公車改革之前世今生

本刊編輯部課題組 執(zhí)筆／華 青

公車改革之前世今生

本刊編輯部課題組 執(zhí)筆／華 青

所謂公務(wù)用車（簡稱“公車”），是我國各級黨政機關(guān)、司法部門、事業(yè)單位和社會團體，利用政府財政撥款方式或動用單位“小金庫”購買、用于執(zhí)行公務(wù)活動的機關(guān)內(nèi)部車輛，司機工資、用油、修理等全部由公款支付。這一制度確立的本意在于提高政府公共服務(wù)水平，確保公務(wù)人員活動的時效性。但該制度運行到今天，卻出現(xiàn)了大量的公車私用、超編制超標(biāo)準(zhǔn)配備使用轎車、公車使用效率低下、浪費驚人等一系列問題。1993年，廣東東莞沙田鎮(zhèn)等單位開始取消領(lǐng)導(dǎo)干部公車，改發(fā)交通補貼，由此拉開了我國公車改革的序幕，至今已有18個年頭。

我國的公車改革持續(xù)時間如此之漫長。然而現(xiàn)實是，迄今為止，這項改革仍然沒有一個像樣的頭緒。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計數(shù)字，早在“八五”期間，全國公車耗資720億元，年遞增27%，約為GDP增長速度的3.5倍。到了1990年代后期，全國約有350萬輛公車。汽車在政府采購物品中始終占據(jù)前三位，2005年全國政府采購公車花了600多億元，2006年則將一舉突破700億元，占財政部預(yù)計實現(xiàn)的3000億元全國政府采購規(guī)模的近1/4。2006年以后，公車采購規(guī)模依然在增長。

近十年來，中國財政收入平均每年增長約20%，約是GDP增速的兩倍。這就大大增強了公車的消費能力。尤其是一些原先財政困難的地方政府，在地價高漲的今天，土地收入的增長導(dǎo)致公車消費能力的增長。據(jù)國家財政部、國家發(fā)改委和國家統(tǒng)計局調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，黨政機關(guān)及事業(yè)單位公務(wù)用車總量為200多萬輛，每年公務(wù)用車消費支出 1500－2000億元 （不包括醫(yī)院、學(xué)校、國企、軍隊以及超編配車），每年公務(wù)用車購置費支出增長率為20%以上。

前世之三波車改潮

自1993年廣東公車改革第一個吃“螃蟹”后。次年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒發(fā)了 《關(guān)于黨政機關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》，明確要求：“部長級和省長級干部按一人一輛配備專車；現(xiàn)職副部長級和副省長級干部，保證工作用車和相對固定用車。”1998年9月，國家體改委制定 《中央黨政機關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》，啟動部分中央機關(guān)的車改試點，同時也在浙江、江蘇、北京、黑龍江、重慶等省市的部分地區(qū)試點，其中最為著名的為1998年大慶車改，在當(dāng)時引起了全國轟動。此為中國的第一波車改。

到了2001年，江蘇省從單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)車改試點開始，擴展到300多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。此后，湖南省資興市，浙江省杭州市、義烏市，江蘇省江陰市，重慶市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等相繼開展了公車改革。2003年進行的重慶市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)車改、河南省鄭州市車改，2004年進行的黑龍江省齊齊哈爾市車改、山東省威海市車改，被視為第二波車改中的領(lǐng)軍者。

第三波車改，則于2004年6月在全國掀起。北京、上海、廣東、江蘇、湖北、黑龍江等20多個省 （區(qū)、市），以及國家審計署、國家宗教局等4個中央國家機關(guān)進行了公車改革試點。科技部、人事部、勞動和社會保障部、中國人民銀行、新聞出版總署等15個中央和國家機關(guān)實施了班車改革。

三波車改潮的形式多樣，最為民眾熟知的則為公車集中統(tǒng)一管理和貨幣化車補、鼓勵私車公用等措施。但這些改革基本無下文，相繼悄悄擱淺，又陷入沉寂。

車改之遼寧遼陽叫停，杭州強力推進

2009年的遼寧遼陽弓長嶺區(qū)車改、杭州市直機關(guān)車改再次把公車改革推上風(fēng)口浪尖，但其結(jié)果卻迥然不同。

2008年4月，遼陽弓長嶺區(qū)正式啟動了公務(wù)用車貨幣化改革。凡是區(qū)直機關(guān)、財政全額撥款的事業(yè)單位和團體組織的公車和領(lǐng)導(dǎo)干部，都在改革范圍之內(nèi)。除必須保留的執(zhí)法車、作業(yè)車等，公車徹底取消。在該區(qū)的車改補貼方案中，區(qū)委、區(qū)政府正職8萬元/年，區(qū)人大、政協(xié)正職6.5萬元/年，區(qū)人大、政協(xié)副職4.5萬元/年，享受副縣級待遇的領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)長助理4萬元/年。正科級分為四類：2.6萬元/年，2萬元/年，1.5萬元/年，1萬元/年；副科級分兩類：6000元/年，5000元/年。機關(guān)里普通公務(wù)員差旅費補貼標(biāo)準(zhǔn)，從原來每年每人1100元提高到1600元。

