國外社會服務發展歷程及其啟示

⊙ 李 兵

國外社會服務發展歷程及其啟示

⊙ 李 兵

對我國學術研究來說，社會服務似乎還是一個陌生的概念，這與發達國家的社會服務實踐形成了較大差距。在西歐、北歐和北美等發達國家和地區，經過100多年、尤其是二戰以后的研究和實踐，政府和社會對社會服務的認識已經基本清楚，政府的社會服務管理機構和政策法規已經基本完善，社會服務為化解社會矛盾、保持國家穩定、維護社會公正和社會公平、促進社會發展起到了重要的作用。當前，我國經濟社會已經發展到一個新階段，社會服務越來越受到黨和政府的重視，成為政府為社會主體活力持續釋放提供的一種制度安排。為深化對社會服務概念的認識，本期特刊發中共北京市委黨校社會學教研部副教授李兵博士撰寫的 “國外社會服務發展歷程及其啟示”一文，希望能對社會服務的研究有所啟發。

——編者

一、社會服務的定義

（一）社會服務定義的幾種解說

從學術研究文獻和國際組織的政策文件中我們找到了四種社會服務定義：

1.社會服務也稱福利服務或社會工作，具體指以援助社會處境不利、遭受痛苦、脆弱的人或群體為目的的任何大量的公共或私人提供的服務。20世紀，隨著社會責任思想的提出和傳播，社會服務開始盛行（Pinker，2010）。

2.英國社會科學家（Titmuss，1963）將社會服務定義為：“通過將創造國民收入的一部分人的收入分配給值得同情和救濟的另一部分人，而進行的對普遍的福利有貢獻的一系列集體的干預行動?！?/p>

3.國際勞工組織將社會服務定義為針對大多數脆弱群體的需求和問題所進行的干預。脆弱群體包括因暴力、貧困、家庭瓦解、身體和精神殘疾、年老而受到影響的人。服務項目包括康復、家庭幫助服務、收養服務、照料服務，以及由社會工作者或相關職業提供的其他支持服務（Fultz and Tracy，2004）。

4.世界衛生組織的定義：針對那些由于年齡、貧困、失業、健康狀況惡化和殘疾等，在購物、住房、交通、自我照料和他人照料等方面需要公共援助的人，所提供的社會支持性的服務和項目。

從官方和學者的定義來看，盡管角度有些不同，但內涵大體相同，社會服務的對象主要是指社會處境不利的人群，目的是提高這些人的生存狀況，實現社會融合，維護社會公正。社會服務具有社會福利的性質。服務的手段是提供支持性的服務和項目。

（二）社會服務的內容

1. 日本學者（Sugimoto，2008）從廣義和狹義兩個方面來概括社會服務的內容。廣義的社會服務除了包括收入保障、醫療和健康保障、社會福利三項措施外，還包括就業保障、教育保障、法律援助和住房保障等。狹義的社會服務只包括收入保障、醫療和健康保障、社會福利三項措施。

2. 美國學者（Baugh，1983）列舉出美國社會服務的領域：國民保險、補助金、兒童救濟金、家庭收入補助、裁員費支付、國民健康服務、地方福利服務（個人社會服務）、兒童服務、教育服務、青年服務、就業服務、住房、緩刑期服務和病后護理服務等。

（三）社會服務的功能

社會服務通?？梢员豢醋鳛樯鐣＠麢C構實施的那些活動，通常由政府部門提供，偶爾也有由非社會福利機構提供的社會服務，如社會組織、企業或個人提供的社會服務。社會服務不是要取代或矯正家庭服務，而是對新的社會形勢做出的新的反應。社會服務承擔的功能可以被概括為（Kahn，1979）：

1.社會服務強化和修復家庭和個人正在承擔的功能和角色。

2.社會服務提供新的機構渠道和形式來承擔家庭、親屬網絡和鄰里不再履行的社會化、援助、角色確定等功能。

二、個人社會服務

（一）歐盟的定義

歐盟在更廣闊的社會福利領域內，使用“個人的社會服務”（personal social services，簡稱PSS）這一概念將社會服務與其他的服務區別開來（Munday，2007）。

