防止和減輕低保負效應的思考
——以江西省蓮花縣為例

⊙ 李道榮

防止和減輕低保負效應的思考
——以江西省蓮花縣為例

⊙ 李道榮

最低生活保障制度（以下簡稱“低保”）是保障人民群眾基本生活的民生工程，是為城鄉貧困居（村）民構筑的最后一道安全網。這項制度實施以來，城鄉低保對象享受到了諸多實實在在的民生優惠政策。

江西省蓮花縣位于贛西邊陲，是一個山區農業縣、革命老區縣和國定貧困縣。近期，筆者對蓮花縣的城鄉低保情況作了一些調查，有關情況綜合如下：

蓮花縣城市低保由2001年前的1000余人、保障標準104元、月人均補差32元、發放資金10.1萬元，增加到2010年的1739戶3704人、保障標準260元（其中“三無”對象300元）、月人均補差180元、發放資金775萬元；十年來，該縣城市低保保障人數、保障標準、月補差水平、發放金額等年均分別增長27%、15%、46.2%、76.5%。

蓮花縣農村低保從2006年開始實行。農村低保由2006年的2068戶5945人、保障標準70元、月人均補差25元、發放資金180萬元，增加到2010年的3683戶9849人，保障標準110元、月人均補差75元，發放資金887萬元；五年來，該縣農村低保保障人數、保障標準、月補差水平、發放金額等年均分別增長13.1%、40%、11.4%、78.6%。

蓮花縣城鄉醫療救助資金由2006年的57萬元增加到2010年的439萬元，年均增長134%。大病醫療救助是在新型農村合作醫療保險或城鎮居民基本醫療保險報銷的基礎上實行的二次救助，該救助是從有病種限制到無病種限制，起付線從300元降至零起付，救助限額從1萬元封頂提高到3萬元（該縣的干部職工醫藥費報銷的最高限額也只有3萬元），甚至更高，醫療費用在1000元以下的全額報銷。低保對象免費參加新型農村合作醫療保險或城鎮居民基本醫療保險，常補對象每人每年還發給200元的門診醫療救助費。醫療救助由以前的單一大病住院救助拓展到門診救助、參合救助、臨時救助、慈善救助、關懷救助等多種救助。

為解決城鄉貧困群體的住房、醫療、子女就學、生活等方面的實際困難，建設、房管、衛生、教育、工商等部門分別制定了相應的優惠政策。可謂是救助門類齊全，范圍廣泛，形式多樣。

由于每項優惠政策都以“低保證”為前提，“低保證”變成了獲得各種實惠的“通行證”。低保對象憑借“低保證”享有很多優惠政策，得到很多實惠。由于“低保證”的含金量越來越大，低保對象得到的實惠越來越多，給城鄉低保工作帶來了一定的負面效應：

一是部分低收入的“邊緣戶”想方設法進低保。低保本是政府對貧困家庭實行的一種社會救助制度，但隨著社會救助體系的日臻完善，救助范圍的不斷擴大，救助標準的逐年提高，救助金額的大幅增加，低保配套優惠政策的逐漸增多，一些低收入的“邊緣戶”想方設法，盡力想“擠”進低保范圍。

二是一些不再符合低保條件的低保對象千方百計不退出低保。有些低保對象為保住“低保”，有的轉移財產，有的隱瞞子女就業等情況。個別低保戶盡管有勞動能力，卻不積極主動找工作，使部分低保金成了個別人的“養懶金”，無形中也挫傷了想就業想通過自身努力脫貧致富人的積極性。

由于“低保證”的優惠政策越來越多，造成“入口擁堵出口冷清”，給鄉村、社區居委會低保工作者帶來了新的困難，加劇了基層矛盾。特別是廉租房、經濟適用房，價值高達10多萬元，低保戶得到廉租房、經濟適用房后，實際生活水平大大高于低保保障線上的“邊緣戶”。這也引起了低保“邊緣戶”和部分單職工家庭心理不平衡，給基層低保工作帶來極大的困擾。

據此，為防止和減少城鄉低保所帶來的負面效應，筆者建議：

一要大力宣傳低保政策，不留“空白點”。充分利用各種媒體多層次、全方位廣泛宣傳申請城鄉低保具備的條件、申請審批程序、評議機構、家庭收入計算辦法、低保分類依據、分類施保標準、低保資金發放程序和低保動態管理等相關政策，宣傳低保對象自謀職業勞動致富后退出低保的先進典型，使政策宣傳不留“遺忘的角落”和“真空地帶”。通過正確的輿論宣傳，使貧困戶對低保性質有一個正確認識，讓更多的城鄉居民了解和掌握低保政策，使低保工作得到群眾的理解和支持。

二要實行民主評議群眾聽證，嚴把“入口關”。一是建立由村（居）“兩委”成員和公道正派的村（居）五老[老黨員、老村（居）干部、老戰士、老教師、老勞模]、村（居）民代表30～40人組成的村（居）級民主評貧團。逐級審核，逐級上報審批，最大限度地保證低保工作的公開、公平、公正。二是進一步健全和完善城鄉低保公示制度，增加透明度，實行“陽光低保”。要在村和社區顯要位置設立低保政策和低保對象公示欄，讓群眾知曉，讓公眾評議，真正讓重點貧困人群享受城鄉低保政策的雨露陽光。