輿論，自最高8萬車補一被公開，即沸騰難平。作為納稅人的民眾，對高額車補質(zhì)疑不斷。2009年7月25日，遼陽市人民政府新聞辦公室發(fā)布通告，里面只有一句話：“鑒于遼陽市宏偉區(qū)、弓長嶺區(qū)公車改革一事引起網(wǎng)民廣泛關(guān)注，市政府已于7月6日通知上述兩區(qū)，停止車改補貼發(fā)放。”由此，已實行一年多的遼陽市弓長嶺區(qū)車改被叫停。

差不多同時進行的杭州車改，命運卻不盡相同。

2009年 5月，浙江省杭州市政府出臺 《市級機關(guān)公務(wù)用車制度改革1+6方案》提出，3年分3批完成車改，首批確定21家市直機關(guān)試點。方案核心內(nèi)容是：市局（副廳）級以下一律取消專車，大部分公車都向社會公開拍賣，讓公車回歸“工作車”的本色；實行貨幣補貼，按職務(wù)層級將車補分為9檔，最高2600元，最低300元，錢直接打入個人市民卡，只做交通費用，不能提現(xiàn)；單位設(shè)立公共交通經(jīng)費，解決突發(fā)事件處理等公務(wù)用車，全市成立公車服務(wù)中心，統(tǒng)一用車。

如此大規(guī)模、高級別的“車改”在全國尚屬首例。杭州車改啟動以來，關(guān)于運行、補貼等的爭議一直不斷，但一直在持續(xù)強力推進中。杭州市更于2010年開始啟動新一輪公務(wù)用車制度改革，宣稱杭州公車改革按照“整體推進，分步實施，三年完成”的思路，到2011年，除公檢法等部門外，其他所有市級機關(guān)都將不留公車、所有人員參加公車改革。

今生熱議

在2010年全國政協(xié)十一屆三次會議上，針對公車改革遭遇的難題，民革中央提交了 《如何破解公車改革之困局》的提案。提案詳細(xì)描述了民革中央認(rèn)為的公車改革優(yōu)化方案，由此掀起了最新一輪的公車改革熱議。

民革中央的車改方案具體來看，主要涉及以下四個方面。一是控制公車總量和配備，廳局級以下官員全部取消專車，只有公務(wù)用車。保留公務(wù)用車的數(shù)量，按照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和常住人口核定，由人大批準(zhǔn)控制。二是學(xué)習(xí)國外經(jīng)驗，電子監(jiān)控所有公務(wù)用車，監(jiān)控機構(gòu)不受當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)，直接向上級負(fù)責(zé)，網(wǎng)上公開查詢記錄。三是大規(guī)模用車社會化，由政府向租車公司公開招標(biāo)或租用，對駕駛員的安排可參照國有企業(yè)人員分流辦法進行；公務(wù)車的保養(yǎng)也向社會公開招標(biāo)，結(jié)算由財務(wù)和維修點進行，司機個人不介入。四是對不配備專車的公務(wù)員按照一定標(biāo)準(zhǔn)實行適當(dāng)交通補貼，制定優(yōu)惠政策鼓勵公務(wù)員購買私車，私車公用。

針對民革中央的提案，國家發(fā)改委會同財政部研究后回復(fù)稱，目前該委正抓緊啟動中央國家機關(guān)公務(wù)用車制度改革相關(guān)工作，積極開展調(diào)查研究，促進此項工作加快推進。國家發(fā)改委稱，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展、收入分配制度改革不斷深化、社會化交通服務(wù)逐步改善以及家庭用車快速普及，推進公務(wù)用車制度改革的社會和客觀條件逐步形成。近年來，一些部門和地方在公務(wù)用車制度改革方面已經(jīng)進行了不同形式的探索。國家發(fā)改委表示，國務(wù)院印發(fā)的 《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》中已經(jīng)明確提出，要研究推進中央國家機關(guān)公務(wù)用車制度改革。民革中央提出的有關(guān)建議，對于積極穩(wěn)妥推進公車改革、增強改革措施的科學(xué)性和可操作性具有重要的參考價值。在車改方案研制過程中，發(fā)改委將認(rèn)真研究和吸收借鑒。

對此，民革中央表示，發(fā)改委的回復(fù)讓公眾看到了國家對公車改革的積極態(tài)度。希望有關(guān)部門能夠切實采取措施，穩(wěn)步推進公車改革，讓改革方案盡早出臺，改革措施盡快實施，以回應(yīng)社會各界的期待。