Munday認為，與標準化的服務相比，個人社會服務通常被提供給處于具體境況和有具體需求的個人。典型的PSS對象是老年人，兒童及其家庭，殘疾人，照料者。有其他各種各樣需求和問題的人也使用PSS，如吸毒者。提供服務的場所有個人的家庭、日間照料中心、住所和機構等。提供服務的人員包括社會工作者、社會救助者、照料管理者、家庭幫扶者、治療專家、幼兒園老師等。提供PSS的組織可以是國家、非營利的非政府組織、工商企業。最近幾年，由第三部門公民社會組織提供社會服務的情況越來越突出。

目前，歐盟和美國等發達國家、斯里蘭卡等發展中國家在政府機構設置和政策法規中使用的社會服務等同于“個人社會服務”概念。

（二）美國的定義

在美國，個人社會服務被稱為第六個人類服務系統，其他五個人類服務系統分別是教育、收入轉移支付、衛生、住房和就業培訓。個人社會服務的任務主要有8項（Kahn&Kamerman，1980)：一是促進個人的社會化和發展；二是傳播社會服務信息，方便人們獲得社會服務；三是確保脆弱老年人、殘疾人等獲得基本社會照料和援助；四是當家長不能承擔他們的角色時，為兒童安排替代的家庭或住所照料，或創造新的持久的家庭關系；五是為面臨問題、危機和疾病的個人和家庭提供幫助、咨詢和指導，以重建他們的能力，并使他們能夠克服困難；六是支持互助、自助和預防活動；克服社區生活中的問題；倡導政策和項目的更新，以及服務計劃；七是整合各種影響個人和家庭的項目或服務，確保最大限度的合作；八是控制或監督可能傷害自身或他人的越軌者，方式是向他們提供照料、援助、指導等。

三、整合的社會服務

（一）定義和分類

整合的社會服務（Integrated social services）指運用一系列的方式和方法，如合作、建立伙伴關系等，促進各種相關社會服務之間更好的協調，使服務對象獲得更有效的和高質量的服務，提高服務對象和供給者的滿意度（Leichsenring，2004）。

Munday（2007）將整合分為垂直整合和水平整合。垂直整合在宏觀層面上指在不同層級的政府之間為實現政策和服務安排更緊密的協調而采取的措施；在微觀層面上指地方為滿足不同服務對象需求而進行的住所、社區和家庭等照料的整合。水平整合指為了服務對象的利益，把以前不同的主要公共服務整合到一塊，如衛生和社會服務。

（二）整合的障礙

在歐洲，“社會照料的混合經濟學”趨勢對于社會服務整合具有重要的意義。但公共部門提供者、私人非贏利提供者和商業提供者的整合可能會非常困難。Nies(2004)提出整合健康服務和社會服務障礙：一是服務的公共資金不足，資金短缺導致整合很難實施；二是系統的復雜性，多種利益相關者可能有不同的利益和權利地位等，導致整合的困難；三是責任缺失，導致決策障礙；四是供給驅動的系統，服務供給通常受到服務提供者利益的驅動；五是人力資源，人員缺乏和培訓不足導致整合難以實施；六是整合成為自身的結果，只要整合能為服務對象提供更好的服務，就會受到支持，但如果整合成為解決系統其他問題的一種方法，整合就會受到抵制。

四、社會服務的發展歷程

（一）社會服務的起源

工業革命前，世界各國都有關于社會服務的政策和實踐。而英國1834年修訂的《貧困法》則被認為是近代國家開展社會服務的開端。從工業革命到二戰結束，英國和美國是近代最早開展社會服務的國家。標志性的事件有兩個（Pinker，2010）：

1.1884年，一位名叫SamuelA.Barnett的教區牧師和他的妻子以及許多大學學生在倫敦成立托因比服務所（Toynbee Hall），從事社會服務活動。

2.受托因比服務所的啟發，兩位美國人迅速將社會服務運動傳到美國。1886年，美國人Stanton Coit在紐約建立鄰里協會（Neighborhood Guild）。1889年，美國人Jane Addams與同伴在芝加哥成立了赫爾大廈（HullHouse）社會服務社。此后，社會服務運動迅速傳到美國其他城市和歐洲、亞洲。

（二）社會服務與經濟發展

二戰以后，隨著社會經濟的快速發展，社會問題的大量涌現，人們對社會公正的預期不斷提高，同時，日益增加的經濟財富為解決社會問題提供了必要的條件。于是，世界許多國家的政府紛紛成立社會服務機構，積極制定社會服務政策法規，并依法開展社會服務。

