在探索中成長(zhǎng) 在發(fā)展中騰飛

王保民

在探索中成長(zhǎng) 在發(fā)展中騰飛

王保民

2011年是《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》（以下簡(jiǎn)稱《海域法》）頒布十周年，十年來，在國(guó)家海洋局和省委、省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，河北省以海洋功能區(qū)劃、海域權(quán)屬管理、海域有償使用三項(xiàng)制度為核心，不斷加大海域管理工作力度，不斷提高依法行政水平，依法用海觀念深入人心，海洋資源保障能力顯著提高，海洋經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)。

海域管理法制化進(jìn)程不斷加快

2001年《海域法》頒布以前，河北省海域管理主要依據(jù)《河北省海域管理?xiàng)l例》和《國(guó)家海域使用管理暫行規(guī)定》，法制化進(jìn)程緩慢。《海域法》頒布后，河北省加大海洋法規(guī)體系建設(shè)力度，2004年省政府出臺(tái)了《河北省關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)海洋管理工作的若干意見》，2006年省人大修訂了《河北省海域使用管理?xiàng)l例》。2006年，河北省提出建立完善海洋法規(guī)、規(guī)劃、管理、服務(wù)“四個(gè)體系”的要求后，海洋法規(guī)體系建設(shè)進(jìn)一步加快，先后在海陸分界和潮間帶使用管理、海域使用金征收管理、海域使用申請(qǐng)審批、海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣、建設(shè)項(xiàng)目用海預(yù)審、圍填海計(jì)劃管理、建設(shè)用海控制標(biāo)準(zhǔn)管理、海域使用退出機(jī)制、用海與用地管理銜接等方面制定實(shí)施了多項(xiàng)管理辦法，市、縣海洋管理部門也在海域招標(biāo)拍賣、海籍管理、養(yǎng)殖用海管理等方面制定了相關(guān)意見，全面提高了海域管理工作的法制化、制度化、規(guī)范化水平。

海洋功能區(qū)劃制度作為海域管理的核心制度之一，是海域管理的科學(xué)依據(jù)，也是海域管理的法律依據(jù)。1998年國(guó)家海洋局開展大比例尺海洋功能區(qū)劃編制時(shí)，海洋功能區(qū)劃能否得到較好的執(zhí)行，在許多人心中存有疑問。《海域法》頒布后，隨著海域管理工作的不斷推進(jìn)，海洋功能區(qū)劃制度逐步完善，在海洋管理工作中的作用日益增強(qiáng)。一是在海域管理中的剛性約束作用不斷增強(qiáng)。海洋功能區(qū)劃是海洋管理的重要依據(jù)，河北省在海域使用審批中實(shí)行海洋功能區(qū)劃的一票否決制，對(duì)不符合海洋功能區(qū)劃的用海項(xiàng)目，一律不予通過海域使用論證，一律不予通過用海預(yù)審，一律不予受理審批，海洋功能區(qū)劃在海域管理中的剛性約束作用不斷增強(qiáng)。二是在涉海管理中的地位不斷提升。《海域法》確立了海洋功能區(qū)劃的法律地位，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施省級(jí)海洋功能區(qū)劃則加大了海洋功能區(qū)劃在協(xié)調(diào)行業(yè)用海關(guān)系中的力度。目前，海洋功能區(qū)劃已逐步成為河北省各涉海部門編制涉海行業(yè)規(guī)劃的重要依據(jù)，各涉海行業(yè)規(guī)劃在海域使用規(guī)模、海洋空間利用方向、海洋環(huán)境保護(hù)目標(biāo)等方面全部與海洋功能區(qū)劃進(jìn)行了銜接。2006年河北省海洋功能區(qū)劃經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施后，2009年開展了新一輪區(qū)劃的編制工作，現(xiàn)已通過國(guó)家海洋局組織的專家評(píng)審，市級(jí)海洋功能區(qū)劃也正著手新一輪的編制工作，省、市兩級(jí)海洋功能區(qū)劃體系健全，有效地促進(jìn)了海域資源的節(jié)約集約利用和優(yōu)化配置，有力保障了海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

海洋綜合管理能力不斷加強(qiáng)

