地方政府教育治理“管辦分離”模式改革的分析*
——以無錫市為例

● 莊西真

地方政府教育治理“管辦分離”模式改革的分析*
——以無錫市為例

● 莊西真

經過多年的教育管理體制的改革，中央政府分權與地方的改革已取得了較大的進步。隨著地方政府教育管理權限的增加，地方政府改革教育治理的積極性也增大。很多地方進行了教育治理模式改革，有的半途而廢，有的未開始就已結束。無錫市教育治理模式“管辦分離”改革是延續下來的少數改革之一。它們在厘清政府職能、增加學校辦學的自主性等方面做了有益的嘗試。

教育治理模式；管辦不分；管辦分離

公辦學校管辦分離議題的提出是我國教育體制改革深化的體現，是教育體制改革進入“以政府管理體制改革”為核心階段的主要標志，是政府職能轉變與社會管理方式轉變的客觀要求，是加強執政能力與擴大治理基礎、發展公共服務與構建和諧社會的客觀要求。自2005年12月份開始，無錫市推出了“管辦分離”的教育治理管理改革。此項改革的目標是要推動政府教育管理職能的轉變，改革的主要內容是革除政府政事不分、既管又辦的體制弊端，激發學校依法自主辦學的活力，逐步擴大辦學自主權，努力形成學校“自主管理、自主發展、自我約束、社會監督”的機制。

一、改革前無錫市教育治理模式：“管辦不分”

根據 《中華人民共和國教育法》中“縣級以上地方各級人民政府教育行政部門主管本行政區域內的教育工作”的原則，基礎教育主要由地(市)(以下簡稱地)級及以下政府管理。由于基礎教育管理體制、財政體制的變遷和政府行政區劃的改革，地、縣兩級的基礎教育職責劃分既有上下級關系又有相對獨立、互不干涉的部分，并且仍然處于一種動態的調整中。

2005年12月“管辦分離”改革以前，無錫市教育治理模式和大多數中國其他地(市)的教育治理模式一樣，一直實行市委教育工委、市教育局和市政府教育督導室合署辦公的“管辦一體”的教育治理。這種教育事業管理體制存在典型的政腐大包大攬、教育管理和辦學合一的現象，導致職責不清、運行效率不高、公共職能弱化等弊端。教育行政主管部門多年來一直習慣于直接管學校，大量的時間和精力被具體事務消耗。教育局局長成為各所學校的總校長。學校內部的人、財、物管理都要行政主管部門說了算，甚至連進人、發獎金的事情都要局長辦公會討論決定。廣大教職工的積極性無法充分調動，學校內部管理缺乏應有的活力。同時，出于直接管學校，教育局把更多的精力投向了辦直屬學校，因而在政策制定、資金扶持、業務指導等方面或多或少存在傾斜，在全行業的管理上出現不平衡。為了改變這種局面，無錫市委、市政府在全國率先提出了“管辦分離”的改革思路。改革前無錫市教育治理模式(如圖1)。以學校為分析單位，我們大致可以把無錫市教育治理模式分為外部治理模式和內部治理模式，詳細說明如下。

（一）外部治理模式

外部治理模式主要是指教育系統及其外部各種因素之間的關系模式，如圖所示，無錫教育治理沿著兩條線進行，一條線是省教育廳（各職能部門）——市教育局——學校，在當前中國的行政權力結構中，上一級教育行政部門對下一級教育行政部門主要起著業務指導的作用，比如省教育廳不干涉地方教育的具體事務，這樣的管理方式可以稱作“間接管理方式”；另一條線是無錫市政府——教育局——學校，可以稱為“直接管理方式”，在現有的體制下面，這條線是地方政府對教育事務進行實質管理的一種方式，包括人事管理、籌措經費、發展規劃、校舍建設等。人事管理包括干部和教師的管理，干部又包括教育行政管理人員(教育局長、科長)和校長，教育局長的遴選是按照中共中央關于 《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》(2002年7月9號)中的規定程序進行的。市教育局長任命的基本程序是一樣的。首先由政府主管人事的領導或組織部提名，由組織部按照一定程序進行考察，最后交由人大常委會通過并任命，是一種典型的地方政府委任制。