1. 美國。20世紀50年代，美國聯邦政府首次向社會服務提供資金。隨著社會服務項目的增多，1967年到1972年，聯邦政府規定向州政府社會服務撥款預算最高限額為25億美元。1974年《社會保障法》增加第二十章——社會服務固定撥款，同年，美國的人均GNP達到6600美元。此后，在州政府的呼吁下，聯邦政府把向州政府社會服務撥款預算最高限額上調為1979年的27億美元和1980年的29億美元。到了1981年，大約有32.5億美元的財政預算用于社會服務項目（Tenhoor，1982）。

2. 法國。在法國，政府負責公民福利的理念深深植根于人們的頭腦中。從20世紀50年代、60年代起，隨著經濟增長、人口結構變化和文化變遷，社會服務興起。到了70年代，1974年法國人均GNP達到5230美元，這時候，借助社會立法，社會服務得以鞏固，但社會服務項目不斷增加的主要原因還是收入的不斷提高和服務人群的不斷增加（Fournier&Questiaux，1982）。

3. 丹麥。丹麥在19世紀90年代就有了社會服務，標志是1891年頒布的《貧困法》和《老年援助法》，后來分別演變為《社會援助法》和《老年退休金法》。到了20世紀60年代、70年代，經濟財富積累迅速增大，丹麥社會部門支出占GNP的比例從1969年10.3%增加到1979年的17.1%（Holst&Ito，1982）。丹麥于1998年頒布《社會服務法》，2010年成立主管社會事務和社會服務的社會事務部。

4. 瑞典。瑞典在20世紀30年代就有了社會服務項目，從20世紀60年代開始，尤其是70年代，隨著經濟實力的增強，社會服務投入迅速增加。瑞典1975年的社會服務支出比1960年增加了6倍，占GNP的比例增加2倍（Tengvald，1982）。瑞典于1980年頒布《社會服務法》。

5. 捷克。捷克獨立后，便于1990年成立了主管社會服務的勞動和社會事務部，1989年的人均GNP為3500美元。1999年人均GNP為5012美元，社會服務支出近34億歐元，比以前有了較大的增加。2006年頒布《社會服務法》。

6. 其他發達國家。德國、加拿大和日本等發達國家的社會服務直到20世紀60年代，隨著經濟的發展，人均GNP超過3000美元，社會服務項目得以明確。到了70年代，人均GNP超過5000美元，1974年加拿大和德國的人均GNP分別為5650美元和6180美元，社會服務項目和支出迅速增加。

7. 發展中國家。印度、喀麥隆等發展中國家，盡管在建國初期，經濟發展水平低下，人均GNP只有幾百美元，甚至不足100美元，但受到殖民地時期宗主國的影響，也迅速成立社會服務的政府機構，并積極倡導、制定和實施社會服務政策和項目。如納米比亞和斯里蘭卡一獨立就分別與1990年和1948年成立主管社會服務的部門。印度則在60年代開始實施社會服務項目。

總之，二戰后大多數發達國家基本上是在人均GNP達到3000美元到5000美元的時候，社會服務開始起步。當人均GNP超過5000美元以后，社會服務項目迅速擴展。但也有例外，澳大利亞1947年人均GNP沒有達到3000美元，就頒布了《社會服務法》。而以色列從1948年建國起，就接受“福利國家”的主要理念，致力于發展社會服務。1958年頒布《社會福利法》。社會事務和社會服務部成為以色列福利國家的基石，盡管1974年人均GNP只有2618美元（Kahn&Kamerman，1980)。此后，社會立法內容依舊不斷擴展，政府繼續實施社會服務項目，2007年，以色列政府的社會服務支出約占政府財政支出的10%。英國的情況比較特殊，雖然在1970年頒布了《地方當局社會服務法》，但1974年人均GNP才3260美元，英國1974年的人均GNP為何顯著低于同年法國、加拿大、西德等發達國家的水平有待于進一步研究。

五、公共服務和社會服務管理

（一）公共服務與社會服務

1.公共服務。公共服務通常指政府向公民提供的服務，提供服務的方式既可以是通過公共部門直接提供，也可以通過資助社會組織、企業或個人提供。不管公民的收入多少、地位高低，公共服務面向所有公眾。公共服務屬于公共物品，具有非競爭性、非排他性等特征，在發達國家，公共服務一般包括：廣播、教育、電力服務、消防服務、燃氣、健康照料、軍事、警察服務、公共交通、社會住房、通信、城鎮計劃、廢物管理、供水服務、公共信息如圖書館、社會服務、環境保護等。