《海域法》頒布前，河北省雖本著“先管理再規(guī)范”的原則在港口、電力、油氣、養(yǎng)殖行業(yè)實(shí)現(xiàn)了重點(diǎn)突破，但也僅僅局限在部分重點(diǎn)項(xiàng)目，沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行業(yè)用海的全面管理，海域管理推進(jìn)難度很大。究其原因，一是海域管理法律層次不高。《河北省海域管理?xiàng)l例》作為地方性法規(guī)，與涉海的《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》等法律相比，社會(huì)認(rèn)可程度低。二是海域的所有權(quán)性質(zhì)不明晰。由于缺少上位法的支持，沒有從法律上充分明確海域所有權(quán)完全屬國(guó)家所有的性質(zhì)。三是海域使用權(quán)的取得與流轉(zhuǎn)缺少市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制。在當(dāng)時(shí)的海域使用權(quán)管理中只有依申請(qǐng)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租三種形式，對(duì)于招標(biāo)拍賣、抵押、變更、繼承等市場(chǎng)化取得與流轉(zhuǎn)沒有作出規(guī)定。四是養(yǎng)殖用海多頭管理。在養(yǎng)殖用海方面，海域管理與漁業(yè)管理在權(quán)屬概念上法律界定模糊，在養(yǎng)殖用海到底是應(yīng)該辦理海域證還是養(yǎng)殖證的問題上，海洋部門和漁業(yè)部門一直存在分歧。五是海域管理配套制度建設(shè)不完善。在當(dāng)時(shí)的海域管理法規(guī)制度中沒有確立海域管理的核心制度，缺乏進(jìn)行海域綜合管理的配套制度與手段。

《海域法》頒布后，較好地解決了以上問題，在此基礎(chǔ)上，河北省以海域權(quán)屬和有償使用管理為中心，全面推進(jìn)海域管理工作，海洋綜合管理能力不斷提高。

一是“無序、無度、無償” 使用海域現(xiàn)象得到根本改變。2000年以前，河北省部分海域開發(fā)秩序混亂，資源掠奪式開發(fā)情況較多，多年累計(jì)征收海域使用金僅940萬元，海域無序、無度、無償現(xiàn)象較為嚴(yán)重。《海域法》的實(shí)施使河北省海域開發(fā)步入良性發(fā)展軌道，海洋資源可持續(xù)利用水平得到極大提高，主要海洋產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增速提高到23.9%，是《海域法》頒布前的兩倍；2010年，全省批準(zhǔn)用海面積11936公頃，設(shè)立海域使用權(quán)1227宗，征收海域使用金61562萬元，分別是2001年的8.5倍、37.2倍和38.5倍，海域使用“三無”現(xiàn)象得到根本改變。二是依法用海管海成為全社會(huì)共識(shí)。《海域法》頒布后，河北省認(rèn)真宣傳貫徹《海域法》，加大海域管理力度，不斷推進(jìn)海域管理各項(xiàng)工作。2005年，以“全國(guó)百縣示范工程”建設(shè)為契機(jī)，通過開展養(yǎng)殖用海普查登記專項(xiàng)執(zhí)法，使示范縣養(yǎng)殖用海確權(quán)發(fā)證率和登記率達(dá)到100%，非示范縣發(fā)證率和登記率達(dá)到95%以上。在解決養(yǎng)殖用海這個(gè)“老大難”問題以后，“十一五”期間，河北省逐步將各類用海全部納入海域管理，依法用海已成為各級(jí)政府和廣大用海者的共識(shí)。三是海洋資源保障能力不斷增強(qiáng)。2006年，完全依托填海造地發(fā)展起來的曹妃甸工業(yè)區(qū)被列為國(guó)家級(jí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)，新增用海需求日益增多。為緩解用海矛盾，在國(guó)家海洋局的大力支持下，河北省曹妃甸新區(qū)和渤海新區(qū)的三個(gè)區(qū)域建設(shè)用海總體規(guī)劃先后得到國(guó)家海洋局的批復(fù)，涉及總面積428.1平方千米，其中可圍填海面積達(dá)290.52平方千米。2010年全省海域使用面積11936.63公頃，有力地保障了沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)較快發(fā)展。四是海域管理基礎(chǔ)工作不斷夯實(shí)。《海域法》實(shí)施后，河北省先后組織開展了河北省海域使用清查整頓、海域勘界、海洋資源調(diào)查與評(píng)價(jià)、養(yǎng)殖用海普查登記、海籍調(diào)查等基礎(chǔ)工作，既查清了河北省海洋資源和海域使用家底，為科學(xué)管海用海提供了有力依據(jù)，又鍛煉了一批海洋科技隊(duì)伍，為提高河北省海洋管理的科技支撐能力奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。五是海域管理的科學(xué)水平不斷提升。為提高海域管理的科學(xué)水平，根據(jù)國(guó)家海洋局統(tǒng)一部署，2006年，河北省開展了海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)工作，現(xiàn)已建成一個(gè)省級(jí)和三個(gè)市級(jí)海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)管中心，開展了用海權(quán)屬數(shù)據(jù)和全省衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)信息化處理、用海權(quán)屬項(xiàng)目核查和監(jiān)測(cè)等工作，實(shí)現(xiàn)了對(duì)海域的動(dòng)態(tài)化實(shí)時(shí)管理。六是海域使用權(quán)市場(chǎng)化出讓工作逐步推進(jìn)。2004年，灤南開展了海域使用權(quán)拍賣出讓試點(diǎn)，5宗用海總面積141.9公頃、期限3.5年的使用權(quán)，最后以185萬元的高價(jià)成交，創(chuàng)河北省養(yǎng)殖用海拍賣價(jià)的新高。2009年，河北省海洋局制定下發(fā)了《河北省海域使用權(quán)招標(biāo)拍賣出讓管理辦法》，海域使用權(quán)招標(biāo)、拍賣工作穩(wěn)步推進(jìn)。

