7000元以下的項目建設資金，具體建設何種項目完全由村民根據實際需要通過投票等方法自主決定。具體決策流程為“村民按要求分組—小組討論并由代表作項目提議—項目可行性合議—現場投票—集中多數人意見—做出項目建設決定”。據了解現場投票有許多簡單原始的方式，如書面勾劃、丟包谷法和直接舉手表決法等。通過對兩個村寨的走訪調查得知，目前在村寨所實施的所有項目都是村民自己決定的。如在大補羊組開展調查的過程中，我們得知這樣一個案例：2009年貴州省財經學院的一名老師在這里開展了一個小項目，項目投入資金為5000元，資金到位后，該村寨村民每戶又出資100—200元，作為總的項目建設資金。由于之前村內主干道早已修通，僅剩一些入戶的支線未建成，在這樣的情況下，村民通過投票的方法選擇入戶公路修建的次序，項目結束時共建成4條入戶公路，而且質量都頗高。可見，當地將項目決策權賦予完全村民，實現了真正的草根民主。

2、合理的成本分攤機制

在傳統的農村基礎設施供給中，由于農村公共物品的性質決定了這類產品的成本一般由基層政府承擔。在“參與式管理”這一模式中，傳統的成本分攤機制受到了挑戰。項目的融資渠道不再單純依賴政府或國家，國際援助組織已經開始加入拯救鄉村的活動中。并且隨著第三期項目的開展，參與式逐漸成熟，以及新農村建設的進行，政府和地方一些對口支援部門也開始注入扶貧資金。同時，在項目建設和管理過程中大量村民采用“因地制宜”方式降低了成本的支出。奧斯特羅姆曾指出在提供物品和服務時，在很大程度上，承擔成本的人控制他們在供給活動中的投資。那么，在當地，項目的成本分擔主體就有政府、國際援助組織、社會以及村民。以第三、四期的鄉村公路修建為例，在修建鄉村公路的時，政府并未提供資金，而是提供相當于投入資金等價的一批水泥。當村寨村民的小項目得到審批后，接下來的具體操作過程是：首先，村民自己籌集一部分資金，加上政府投入的水泥作為建設的項目成本資金使用；然后，村民們利用本地的資源——石頭，將村寨的毛公路鋪通；最后，經過專家組的檢查驗收后，利用項目成本資金和政府提供的水泥再進行路面硬化。在這一過程中，村民成立的項目資金管理小組由村寨里專門選舉的人員專項管理，村民們共同決定這一部分資金的使用。村民從自身角度出發尋求如何以最少的資金辦最多最好的事，如此，在操作過程中成本支出勢必會降低。

3、有效的激勵約束與協調機制

所謂激勵，是由動機推動的一種精神狀態，它對人的行動起激發、推動和加強的作用。要通過激勵促成組織中的人的行為的產生，取決于某一行動的效價和期望值。就參與式管理模式來說，項目的開展都是由村民根據現實需求一致決定的，所有人都認為項目的開展是必須的，這樣便具有很高的實際效用，預期的成果就會給大家帶來很高的滿意度，即高效價。筆者開展的調查，結果如圖1所示。

圖1 贊成參與式管理下的農村基礎設施提供方式的原因餅狀圖

其中，81.8%的受調查對象選擇了“能夠節約不少成本”，100%的受調查對象選擇了“真正改善了生活條件”，63.6%的受調查對象選擇了“自己親身參與比較放心”，63.6%的受調查對象選擇了“這種方式由專家提出，比較具有科學性”。這樣看來，當地村民對“參與式管理模式”的滿意度比較高，即期望值高，如此激勵值也大，會產生較好的激勵效果。

在走訪中我們也了解到，通過實施這一模式，當地的經濟狀況的確有了極大的提升。不但當地居住條件得到了改善，貼瓷磚的兩層小樓代替了以前的茅草房，并且在項目開展過程中，從村民中還挖掘出了不少的鄉土人才、建筑精英。這些人才的發現不僅為村民自身的致富尋找到了出路，而且為村莊以后的發展做了鋪墊，也激勵了其他村民積極進行村寨的建設。

