教育督導促進義務教育均衡發展的范式分析

● 李燕燕

教育督導促進義務教育均衡發展的范式分析

● 李燕燕

從教育督導實踐的角度梳理本地義務教育工作的成績經驗，把握推進義務教育均衡發展的特點，對接我國推進義務教育均衡發展的“焦點”問題，并從應然角度建立一種均衡發展環境，以“均衡”為中心，充分利用督政和督學兩種保障途徑，調動各級政府重視教育發展的積極性，發揮學校自主發展的潛能，促進在合格均衡基礎上個性發展、特色發展；同時充分肯定教師的作用，采取多項措施整體提升教師素質。在此基礎上，探索從督政為主向督學為本的重點轉移，促進內涵提升的本土化策略選擇，切實推動本地區義務教育均衡發展。

義務教育；均衡發展；范式構建；本土化策略選擇

均衡發展作為當今社會倍受關注的教育發展觀，體現了一種公平公正的理念，其方向性、科學性、全局性、關鍵性是世界教育發展的潮流，也是教育現代化的核心追求。最近公布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要2010-2020年》，把義務教育均衡發展放在非常突出的位置，明確提出推進義務教育均衡發展是一項戰略性任務。

從教育督導實踐的角度來研究義務教育均衡發展具有特殊的意義。《中華人民共和國教育法》第八條規定，人民政府教育督導機構對義務教育工作執行法律法規情況、教育教學質量以及義務教育均衡發展狀況進行督導。現代經濟理論認為義務教育是一種由政府提供的公共產品，政府從自身角度考慮存在降低成本，壓縮投資的愿望。正是由于這些問題的存在，必須建立一種制度約束，就是目前在國際上也普遍適用的督導機制。通過督導，能夠在較大范圍掌握較多的范例和樣本，可以準確把握城鄉二元結構差距和推進義務教育均衡發展矛盾的特點；在層面、政策和效度上能夠緊密對接我國推進義務教育均衡發展的 “焦點”問題，并在工作實際中結合國家宏觀戰略思想，探索機制創新，力求統籌兼顧，在鼓勵和推動先進地區在高水平發展的基礎上努力爭先的同時，著重促進和激勵義務教育薄弱地區的發展，不斷提高發展幅度，縮小與先進地區的差距，逐步實現義務教育均衡發展。

一、均衡發展重點的價值性效應疊加：督導推進義務教育均衡發展范式構建

圖1 教育督導推進義務教育均衡發展范式

現階段，義務教育均衡發展問題事關教育的大局，在這個大問題之下涵蓋了一系列具體的問題，這些問題的切實解決涉及政府和社會的方方面面，需要建立一種均衡發展環境，義務教育均衡發展價值取向應遵循生命性、教育現實、整體性等原則，突出三個宗旨即：一是整個環境以“均衡”為中心，充分調動各級政府重視教育發展的主動性、積極性，不論從資源配置、條件改善還是教師配備都要圍繞“讓每一個孩子接受更好教育”提供環境支持；充分利用督政和督學的兩種保障途徑，通過督導發現要解決的問題，進行和目的性整改，發揮學校自主發展的潛能，促進在合格均衡的基礎上個性發展、特色發展；三是充分肯定教師的作用，從教師配備、教師流動以及培養培訓方面充分考慮所有因素，為教師專業發展提供幫助支持。在以上督導視角綜合分析的基礎上，結合本地區義務教育均衡發展的實際，反向推演符合地方特點的義務教育均衡發展范式(見圖1)。

如上圖所示，該構建圖是結合目前本地區教育督導的特點及成效，從督導角度展現各因素之間的平面關系。選擇資源配置、師資供給、學校發展三個目標作為推進義務教育均衡發展的督導重點，并分解為經費保障、布局調整、設施設備、教師配備、教師流動、培養培訓、學校標準化建設、規范辦學、特色發展八個方面。將市、縣推進義務教育均衡發展的態度、措施和效果作為督導的重點，以點帶面，從起點、過程和結果上切實推動區域義務教育均衡發展。

該構建圖是靈活的，在督導過程中根據統籌安排有所側重，并根據督導重點設計可操作的指標體系；同時該圖也是開放的，義務教育均衡發展是一個系統工程，其實現是一個過程，既有共時性因素效應，也有歷時性因素效應，且各因素之間存在多位點結合、多層次的交叉，所以，該構建圖僅是一個反向推演的開放性范式。