海域集約節(jié)約利用水平不斷提高

《海域法》頒布以來，隨著海洋開發(fā)熱潮的興起，河北省海域使用主要集中于交通、漁業(yè)、鹽業(yè)、旅游等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象逐步改變，各類用海迅速增加，依托填海造地進(jìn)行的大規(guī)模工業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)迅猛發(fā)展，這就要求必須轉(zhuǎn)變管海用海方式。近年來，河北省海洋局結(jié)合河北實(shí)際，積極探索，通過實(shí)行“1＋3＋1”的模式加強(qiáng)建設(shè)用海管理，即圍繞一個(gè)核心、采取三項(xiàng)措施、強(qiáng)化一個(gè)機(jī)制，海域集約節(jié)約利用水平不斷提高。

一是以計(jì)劃指標(biāo)管理為核心，有效控制圍填海總量。通過計(jì)劃指標(biāo)來控制圍填海總量，既可以避免盲目圈占海域，又能促進(jìn)海域集約節(jié)約利用，是圍填海管理的核心內(nèi)容。2010年實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)管理以來，地方政府主動(dòng)對(duì)建設(shè)用海項(xiàng)目進(jìn)行排序，確保大項(xiàng)目、好項(xiàng)目用海需求，淘汰盲目圈占和粗放利用海域的項(xiàng)目，建設(shè)用海單位面積投入實(shí)現(xiàn)較快增長(zhǎng)。曹妃甸新區(qū)建設(shè)用海項(xiàng)目平均投資強(qiáng)度由每公頃2877萬元提高到4307萬元。二是通過加強(qiáng)用海預(yù)審、嚴(yán)格工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用海控制指標(biāo)管理、引導(dǎo)項(xiàng)目向園區(qū)集聚等三項(xiàng)措施，提高海洋開發(fā)利用水平。建設(shè)項(xiàng)目用海必須進(jìn)行預(yù)審，對(duì)不符合海洋功能區(qū)劃等相關(guān)規(guī)劃，不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、用海政策的項(xiàng)目，一律不予通過預(yù)審；對(duì)項(xiàng)目用海的必要性，項(xiàng)目用海選址、方式、面積、期限的合理性，進(jìn)行認(rèn)真審查，保證項(xiàng)目質(zhì)量。對(duì)工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用海控制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格管理，按照集約節(jié)約用海的要求，強(qiáng)化投資強(qiáng)度、容積率、建筑系數(shù)等項(xiàng)目用海標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的不得通過用海預(yù)審、不批準(zhǔn)項(xiàng)目用海。通過制定有針對(duì)性的規(guī)劃、計(jì)劃、政策，引導(dǎo)項(xiàng)目向園區(qū)集聚，促進(jìn)園區(qū)建設(shè)，推進(jìn)布局集中、用海集約、產(chǎn)業(yè)集聚。三是實(shí)行用海退出機(jī)制，避免海域閑置浪費(fèi)。建立了用海單位承諾制度，用海單位申請(qǐng)?zhí)詈Ｔ斓仨?xiàng)目時(shí)必須提交建設(shè)用海承諾書，明確承諾違約后應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；對(duì)連續(xù)二年以上未開發(fā)使用海域且無正當(dāng)理由的，由原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)注銷海域使用權(quán)證書，無償收回海域使用權(quán)。通過采取這些措施，有效避免了盲目圈占海域等問題的發(fā)生，推動(dòng)了建設(shè)用海由粗放向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。目前，河北省國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)建設(shè)用海投資強(qiáng)度達(dá)到每畝250萬元以上，省級(jí)開發(fā)區(qū)超過每畝200萬元，保證了80%以上的用海項(xiàng)目進(jìn)入重點(diǎn)園區(qū)。

綜上所述，《海域法》實(shí)施以來，河北省海域工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，有效促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。今后一段時(shí)期，海域管理工作面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的壓力與動(dòng)力，河北省各級(jí)海洋管理部門將在國(guó)家海洋局的正確領(lǐng)導(dǎo)下，繼續(xù)貫徹執(zhí)行好《海域法》，不斷加大海域綜合管理力度，積極推進(jìn)海域管理各項(xiàng)工作，努力為建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、和諧河北作出更大貢獻(xiàn)。