4、完善的管理與監督機制

在整個項目實施過程中，村民作為參與實施的主體起著至關重要的作用。在當地，資金的籌集方式、數量完全由村民自主討論決定；在資金的使用上，也完全由村民做主，真正將“知情監督權”、“管理維護權”賦予了村民。筆者就一項有關“您對項目資金的使用情況了解程度如何”進行了調查，結果如圖2所示。

圖2 項目資金使用情況了解程度示意圖

其中有54.6%的受調查對象選擇了“非常了解，村寨委員會將細節完全公示”，27.2%的受調查對象選擇了“了解，村寨委員會會把一些情況公示出來”，只有18.2%的受調查對象選擇了“不了解”，這部分受調查對象多是60歲以上的老人及18—20歲左右的年輕人，這兩個群體都由于在開展項目的時候年齡過大或年齡太小的原因沒有參與項目過程，所以對有些情況了解不徹底。綜合起來有81.8%的受調查對象了解有關資金的使用情況，可見當地的確賦予了村民很大的資金使用知情權。同時，通過訪問我們了解到，項目小組對資金管理完全透明化。如：在購買材料的時候，通常是會計、一位組長和隨機確定一位村民代表共同去采購，在采購中保證用最低的價錢買到最好的材料，而且在項目進行的過程中與項目結束后，項目小組會隨時公示項目資金的使用情況，讓所有村民都了解資金的使用明細。對一些村民不滿意的項目組人員，村民可以隨時開會撤換。

5、卓越的績效評價機制

績效評價機制是組織定期對個人或群體小組的工作行為及業績進行考察、評估和測度的一種正式制度。在當地，項目結束后，所開展的一系列評估監測就是一種有效機制。在評估過后，村民有了反思機會，會對自己能力的評價更準確，在建設項目時會更加高效。根據資料顯示：當臘蓬村在修建進村道路時，最初制定的管理辦法將婦女出工核定為男人的一半，村里的婦女也沒有異議，而道路建成后，經過實踐檢驗，婦女認為她們的勞動能力和質量一點也不比男人，便在評估群眾會上對前面的規定提出了修改，這樣在接下來的道路修建中工程質量和效率都得到了很大的提高。同時，評估監測的實施還使項目的賦權過程更加完善，經過幾次對生產項目的評估后，農科院科研人員發現，他們推薦的生產性項目經常出現“兩頭黑”的現象，即科研人員懂技術，但不掌握村寨資源；村民知道自己的資源，但不知道能用哪些技術，經常對接不上。所以，在后來他們采取了讓村民自主決策方式，從而高效的利用了資源，并且有效促進了生產性基礎設施的提供。

三、結論

在對大補羊和朝山兩個村寨進行實地走訪調查后，筆者獲知這個項目雖帶給農民較多收益，但是仍然存在著一些問題。但總的來說，凱佐的“參與式”管理模式是成功的，為我國其他農村地區的基礎設施建設提供了一種可供借鑒的范本，只有充分調動村民的參與積極性和主人翁意識，切實以村民的需求為導向，項目才能順利實施，村民也能因此獲得更多收益。

（注：本項目由貴州大學2010年研究生教育創新基金資助。）

[1] 靳永翥：公共服務提供機制——以欠發達農村地區為研究對象[M].社會科學文獻出版社，2009.

[2] 鄭滬生：建構農民參與的農村公共產品供給制度[J].吉林長春：長白學刊，2007（5）.

[3] 彭代彥：農村基礎設施投資與農業解困[J].經濟學家，2002（5）.

[4] 李燕等：政府公共服務提供機制構建研究——基于公共財政的研究視角[M].中國財政經濟出版社，2008．

[5] 石新榮、史湘洲：貴州扶貧:賦權優于給錢[J].瞭望新聞周刊，2003（36）.

[6] 埃莉諾·奧斯特羅姆、拉里·施羅德、蘇珊·溫：制度激勵與可持續發展：基礎設施政策透視[M].上海三聯書店，2000.

[7] 周三多、陳傳明：管理學[M].高等教育出版社，2005.