(一)合格均衡的資源配置——義務教育保障新機制不斷完善

人類的需求是無限的，而滿足人類需求的經濟資源則是稀缺的，這種需求的無限性與經濟資源的有限性之間的矛盾，要求人們必須合理有效地配置各種經濟資源，資源配置就是將有限的經濟資源在不同的需求之間進行分配[1]，我國的教育政策一向關注義務教育均衡發展，2005年12月24日發布的《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》中，首次將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，規定了適合中國義務教育的保障程度或者水平，從總體上看“公共服務的均等化要求公共服務在機會、過程和結果方面應該大體相等，新機制改革的核心和重點就在于為失衡的農村義務教育提供‘兜底’的公平的保障”[2]，這種“兜底”的公平保障營造的均衡，從物質性資源配置來看，就是合格的均衡、整體推進的均衡，它保障的是農村義務教育，也是國家實施義務教育的底線。這有利于在教育機會、過程和結果方面實現大體相等，保障義務教育的共同起點。

1.督導義務教育經費保障機制的有效落實。將“以縣為主”管理體制的落實情況納入督導并進行進度監測，通過連續幾年的綜合督導和專項督導，保障將農村中小學教師工資全額納入縣(市)區本級財政預算，促進市、縣政府積極落實義務教育階段學生各項免費政策、提高公用經費定額、加大對農村各類學生的資助力度。諸項義務教育經費保障政策的有效落實，擴大了教育資源的總量，實現了向農村地區和人群的政策傾斜，為農村和欠發達地區廣大群眾提供了接受公平教育的條件和機會，實現了在經費保障政策上的同質均衡。

2.督導中小學尤其是農村中小學辦學條件均衡提升。將辦學條件提升作為政府教育工作落實的一個重要標志，加強各層次、各類型的督導檢查。督促市、縣政府和教育行政部門不斷完善農村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制，調動縣區財政積極加大投入，與市級資金形成合力并保證資金有效利用，積極開展中小學實驗室標準化建設工作，不斷加強實驗室建設與管理，充分發揮裝備投資使用效益。加大對縣級政府和教育行政部門的專項督導力度，將督導結果納入對領導干部政績考核的重要內容和獎懲依據，促進縣級政府以政策為引導，注重發揮“以縣為主”體制下鎮政府、村委會和社會各界的積極性，不斷提高辦學水平。

(二)全面均衡的師資供給——素質教育教學力與領導力同步提升

督導發現，就局部地區農村教師隊伍建設仍然是難點問題，存在中小學編制標準與中小學辦學實際不相符合、教師結構不合理、農村小學教師老化嚴重、教師學科分布不合理，部分貧困縣區教師進修學校建設薄弱，鄉鎮學校培訓經費困難等矛盾。因此，需努力采取措施充分發揮行政推動力，積極引導學術發展力，從教師隊伍外部發展和內在發展兩方面進行有效促進。同時發揮教育督導在這兩股力量實施中的保證作用，促進教師隊伍專業化發展。

1.加大對缺員教師配備工作的督導力度。根據有關法律法規督導政府的人事、教育等部門，根據現行機構編制、分級管理體制和以縣為主的義務教育管理體制，合理劃分各級政府中小學核編權限，加大對缺員教師的配備力度。建立健全教師專業化的制度保障體系。實行教師資格證制度，進一步發揮其促進和保證教師教育發展的杠桿作用。

2.建立教師合理流動長效機制。充分發揮政府在均衡配置師資，組織校長、教師培訓和流動等方面的調控作用，探索教師交流工作的有效途徑，建立起規范、有序、長效的教師交流機制，加快城鄉之間、地區之間、學校之間教師合理流動。建立教師到農村任教服務制度和新補充教師傾斜農村機制，開展農村教育志愿者行動等，逐步緩解農村邊遠地區中小學教師不足的矛盾。

3.促進教師培訓機構成為教師學習與資源中心。督導縣區政府重視教師培訓機構建設，不斷加大投入，改善農村教師繼續教育設施條件。督導縣區教育行政部門建立系統的教師培訓制度，以教師教育一體化的觀念整合教師培養和培訓工作，理順機構職能，改進教學方法，確定評價辦法。以學科水平與教育水平同步提升為目標，建立各級培訓網絡，通過外出參觀學習、高水平觀摩、理念培訓、專家引領等形式，促進教師增長見識，開闊思路，更新理念，增強主動參與課程改革的意識，提高綜合教學力；加強校長宏觀思維能力、科學決策能力和組織協調能力的培訓，提高校長領導力，推動農村教師隊伍素質整體提升。

(三)體驗均衡的評價取向——學校督導評估重診斷和促發展

督導評價作為教育行政管理的重要方面，根據學校的發展重點、發展程度，科學設計評價的內容、標準、方式和工作機制，積極調整行政工作重心及監督和引導的方向。其特點是：強調領導責任，注重依法辦學與自主發展同步推進；強調自主發展，注重辦學質量與人員素質整體提升；強調客觀公正，注重全面發展與特色創建疊加效應；強調學生、教師和學校共同發展，注重制度創新與文化建設互相滲透。可以說它是一種體驗合格均衡的評價取向，是實現教育過程大體相等的重要范疇。