（二）內部治理模式

內部治理模式是指學校內部的治理模式，無錫市“改革”前施行的是校長負責制的學校治理模式。校長是學校的法人代表，按規定行使職權、履行職責，并代表教育局(政府)承擔管理學校的全部責任。校長對學校的各項工作，包括教學、課程教材和行為負總責。校長需要依照學校管理章程和領導集體議事規則的規定，對學校發展中的重大決策，視具體情況分別經學校領導集體會議、和職代會等組織討論確定。對學校中層行政和職務干部的任免、聘任或解聘，經過學校黨委會集體討論決定，由校長組織實施。學校的領導班子一般以現有班子為基礎，也可以在本系統內公開招聘、選調，經學校教職工民意測驗后，遴選出領導集團成員候選人，由上級主管部門按干部管理權限和組織程序進行考察、確定并任命。黨組織發揮學校的政治核心和監督保證作用，職代會實施民主管理和民主監督，這樣一種地方政府教育治理模式存在的弊端是顯而易見的，它導致政府對教育事業的大包大攬、管辦合一，教育局多年來一直習慣于直接管學校，管了很多不該管的事，該管的卻沒有真正管好，導致職責不清、運行效率不高、行業管理薄弱、公共職能弱化等弊端。改革前，教育局承擔了兩個方面的責任。第一項是“管”，作為政府的教育行政部門，它要對全社會的教育秩序、教育規劃、教育法規的執行等等實行管理；第二項是“辦”，它同時又是市教育局直屬學校的主辦者，是政府直接辦教育事業的一個責任者。教育行政主管部門多年來一直習慣于直接管學校，大量的時間和精力被具體事務消耗，教育局長成為全市學校的總校長。在這種體制下，學校無法形成獨立的法人地位和身份，內部的人、財、物管理都要行政主管部門說了算，甚至連進人、發獎金的事情都要局長辦公室討論決定，學校管理者和教職員工的積極性無法充分調動，內部管理缺乏應有的活力。同時，由于直接管學校，更多的精力投向了辦直屬學校，因而在政策制定、資金扶持、業務指導等方面或多或少存在“厚此薄彼”的現象，在全行業的管理上出現不平衡。

圖1 改革前的無錫教育的治理模式

二、改革后的無錫市教育治理模式：“管辦分離”

正是因為上面的原因，2005年12月20日，無錫市組建學校管理中心，將26所市屬學校從教育局剝離，劃歸新成立的學校管理中心管理，教育局從此不再直接承擔辦學職能，市屬教育事業實行“管辦分離”的體制，這就是無錫市教育治理的“管辦分離”改革。管辦分離的涵義是指教育行政管理主體(主要是指教育行政管理部門)與其主管的公立學校在監管與舉辦的行政管理關系上適度分開措施的總和，在這里，管辦分離中的“管”主要指教育行政部門。管辦分離中的“辦”主要是指學校。管辦分離概念的要素有四點：1.管辦分離的行為主體是教育行政管理部門；2.公辦學校是管辦分離的行為客體或目標對象；3.管辦分離的范圍、內容是教育行政管理部門與其監管的公辦學校之間傳統的“管與辦的行政管理隸屬關系”；4.管辦分離的程度是教育行政管理部門與其主管的公辦學校之間行政管理的適度分開，這既不是說兩者完全脫離關系，但也不是說維持目前過分密切的關系。無錫市此次改革規定教育局主要行使全社會行業管理職能，做好起草有關教育工作的地方性法規、章程，承擔全市教育的政策導向、規劃布局、業務指導、監督管理、購買公共服務、營造發展環境等工作。改革還規定學校管理中心主要承擔管理所屬學校的職能，履行政府出資人職責，管理所屬公辦學校的人員、資產和財務，并負責考核其教育教學質量和辦學績效。在這里，所謂“管”僅指行業管理，而不再是具體的辦學行為，因而教育局對各級各類學校和教育機構的管理是一視同仁的，不因為學校是直屬、非直屬或公辦、民辦而有所區別。教育局管理的重心是在政策、規劃、監督和服務，凡涉及學校具體的人、財、物等管理，則由學校管理中心負責。經過此次改革，無錫市教育治理模式形成了管理權、主辦權與監督權“三權”分離的架構。具體情況參見(圖2)。

圖2 “管辦分離”模式中學校外部和內部治理模式

（一）內部治理模式

學校校長為學校的法人代表，由學校管理中心聘任，對學校教育教學活動和行為負總責。學校管理集團通常由校長、黨委(支部)書記、副書記、副校長、工會主席組成。學校法人代表對校級行政領導班子有選擇建議權，副校長可以由校長提名，根據黨管干部原則，按干部管理權限報上級有關部門審核，同意后由校長進行聘任。學校日常管理工作由學校領導班子商量決策，校長有最終決定權。校長可自主決定內部機構的設置，決定各科室編制和人員組成。學校中層干部由校長提名，經學校黨委討論后由校長聘任，黨務干部按照組織或選舉程序任命。校長有接受黨組織和職代會監督的義務，加強自身廉政建設，堅持民主集中制原則，聽取職代會的意見，保證決策的科學性和民主性。