2010年3月溫家寶總理在國務(wù)院第三次廉政工作會議上明確指出，目前我國已經(jīng)具備了公務(wù)用車配備使用制度改革的條件，要在嚴(yán)格規(guī)范公務(wù)用車配備使用的同時，加快推進公務(wù)用車配備使用制度改革。這番表態(tài)意味著，此前全國各地由下至上自發(fā)進行的公車改革試點得到了中央的認(rèn)可。公務(wù)車改革終于列入國務(wù)院年度廉政工作計劃。中紀(jì)委也已經(jīng)著手制定公務(wù)車改革指導(dǎo)性意見。

由此，新一輪的公車改革潮又開始涌動。

2010年年初，云南省昆明市率先在五華、盤龍、西山、官渡主城4區(qū)啟動“黨政機關(guān)公務(wù)用車專用卡定額包干管理”試點工作。4區(qū)列入管理范圍的所有公車已封停上繳，留用部分則用于組建區(qū)級機關(guān)公務(wù)交通服務(wù)車隊。今后，各單位公務(wù)出行需通過一張公車專用卡租用車輛，各試點區(qū)黨政機關(guān)的公車專用卡定額包干標(biāo)準(zhǔn)為每月人均400元，單位人員公務(wù)出行的全部支出將通過該專用卡結(jié)轉(zhuǎn)、支付，超支不補，剩余結(jié)轉(zhuǎn)。

2010年3月，湖南省對省級機關(guān)公務(wù)用車購置配備方式進行改革，以往主要由財政部門負(fù)責(zé)的公務(wù)用車購置配備權(quán)，被統(tǒng)一劃撥歸口到機關(guān)事務(wù)管理局，公務(wù)用車的預(yù)算撥款權(quán)、購置配備權(quán)和使用權(quán)實現(xiàn)了分離。這也被視為湖南從源頭上防止和遏制在公務(wù)用車問題上違規(guī)違紀(jì)的新鮮探索。

2010年5月，河南安陽縣試行公車管理“以租代購”，探索公車改革新措施。

2010年7月，山東省煙臺市紀(jì)委監(jiān)察局日前會同市政府辦公室、市公安局、市財政局，對全市黨政機關(guān)和事業(yè)單位除警車、特殊業(yè)務(wù)用車以外的7千多輛公務(wù)用車，全部實行統(tǒng)一標(biāo)識，亮明“身份”，接受社會監(jiān)督。公務(wù)用車標(biāo)識統(tǒng)一張貼在車輛前擋風(fēng)玻璃右側(cè)明顯處，上寫“公務(wù)用車，歡迎監(jiān)督”，并標(biāo)明了編號和監(jiān)督電話，便于識別和監(jiān)督。未按要求張貼公務(wù)用車標(biāo)識的，將嚴(yán)肅處理。

2010年9月，浙江省紀(jì)委等部門發(fā)出通知，全省推廣對公務(wù)用車實行定點保險、維修、加油、存放，并貼上統(tǒng)一標(biāo)識，遏制公車私用，努力降低公務(wù)用車成本。

2010年11月，國家發(fā)改委新聞處處長文步高在接受記者采訪時表示，國家發(fā)改委經(jīng)濟體制綜合改革司正在起草一份關(guān)于公務(wù)車改革的聲明，將擇期對外公布。

2010年12月，國務(wù)院新聞辦公室就 《中國反腐敗和廉政建設(shè)》白皮書舉行發(fā)布會，中紀(jì)委常委、秘書長吳玉良明確表示，公務(wù)車問題是2011年中央紀(jì)委監(jiān)察部進行專項清理的一項重點工作。

社會各界建議

我國公車改革試點至今，改革力推的貨幣化方案以及其它幾種模式都遭遇了尷尬局面，2009年的遼陽弓長嶺區(qū)公車改革被緊急叫停便是典型例子。公車改革一度成為社會各界、專家學(xué)者熱議的話題，大家所提出的觀點可綜述如下。

1.深化配套改革，注重法制建設(shè)，從根本上建立和完善一套長效機制。

公車問題要靠整個國家服務(wù)型政府建設(shè)的深化和其他配套的改革措施予以解決。比如建立科學(xué)的干部考核考績制度、工作統(tǒng)計制度、公務(wù)活動公開制度、監(jiān)督舉報制度、崗位責(zé)任制度、懲戒制度等。從這個意義上說，公車制度改革也不是可以“單兵獨進”的，它與其他改革是一個系統(tǒng)工程。我們的公車改革缺乏系統(tǒng)支撐，難以達(dá)到應(yīng)有的效果。建議盡可能地對職務(wù)消費和非職務(wù)消費進行界定和規(guī)范，嚴(yán)格控制和懲戒非職務(wù)消費；改革公務(wù)員的工資薪酬制度，合情、合理地提高我國公務(wù)員工資收入，同時建立配套制度，對公務(wù)員工資收入進行公開、公示等。毫無疑問，車改需要相關(guān)法律支撐，比如信息公開法、財產(chǎn)申報法等，但是我們沒有。每級公務(wù)員的工資是固定的，是對外公開的，可是工資之外的其他收入，現(xiàn)在很多單位卻都不能公開，則改革無法讓民眾心服口服。而公車私用等現(xiàn)象實質(zhì)上是公共權(quán)力的濫用，是利用職權(quán)謀取個人私利，與貪污受賄、非法占有公共財物沒有質(zhì)的區(qū)別，應(yīng)以法治的精神加以對待。