2. 公共服務與社會服務的相同點。第一，都是為了維護社會公正，促進社會融合、社會發展和社會進步，實現人的全面發展。第二，社會服務屬于公共服務一項內容。第三，政府在政策制定，資金支持、提供服務、監督管理等方面起著決定性的主導作用。第四，提供服務的方式既可以由政府直接提供，也可以通過社會組織、企業或個人提供。社會組織、企業或個人提供服務一般需要政府資助和監督。第五，使用服務的費用一般分為免費和付費兩種形式。

3. 公共服務與社會服務的不同點。第一，對象范圍不同。公共服務面向所有公眾，而社會服務專門針對困難群體或存在嚴重社會問題的人群，如老年人，兒童，殘疾人，吸毒者和照料者等。第二，盡管都需要基礎設施建設，但社會服務的基礎設施主要是建立照料服務的設施和場所。第三，社會服務對服務提供者和照料者提供服務的要求更明確、更具體，針對性更強。對使用者的權利規定得更具體。第四，公共服務有時候要考慮經濟效益，而社會服務主要強調社會效益。當然社會服務做得好，也會促進經濟發展。

（二）社會服務管理

1. 社會服務管理的定義和構成。社會服務管理指的是針對社會服務組織和社會服務供給在一定領域和一定時間內的實際運行狀況進行的一種管理。它由三個方面構成：第一，管理對象是社會服務的提供者，包括公共部門、社會組織、企業、個人等。第二，管理對象的組織結構，包括社會服務的資格、社會服務的經營管理、社會服務計劃、社會服務資金保障狀況、社會評估等。第三，針對社會服務供給的管理，包括社會服務的目標、社會服務對象的確定、社會服務的標準、社會服務的配給、針對社會服務中出現的問題的處置、社會服務對象的權利保護等。

2. 社會服務管理的方式。傳統上，有兩種管理模型：專業人員模型和官員模型。最近，又加入了一個新的“經營者”模型（Spicker，2008）。表1是一種理想類型的分類，在實際管理中，恐怕需要三方的有機結合。在中國，可行的方式可能是政府主導、專業人員和經營者參與的模型。

3. 部分國家社會服務的政府主管機構和政策法規。（見表2）

表1. 社會服務管理模型

六、社會服務論爭

（一）社會服務供給的主體：政府或市場

在美國，關于社會服務供給的主體爭論已久，三位美國學者對此進行了總結（Karger，Midgley&Brown，2003）：

1. 反對社會服務的供給主體是政府。

反對政府提供社會服務的觀點認為，公共服務是官僚的和浪費的。與商業企業不同，政府組織沒有提高社會服務效率。因此，公民時常抱怨社會服務的質量。保守派到處兜售私有化是有效的替代選擇的觀點。私有化的擁護者認為，與政府相比，商業社會服務企業更有效，為貨幣使用提供更好的價值回報。

2. 支持社會服務的供給主體是政府。

贊同政府提供社會服務的觀點認為，利益動機不能為滿足人的需求提供合適的基礎。他們認為，社會項目應當被看作是為全體有需求的公民提供的集體物品，不管有沒有能力支付。因此，政府是提供這些服務的最好機構。事實上，政府的確在提供服務上起著中心作用，政府的責任是確保所有人獲得所需要的服務和支持，使他們的改變、貢獻、參與社會的能力最大化。應該說，基本的社會服務是政府的事情。

3. 最新的觀點。最近出現了兩種觀點的融合，認為私立部門對社會服務有貢獻，是政府的補充。相應的，學者開始探討私立部門在什么條件下能夠提供值得期望的服務。有的學者認為，最理想的是政府確定公共政策的目標，由私立部門去執行。

在美國，提供社會服務的部門有：(1)志愿部門，包括私人的和非贏利的組織；(2)政府部門，包括聯邦、州、地方政府機構；(3)贏利部門，包括私立的和商業公司。

但在實際的社會政策實施中，志愿、政府和贏利部門不斷變化的意圖和獨有的權力向公眾提出了一些值得重視的問題。作為免稅實體，志愿部門的組織應當比商業公司更有競爭力，因為不交稅，結果卻是缺少競爭力，競爭不過贏利部門。主要原因是志愿組織只關注社區服務、缺少資源等。而與政府和非贏利部門相比，贏利部門的優勢在于：一是商業公司可以自由地開拓市場；二是為了擴大經營，贏利部門可以迅速獲得資本；三是通過廣告、收購競爭者、獲得復雜技術等確保增長。結果贏利部門進軍傳統上是志愿部門的領地。公用事業轉化為社會市場，或許是私有化最有爭議的方面，因為它似乎以犧牲政府部門和志愿部門為代價。比較而言，政府提供社會服務更可靠。