1.促進依法辦學與自主發展同步推進。督導評價立足于學校實際，著眼于學校發展，將外部監督評價對接學校自身發展的內在需求，轉化為改進教育教學的動力，激發學校發展的積極性和主動性，促進每一所學校在依法辦學的前提下，在科學管理中整合人本管理，不斷完善規章制度、規范操作規程，進行精細的成本核算，加強組織文化的滲透，加快建立現代學校制度。同時強調人的精神追求，注重學校的組織文化引領。督導學校從自身角度，充分信任教師的價值追求，以學校的共同“愿景”去凝聚教職工，創造學校獨特的“價值共同體”[3]。通過“價值共同體”富有成效的創造，實現學校與教職工的共同發展。

2.建立以問題診斷為導向和能力提升為本位的學校發展模式，促進學校內涵發展。督導評價旨在為學校發展提供恰切的幫助和支持，幫助學校分析現狀，明確發展的優勢、劣勢、機遇和困難，找到學校最優發展區。在此基礎上，堅持發展性、系統性、適切性和民主性的原則，注重策略和措施設計，制定辦學目標和發展計劃，確定重點項目并建立保障機制，從而促進學校用系統的方法不斷發現問題，并進行診斷分析以解決問題；即看長期處理近期、看全局掌握局部、看動態把握靜態；幫助學校建立系統的自我激勵和約束機制，自主進行發展決策和資源調配[4]，將從“物”的管理逐漸轉向文化及精神管理，推動學校發展成為真正的學習型組織和自主辦學主體。

(四)特色均衡的差異發展——以校本課程為依托的特色學校建設

時下在探究均衡發展時經常進入誤區，即以城市教育為標準論農村教育，以發達地區的教育論欠發達地區的教育，以發達國家的教育論發展中國家的教育，這是簡單思維的結果，忽視了文化特色，也忽視了文化尊重。文化差異不應該有高低上下之分、優劣貴賤之別，它的差異性正可以營造特色均衡，目前，人們在課程與教學變革中探索學校文化特色、開發校本課程資源，實際上就已經是在創造不同特色的優質教育，我們只是在義務教育階段，希望在特色差異中實現均衡發展[5]。進行課程資源開發、加強校本課程建設，是學校特色創建的重點。校本課程是發展學生興趣，形成學生特長的基本途徑；是培養多種人才，滿足社會需要的重要措施；是體現與發揮學校辦學特色，提高教育質量的必要環節[6]。

在教育督導過程中，督促學校立足學校實際，深入理解素質教育理念，調整教育教學行為，形成良好的制度保障，在進行課程資源開發時把握校本課程時代性、實踐性、個別性三個特點，樹立大的課程資源觀，從實踐中遇到的問題入手，加強教師資源開發能力的培養，提高教師敏銳的洞察力及反思整合的能力。通過以校本課程為依托的特色學校督導評估，促進實施差異教育，理智地讓不同學校承擔培養不同人才的教育責任，努力降低人為地把客觀存在的教育個別差異，制造成教育群體差異，把不同發展水平和發展特點的學生差異，制造成了不同學校的差異，形成培養不同人才的特色發展，在根本上改變了在特定區域的不均衡狀況，發揮教育促進學生發展的最大效益。

二、均衡發展推進的本土化策略選擇：從督政為主向督學為本的戰略轉移

今后督政的著力點不僅是經費投入，教師工資的保障，還應是教育事業內涵發展，從均衡發展的重要任務出發，要使這幾個方面的均衡能夠真正實現，需要政府切實承擔起義務教育均衡發展的責任，在制定公共政策時，盡可能均衡分配教育資源，重視督導檢查制度的建立和完善，因為，對縣鄉政府的教育督導評估涵蓋了縣域內各級各類教育和許多政府部門的教育行為，所以，這一督導評估，是一種綜合的、權威性極強的評估，強有力的推動縣、鄉兩級政府教育整體水平的提高[7]。

(一)督導政府用科學的均衡發展觀合理配置教育資源

1.加強督導義務教育經費的合理配置。雖然目前從生均教育撥款上看，城市和農村的數額沒有差別，甚至農村數額高于城市，已經達到均衡水平，但優質學校仍然可以多渠道籌措資金，獲得遠高于普通學校的經費來源；同時由于歷史原因，部分農村學校在環境設施、教師待遇，生源、師資等方面，與城市優質學校和現行辦學標準差距明顯，所以不均衡程度仍然較大。因此，通過督導，加強對相關制度的程序性、細節性規定，完善區域內義務教育經費投入標準、辦學條件標準等，并將其作為政府進行教育經費均衡配置的依據，切實縮小區域或校際差距。