三要強化核查清理，暢通“流出口”。對城鄉低保戶按常補對象一年一次、非常補對象半年一次的要求，采取“聽、看、問、算”的方式認真進行核查清理，動態管理。具體做法是：在入戶調查時，做到與每一名低保對象見面，聽，聽低保對象介紹家庭人口變化、經濟收入情況，聽村民的評價和反映；看，看其居住條件、家庭財產等相關家庭情況；問，問低保對象本人、問周邊鄰居了解其家庭收入狀況；算，按照低保家庭收入計算辦法，測算其家庭總收入和實際消費。切實摸清低保對象的家庭情況，并根據低保對象家庭人口增減、收入變化及時調整享受人數和低保金，對超過保障標準的家庭及時、堅決停保，生活水平提高了的家庭要降低標準。要針對城鄉低保的不同特點，突出核查重點。城市低保要重點核查四類家庭：（1）年屆“5060”可能已享受社保的退休人員家庭；（2）有子女大學畢業已就業或有子女已成年外出打工的家庭；（3）有房產出租或可能入股經營投資項目的家庭。農村低保也要重點核查四類家庭：（1）將家庭部分成員納入低保的“分戶保”家庭；（2）近兩年內有購房、建房并進行高檔裝修的家庭；（3）有購買汽車、摩托車、空調、冰箱等作為生活消費品使用的家庭；（4）有子女大學畢業已就業或有子女已成年外出打工的家庭。對不如實申報家庭收入，騙取低保金以及提供虛假證明的單位和責任人，依據有關法規嚴厲處罰，以維護低保政策的嚴肅性，使政府有限的資金切實用在需要救助的人群身上。

四要鼓勵就業漸退，緩解低保“依賴癥”。一是鼓勵再就業，增強低保戶的“造血功能”。常年免費開展低保對象再就業培訓，積極扶持有勞動能力的低保對象尋求就業渠道或脫貧項目。對申請從事個體經營的，優先辦理營業執照，并可享受財政貼息的小額信用貸款政策等。對有困難的、有勞動能力的家庭優先推薦他們進入公益性崗位，幫助“零就業家庭”成員至少一人實現就業再就業，讓失業人員找到滿意的工作，實現救助工作從“輸血型”向“造血型”轉變，讓低保家庭早日脫貧，退出低保行列。二是與低保戶簽訂《脫保協議》或《誠信承諾書》。從制度上使低保對象消除依賴思想，堅持自力更生，早日脫貧致富。三是建立低保漸退機制。對有勞動能力的人，按就業年齡段（20～45周歲）制定享受低保后逐步遞減制度，從而明確進低保是為了最終能夠走出低保，這樣也可以體現低保制度的合理性和公正性。

五要擴大受惠范圍，降低低保證的“含金量”。一是優惠“門票”不只對“低保證”開放。如果各種民生優惠政策全憑“低保證”享受，而經濟收入徘徊在低保線附近的低保邊緣家庭，因無“低保證”卻無緣享受各種民生政策的傾斜和優惠，會造成新的不公平。在實際操作中，可對低收入人群進行適當細分。家庭人均月收入低于、等于本地城市或農村低保標準以下的居（村）民可以申請低保，享受其優惠政策。家庭人均月收入高于本地的城市或農村低保標準一定數額（比如50元以內）的低保“邊緣戶”可以申請臨時性補助或其他方面的救助，享受部分優惠政策，或實行優惠政策階梯式遞減的辦法，不再將醫療、住房、子女教育等各種民生優惠政策只與低保政策簡單捆綁，讓更多低保邊緣人口也享受到社會福利。二是合理確定低保保障標準。物價、財政、統計、民政等部門要根據當地城鄉居民實際收入或生活水平來合理確定城鄉低保保障標準，不宜定得太高，尤其是職工工資收入偏低、農民年人均純收入較少的貧困縣和經濟欠發達縣，調整不要太頻繁。

六要建立科學高效的城鄉居（村）民家庭收入審核信息系統，實現信息聯動資源共享。城鄉低保是一項系統工程，需要各有關部門齊心協力支持配合。尤其是對居（村）民家庭收入、家庭財產的認定一直困擾著低保工作人員。公安、勞動保障、建設、金融、工商、稅務、住房公積金等管理部門和機構應當按照《關于進一步加強城鄉低保對象認定工作的通知》要求，積極配合提供數據，方便信息比對和核查,大力支持城鄉居（村）民家庭收入審核信息系統的建立，實現信息聯動資源共享。與此同時，勞動保障、教育、衛生、國土等部門要充分履行各自職責，發揮各自優勢，做好與城鄉低保制度的銜接；財政部門要按照公共財政的要求，不斷調整支出結構，為城鄉低保工作提供資金保障；監察、審計等部門要充分運用行政手段，加強對低保資金的監督。

(作者單位：江西省蓮花縣民政局)