2.改革程序應(yīng)當(dāng)公開，車改方案應(yīng)在人大審議。

現(xiàn)代社會是法治社會，作為納稅人的社會民眾有權(quán)知悉財政資金的使用運轉(zhuǎn)狀況，自然有權(quán)對公車改革的方案、規(guī)則的制定、執(zhí)行實行監(jiān)督。這就要求“國家公共事務(wù)的管理程序要公開，有較高的透明度，使其管理決策、決策的實施、法規(guī)和政策的執(zhí)行、管理信息的反饋等，都能讓公眾參與、了解，并加以監(jiān)督”。及時地讓群眾參與到車改中來，很大程度上有利于決策的科學(xué)性，規(guī)則的公正性，亦能有效地督促制度的真正實施，而非走形式化過程。

此外，公車改革與納稅人的利益密切相關(guān)，也涉及到巨量財政資金的使用，理應(yīng)將其納入到我們的權(quán)力機關(guān)人民代表大會的議事程序中來。“人大代表來自于不同的社會階層，人大代表審議公車改革方案的過程，也是群眾參與的過程。改革方案在人大審議，能夠體現(xiàn)廣泛的民意”。人大機關(guān)也是不同的利益集團進行博弈的場所。而正是這種博弈，才會達(dá)到或者接近社會公正這個目標(biāo)。建議各地“車改”方案經(jīng)過黨委、政府討論通過后，以政府的名義，提請當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯徸h同意后才正式實施。

3.建立嚴(yán)格的預(yù)算制度。

需要盡快把公車消費納入公共財政預(yù)算統(tǒng)一管理。國外很多國家的公車消費不僅實行層次分明的責(zé)任制，而且每年年初，所有花費財政資金的政府部門，都會向政府財政管理部門提出預(yù)算申請，政府財政管理部門匯總后，上報給行政首腦，最后再遞交給立法部門批準(zhǔn)。財政預(yù)算得到立法部門批準(zhǔn)后，必須嚴(yán)格執(zhí)行，違反預(yù)算，就是違法。比較之下，如果我國也能夠建立嚴(yán)格的公車消費預(yù)算制度，建立一個類似的責(zé)任鏈條，那么，現(xiàn)有公車制度的諸多弊端實際上就可相對減少和避免。

4.貨幣化改革時，車補的范圍和標(biāo)準(zhǔn)要綜合考慮，盡可能科學(xué)、公正。

公務(wù)交通費補貼的發(fā)放屬于職務(wù)消費范疇，不是職工福利，既不能搞平均主義，又不能過于懸殊。不能僅僅滿足于改革帶來的行政總成本的降低，還必須要細(xì)化配套措施，要確保促進工作標(biāo)準(zhǔn)和辦事效率的提高。建議車改補貼標(biāo)準(zhǔn)的制定要請專門的社會機構(gòu)和相關(guān)專家進行科學(xué)測評，要與建立科學(xué)的公共財政機制相結(jié)合，在人大、審計、司法等部門嚴(yán)格監(jiān)控下，吸納各個層面的民意代表參與方案制定與討論，并按一定的法律程序制定初步方案。方案形成后要按照政務(wù)公開的要求，將車改的程序、標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果登報，并同時在相關(guān)單位公示，廣泛征求干部群眾意見，接受廣大群眾的監(jiān)督，在充分聽取反饋意見后再進行調(diào)整，做出決策，讓老百姓和納稅人有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

從總體來看，鑒于公車制度暴露出的種種弊端，公車改革是大勢所趨，而近些年改革的改改停停則需要引起我們的深思。公車貨幣化改革的方向值得鼓勵，但改革的細(xì)節(jié)問題需要進一步調(diào)整與改進。但是如果滿足于財政開支減少，不把公車改革的政策目標(biāo)與公共財政體制建設(shè)和行政體制改革聯(lián)系起來，不建立有效的公車管理法律和約束懲罰機制，那么也都是治標(biāo)而不治本，原有弊端極有可能死灰復(fù)燃。可見，我國的公車改革，任重道遠(yuǎn)。

（華青，民革中央調(diào)研部副主任科員／責(zé)編 張海鴻）