（二）外部治理模式

因為學校管理中心承擔了辦學校的功能，更促進了教育局向監管職能的轉變，由此使得外部治理模式對教育局、學校管理中心和學校都產生了一定的約束和激勵機制。各自的職能及彼此的關系如下：

教育局的行政職能由“辦學校”向“管學校”轉變，工作重心向教育決策轉移。改革后，教育局作為市政府主管全市教育工作的職能部門，其職責主要體現在：依法承擔對全市教育機構的行業監管職能；履行公共教育管理包括直接舉辦部分公共教育機構等；負責對縣(區)教育工作和市學校管理中心工作進行業務指導和行業監管，并對其承擔的公共教育工作進行考核。無錫市教育局對上接受無錫市委、市政府的領導和江蘇省教育廳的業務指導。

學校管理中心的性質為正處級行政管理類事業單位，和教育局同級別，互不隸屬。學校管理中心經市政府授權，代表市政府來經營管理所屬國有學校的資產和業務，在市政府的領導下接受教育行政部門的行業管理。學校管理中心內設辦公室、基礎教育部、高等教育與職業教育部、綜合教育部、人力資源部、資產財務部、黨群工作部、紀委(監察室)等8個職能部門對學校的運行進行指導和決策。學校管理中心人員經費、公務經費、開辦經費等由市級財政撥付。學校管理中心領導班子成員按有關規定分別由市委、市政府任命，學校管理中心領導不兼任下屬單位職務。學校管理中心作為政府辦學校職能和所屬國有資產管理的責任主體，職責主要體現在：由市政府授權，履行國有資產出資人的職責，負責舉辦和管理市屬國有學校；負責管理所屬國有資產營運和使用情況；負責管理所屬單位的人、財、物和業務，并確保國有資產的效益。學校管理中心聘任市屬國有學校校長，并將學校委托其管理。每年，學校管理中心對托管的學校進行績效考評。與改革前教育局的責任權利相比，學校管理中心的職責中更強調其對學校發展的決策權。學校管理中心對上接受無錫市委、市人民政府的領導，原則上也應該接受江蘇省教育廳的業務指導。

學校和法人代表實行管辦分離后，學校的經營管理權、經濟分配權、人事用工權進一步下放到學校。學校實施委托管理法人代表任期責任。由學校管理中心主持，采用組織選派、公開招聘、公推競崗等形式擇優選拔聘任校長。

三、結論與分析

（一）無錫市教育治理“管辦分離”改革是一種“嵌入性”理性行為

改革開放發展到現在，對于地方政府的教育治理模式變革來說，已經很難說還是一種“摸著石頭過河”的行為，而是一種有著充分的理論依據的理性選擇行為。通過與改革參與者和推動者的分析，以及對改革實踐的考察，不難發現無錫改革是一種地方政府的理性選擇行為。[1]更進一步說是“嵌入性理性選擇”過程。一方面，無錫市事業單位 (包括教育)“管辦分離”改革是無錫市委、市人民政府領導集體特別是政治核心的“理性選擇”，是他們按照自己制定的無錫城市振興計劃和無錫市體制改革路線圖對無錫市社會事業進行改革的結果；另一方面，他(他們)之所以提出社會事業改革的規劃，而且這個規劃能夠啟動并且運行三年有余，在很大程度上是受社會結構建構、誘導和支持的結果，換言之，無錫市領導集體及其參與者的理性選擇是嵌入于社會結構轉型當中的。也就是說，每一個改革者，每一個改革舉措都深深地嵌入既成的社會結構中，也會被不斷地卷入到這種社會結構的生產和再生產之中。[2]

改革推動者是在改革開放的過程中成長起來的政府領導，他們的工作經歷和學習經歷都為其進行治理模式改革提供了思想基礎和行為基礎。他們在工作經歷中積累了因為改革可以使自己工作取得成效的經驗和駕馭改革進程的能力，他在學習經歷中積累了改革必要的知識和觀念，加上領導者的不甘人后、勇于創新的性格，所有這些使他們不管到什么崗位都會成為“不安分者”。“不安分者”并不是盲目行動者，前者區別于后者的地方還在于對外界情景的把握，也就是說他們的行動策略總是充分立足于外界的環境之中的，是審時度勢的結果。這些環境因素包括：改革創新一直是黨中央提倡的行為，符合上級政府的要求；改革以來，不斷進行的行政分權；其他改革者職務晉升的示范作用等。