（二）公眾對政府提供社會服務的評價

以色列學者（Tamar，Yuva&Hila，2009）就以色列公眾對政府提供社會服務的評價進行了深入分析，他們發現，以色列一般公眾對政府很是不滿的。但另一個鮮為人知的事實是，盡管以色列公眾對政府有很低的認可度，他們顯然更愿意從國家而不是從慈善家、私人企業或民間社會組織那里接受社會和金融服務。目前，面對全球經濟危機，國家提供的社會和經濟服務開始得到更多公眾和媒體的審視后，這種傾向更為真實。

1. 對政府的批評。2008年的以色列民主指數清晰表明，多數以色列人認為政府不能有效地解決公共問題：82%的人表達了一定程度的不滿，并認為政府的行為差或非常差；只有18%的受訪者表示，政府對這些問題處理的好或者很好。

2. 對更多政府參與的渴望。盡管對政府的表現持負面評價，但有很多跡象表明，以色列公民對政府承擔提供社會經濟服務的基本責任方面還是感興趣的。2008年以色列的民主指數數據，表明了以色列公眾明顯的多數同意，政府應保持其傳統的經濟和社會作用，而只有四分之一的以色列人寧愿政府少參與這些領域。矛盾的是，在那些定義為自己是資本家的和那些自稱是社會主義者的受訪者之間，并無明顯差異；意想不到的是，在有資本主義傾向的個人中，支持政府在社會經濟問題方面參與的比那些主張有限國家參與的人要多。

這或許表明,國家在保證公民的基本合理的一籃子服務的同時，還要確保由私營機構和企業提供給他們的配套服務，這些服務是公民想要并有能力支付的。

（三）關于整合社會服務的爭論

Munday（2007）對此進行了總結。從歐盟國家的研究來看，盡管仍然缺少令人信服的證據可以證明整合的社會服務優于未整合的社會服務，但探討整合的社會服務的理論觀點是有益的。

贊同社會服務與一個或更多的公共服務進行整合的觀點有：

1. 對服務對象有好處，便利用戶獲得多種服務。有證據表明，衛生和社會服務相互分離，顯然是沒有為服務對象著想。選擇性的整合可以為服務對象提供更好的服務，特別是對于有長期的、復雜的需求的服務對象來說，如老年人。

2. 不同形式的整合帶來特定的好處。

一是提高對確定了的需求的反應速度，二是簡化決策過程，三是確保資源更好的使用，四是減少信息傳遞失靈，五是培養供給者和服務對象之間的關系，提高服務對象的參與水平，六是確保服務供給的連續性和持續性，七是減少不同服務的重疊，八是提高服務供給的效果、效率和滿意程度。

3. 社會排斥與整合。在國家層面和地方層面解決社會排斥問題，通常需要政策和服務的整合，以便有效地解決與社會排斥相關的各種復雜問題。

4. 整合是劃算的。全球化和國家之間的經濟競爭給許多國家，就主要公共服務的分割，無論是在國家層面還是在地方層面的成本與效率問題，提出了嚴肅的疑問。在這種背景下，有的國家期望從整合主要的公共服務中獲益。

反對社會服務整合的觀點：

一是認為整合的社會服務不利于社會工作提供的服務。二是認為整合導致一種服務接管另一種服務，一種服務的特殊知識和技能被削弱。

七、借鑒與啟示

社會服務正式出現在中國政府的“十二五規劃”中，這就意味著從2011年開始，中國政府將社會服務付諸行動。那么，國外社會服務對中國的借鑒意義在于：

第一，中國現在提出社會服務的經濟發展水平與大多數發達國家20世紀60年代的情況大體相當，時間差距大約40年至50年。如果按發達國家的標準，中國現在應該大力提倡社會服務。

第二，借鑒國際通行做法，要成立社會事務和社會服務部，并將社會服務項目整合到其中。

第三，需要配套制定《社會服務法》，如果條件不成熟，可先出臺《社會服務條例》。要界定好社會服務的目標、對象、服務范圍和管理。

第四，要借鑒國外的經驗教訓，在培育社會組織、鼓勵社會參與社會服務的同時，要形成政府、社會組織、企業和個人提供社會服務的有機結合。

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