2.推動學校標準化建設。學校標準化建設的目的是要達到各校硬件、軟件的相對均衡。硬件的均衡是義務教育均衡發展的前提與基礎，相對于硬件建設的均衡，軟件的均衡意義重大，所以，要將本地有成效的做法結合外地成功經驗，制定出操作性強的促進教師流動的制度，鼓勵優秀教師到薄弱學校、農村學校任教，并將之與骨干教師、優秀教師、特級教師的評選及職稱評定、職務晉升等掛鉤；創新教師補充制度，特別要解決教師的結構性缺乏，探索推行農村義務教育學校教師“特崗計劃”，縮小城鄉師資差距；制定相應政策使優秀校長交流制度化，并研究建立新型校長的培養制度。

3.建立推進義務教育均衡發展的監督檢查制度。一是建立起義務教育均衡狀況的監測與評估制度。研究制定相關評估標準、指標，以科學客觀的數據準確描述本區域義務教育均衡發展的現狀、發展變化特征與存在問題。二是建立對各級政府推進義務教育均衡發展工作的績效考核制度。把義務教育均衡發展水平作為評估各地教育部門及地方政府工作的重要指標，作為上級政府督導下級政府工作的重要內容，作為組織考核領導干部政績的重要內容。三是建立各地義務教育均衡發展狀況的公示制度，便于公眾進行監督。四是建立和落實獎勵及責任追究制度。對在推進區域內義務教育均衡發展工作上成績突出的地方政府和相關部門，應大力予以表彰和宣傳，對工作不力的，要依照《義務教育法》的有關規定追究相關人員的責任[8]。

(二)督學重心下移推動校際均衡發展

實踐證明，學校有形資產，包括學校校園校舍、設施設備的增加，以及辦學條件的改善等，這對教育的質量的提高是有作用的，但是，當這些條件達到基本要求后，它對教育質量提升的作用就是有限的[9]。因此，教育督導在做好督政工作的同時，重心下移，加強對學校的督導評估，使學校督導評估的制度化發展符合轉變政府職能的要求，適應建立現代學校制度的趨勢。

1.建立高效的督導評估管理體制。按照政府轉變職能的要求，根據教育督導機構的性質和任務，建立政府和教育行政部門統一領導，教育督導機構 “牽頭”，省、市、縣三級負責，以市、縣為主的管理體制，理順教育督導機構與教育行政部門相關業務機構之間的關系，確立教育督導機構的“牽頭”地位，發揮教育督導機構的“歸口”作用，提高學校督導評估的規范性，減輕地方和學校的負擔。

2.構建科學的督導評估體系。將督導評估體系納入制度化的軌道。一是合理確定包括對中小學校的督導評估、對校長的評價和學校內部對教師、學生的評價在內的督導評估體系的整體架構。將個體評價統一于學校督導評估中。二是科學設計督導評估的主要內容和具體項目。將辦學基本標準作為“底線”要求，將工作進展程度作為工作引導，分開設置指標，考慮辦學特色，鼓勵和支持學校發揮自身優勢主動發展。三是建立包括指標內容調整、權重調整、對個體評價內容調整等在內的指標調整與更新機制，及時依據教育管理規范和標準做出調整和完善。

3.健全督導評估工作規范。在不斷強化規則意識的基礎上，建立起科學的工作規范，完善包括自評制度、監督制度、結果公報制度、結果運用制度和限期整改制度等各項制度，把督導評估結果作為考核學校整體工作、調整撤并學校、向學校配置教育資源的直接依據和參考，通過正確運用督導評估或評價結果，強化制約和激勵機制，促進學校按照素質教育的要求進行自我規范，主動發展。

義務教育均衡發展進程需要各級政府及其教育行政部門高度重視，切實加強組織和協調，規范教育管理秩序，調整各方面利益，保證必要的資源投入，為更多的人接受更好的教育創造良好的環境。

[1]轉引自陳東生.區域基礎教育均衡發展研究：政府教育經營理論化創建實踐機制選擇[M].濟南：山東科技出版社，2007.27.

[2]袁方成.農村義務教育均等化：現狀與改革[J].華中師范大學學報，2008，(3).

[3][4][6][9]陳玉琨.發展性質量保障的理論與操作[M].北京：商務印書館，2006，1.11.127-128.

[5]楊啟亮，底線均衡：義務教育優質均衡發展的解釋，教育理論與實踐，2010,(1).

[7]袁振國，中國教育政策評論[M].北京：教育科學出版社，2003.

[8]董奇，均衡發展的關鍵與制度保障[J].求是,2010,(9).

（責任編輯：曾慶偉）

李燕燕/濟南市人民政府教育督導室