（二）“管辦分離”改革存在的主要問題

從“改”就比“不改”強的角度，或者從模式探索的角度來看，某種程度上，也僅僅是某種程度上，管辦分離客觀上打破了“政事不分、政校不分、管辦不分”的格局，加快了政府(教育局)職能由“以辦為主”向“以管為主”的轉變。

改革試點所發現的難點與問題集中在改革的協調和操作層面。由于新設了與行業主管部門(教育局)平行的學校管理中心，產生了事業單位與政府監管部門之間的協調問題。為此，無錫市建立了學校管理中心與教育局之間的聯席會議制度。但上述協凋機制實際發揮的作用有限，管理中心與教育行政部門的協調還不夠順暢，中心的職責具體，表現較為強勢，行業主管部門“全行業指導”的職能有待進一步落實。

“管辦分離”改革試點還遇到了改革不配套或未能全面推進所引起的“下改上不改、上改下不改”等問題。由于各政府職能部門政策不配套，無錫市對事業單位改革進行統一安排和部署，形成了適用面廣、系統性、配套性強的改革方案和政策，使“管辦分離”后事業單位管理體制和運行機制改革得以比較順利推行，但由于“下改上不改”，管理中心沒有省級對應機構，省級部門布置相關工作時，常常漏掉管理中心，增加了一些專項工作的安排和落實難度。管辦分離，從根本上打破了“政事不分、政資不分、管辦不分”的格局，加快了政府職能由“以辦為主”向“以管為主”的轉變。管辦分離后，初步的成效可以概括為“四多四少”：統籌全局的謀劃多了，被動應付的事務少了；領導深入基層多了，應付各種文山會海少了；解決實際問題的調查研究多了，流于形式的檢查評比少了；學校自主辦學的權力多了，對學校的行政指令性要求和干預少了。

但是，在現有的條件下，改革是否很有必要，或者說“管辦分離”改革是否抓住了當前困擾中國教育發展的關鍵問題。還有就是在國家大的體制不發生變化的情況下，地方政府的“單兵突進”式教育治理模式改革有何作為，都是值得慎重對待的問題。在筆者看來，管辦分離的本質在于監管者和“學校管理中心”的責權利劃分清楚，但我國當前的問題是，“管”的部門是明確的，但管的不夠；“辦”的部門代表國家對公立學校行使所有者職能的機構缺位。“管辦分離”的前提是“管”和“辦”都落實和加強，否則就是把一個空殼分成兩個空殼。另外，“管辦分離”的教育治理模式將“管辦分離”局限在兩個政府機構之間，這種形式上的“管辦分離”一方面建立了更多的政府管理機構，另一方面學校本身并沒有真正獲得辦學的自主權(至于給了學校自主權，又如何保證自主權用到正地方去那是另一回事)。

從改革經驗的推廣角度來看，無錫市教育治理模式“管辦分離”改革可以推廣的余地很小。向上是省級地方政府，因為省級地方政府沒有直接管理的學校，不存在形式上的所謂“管辦不分”現象；向下是縣(市)政府，在現有的教育管理體制中，所有的縣域學校都是縣教育局的直屬學校，如果采用“管辦分離”的治理模式，那就等于把學校都分出來了，而很多教育事務是和學校聯系在一起的，把學校剝離出來以后，教育局的職能如何定位是個棘手的問題。再者類似學校管理中心的機構優于教育局管理學校的優勢就在于管的學校少，如果管的學校多了，它同樣存在“管不了”的問題，那就勢必在一個縣里面設置多個學校管理中心，這樣改革的弊端恐怕不會少于改革以前。

我國現存教育制度的最大弊端，便在于將學校變成了行政機構的附庸，導致了教育畸形化，種種教育弊端，皆因此而生發。根據國外已有的做法，教育治理模式改革的真正核心，就是要徹底改變附庸局面，將學校徹徹底底地還給教師、學生、家長。由出資人代表、教師代表、家長代表、地方賢達組建學校理事會，學校理事會代表基本為公益性職位、定期改選，具體管理事宜，包括聘任校長、教師，包括接受財政撥款、社會捐款、決定校園軟硬件設施建設，包括課程設定、教材選定等等，一并交與理事會負責。另外，組建校園內以及跨校乃至跨地域的教師工會、家長工會、學生會對學校董事會實施監督。校董會直接對出資人、教師、學生、家長負責，對全社會負責，以全程透明接受來自各個方面的監督、審計與問責。學校成為獨立的公益機構而不是任何行政或行政委托機構的附庸。

教育治理模式改革的成敗，教育主管部門能否徹底放棄絕對權力及其伴生利益，將財權、事權一并歸還給學校，將自己從絕對權力的擁有者變為公共服務的提供者，僅僅對教育的大計方針提供原則性、指導性意見，而不是死抓絕對權力不放，充其量將改革拘泥于高層管理層面上的財權與事權分離。真正意義上的學校理事會與受委托承擔管理職能的機構(比如學校管理中心)相比，前者來源于教育利益相關者各方，直接對當事各方負責，受當事各方監督，真正將教育放在第一位，是以更好的教育為絕對前提合理使用經費；而后者，則不免以更好地使用經費為絕對前提去選擇性地辦教育，兩者之間，存在有天壤之別。

（三）進一步激發“管辦分離”模式的活力

管辦分離不是目的，而是推進教育事業改革發展的手段，管辦分離的根本目的是要使“管”和“辦”都得到加強。管辦分離后教育局要解決如何“管”得更好的問題。教育局要轉變管理觀念，要少一點權力意識，真正轉變職能、轉換角色，應該從政策法規、發展戰略、規劃布局等方面加強宏觀調控，加強對教育的行業管理，尤其是對教育服務市場的監管，大力促進民辦教育事業的發展，認真履行公共服務職能。管辦分離后教育局承擔的是社會管理職能，其管理行為應該覆蓋全無錫市(包括江陰和宜興兩個縣級市)，其行政決策應該針對全市的教育行業，因此，教育局不能再單獨對任何一所學校發號施令或直接布置工作，更不能陷于大量具體瑣碎的事務，如果將行業管理再異化為直接的行政事務管理，就徹底違背了這次管辦分離改革的初衷，管辦分離體制的活力也就無法真正體現。管辦分離后，學校管理中心承擔了辦學職能，做好這項工作首先要解決如何“辦”得更好的問題，要代表政府配置好國有資產，擴大優質教育資源的有效供給，為社會提供更多、更好的公共產品，辦好人民滿意的教育。中心要少一點官本位意識，明確職責，準確定位，切實轉變管理方式；要圍繞轉變職能和激發學校自主辦學活力的要求，切實解決學校封閉辦學、機制僵化、活力不足等問題，積極推進建立現代學校制度，創新評價機制，強化辦學績效考核，逐步擴大辦學自主權，建立完善現代學校法人治理結構，努力形成學校“自主管理、自主發展、自我約束、社會監督”的機制；要從構建新型政校關系，為學校營造良好發展環境出發，轉變方式、簡政放權，提高依法辦學和規范管理的水平，將對學校的直接指令性管理轉變為相互協調、相互制約的新型關系，尊重學校的法人地位，給學校充分授權，不斷擴大學校在用人、分配等方面的辦學自主權，支持學校依法自主辦學。

如果要持續改革，那么管辦分離需要繼續完善以下的工作。管辦分離后，部門間避免相互間工作中的推諉扯皮，要切實解決“管”與“辦”的部門職權分離，進一步明確各自的職責范圍，正確界定政與事、政與資、管與辦的職能，防止職能交叉和重疊，防止給基層學校“兩個婆婆”的壓力。從教育局層面來看，要進一步轉變行政理念和管理方式，加強行政監督，減少行政干預；從中心來看，要在管理過程中盤活現有教育資源，優化資源配置，提高教育經費的投入效益，加強辦學績效考核，努力把學校管好、管活、辦精、辦強。

已經頒布的《國家中長期教育改革與發展規劃綱要》中專門有一章談教育管理體制改革，提出以轉變政府職能和簡政放權為重點，深化教育管理體制改革。教育管理體制改革在我國從1980年代提出，一直被寫在各種文件、規劃和綱要中“只聽見雷聲，未見到雨點”。無錫市“管辦分離”迄今已經運行了五個年頭了，作為一個嘗試雖然不復有當時的熱鬧和引人關注，但是，對存在總有其存在的理由，也許這里面有我們已經開始和即將開始的教育管理體制改革需要的東西。

[1]莊西真，權力的滯聚與流散：地方政府教育治理模式變革研究[M].南京：南京師范大學出版社，2008.28-32.

[2]李友梅.中國社會生活的變遷[M].北京：中國大百科全書出版社，2008.2.

（責任編輯：曾慶偉）

莊西真/江蘇省職業教育科學研究中心常務副主任，研究員，教育學博士

*國家社科基金“十一五”規劃2010年度教育學科一般課題“區域職業教育發展模式創新的案例研究”成果之一。