加強(qiáng)海域管理 拓展管理思路促進(jìn)廈門和諧可持續(xù)發(fā)展

林懷遠(yuǎn)

加強(qiáng)海域管理 拓展管理思路促進(jìn)廈門和諧可持續(xù)發(fā)展

林懷遠(yuǎn)

廈門市地處我國(guó)東南沿海福建省的東南部、九龍江入海處，東臨臺(tái)灣海峽，與臺(tái)灣寶島和澎湖列島隔海相望，是著名的國(guó)際港口旅游風(fēng)景城市。廈門的發(fā)展與海洋密切相關(guān)，“城在海上，海在城中”，城市沿海域周邊布局。市域面積1699平方千米，常駐人口約353萬；海域面積約390平方千米，海岸線總長(zhǎng)約234千米，擁有中華白海豚、文昌魚、中國(guó)鱟等珍稀海洋物種。

《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》頒布十年來，在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心指導(dǎo)下，廈門市以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)海域使用管理，堅(jiān)持以海洋資源可持續(xù)利用為目標(biāo)，認(rèn)真學(xué)習(xí)、深入貫徹，全面落實(shí)上級(jí)海域管理工作部署，較好地完成了海域管理的各項(xiàng)工作任務(wù)，廈門市海洋與漁業(yè)局從2002年起連續(xù)七年被評(píng)為海域使用管理“全國(guó)先進(jìn)單位”。

不斷完善配套法規(guī)建設(shè)，推進(jìn)海域管理法制化

《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》一出臺(tái)，廈門市就充分利用全國(guó)人大賦予的制訂地方法律法規(guī)規(guī)章的優(yōu)勢(shì)，結(jié)合廈門實(shí)際，開展了對(duì)1997年廈門市人大出臺(tái)的全國(guó)首部海域管理地方性法規(guī)——《廈門市海域使用管理規(guī)定》的修訂工作，并在2003年率先完成修訂。在此期間廈門市先后制定了十多件涉海法規(guī)規(guī)章，形成了以海域管理法規(guī)為基礎(chǔ)，海島管理、海洋環(huán)境保護(hù)等法規(guī)規(guī)章相配套，各項(xiàng)法規(guī)規(guī)章之間相協(xié)調(diào)的比較完善的地方性海洋管理法律框架，為依法管理海域提供充分的依據(jù)。

完善、落實(shí)海洋功能區(qū)劃，奠定科學(xué)用海的基礎(chǔ)，維護(hù)海域資源的完整性

為規(guī)范海域管理秩序，廈門市1997年就制定了《廈門市海洋功能區(qū)劃》。廈門市海洋與漁業(yè)局從2003年開始，根據(jù)廈門市建設(shè)海灣型城市的戰(zhàn)略規(guī)劃，開展海洋功能區(qū)劃的修編工作。這次修編結(jié)合海灣型城市發(fā)展目標(biāo)，注意合理控制海域開發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整優(yōu)化用海結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步突出了港口航運(yùn)、濱海旅游等海洋產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)地位，加大海洋環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)、修復(fù)和保育力度；修編后的功能區(qū)劃更加切合廈門海域管理的實(shí)際，更加適應(yīng)海灣型生態(tài)城市發(fā)展的需要，2007年該功能區(qū)劃獲得省政府批準(zhǔn)。同時(shí)，組織制定了廈門市海域使用規(guī)劃等一系列涉海規(guī)劃，形成較為完整的海洋規(guī)劃體系，為海域管理的科學(xué)化奠定了基礎(chǔ)。

十年來，為有效落實(shí)廈門海洋功能區(qū)劃，保護(hù)與修復(fù)海域資源，廈門市在調(diào)整用海結(jié)構(gòu)、優(yōu)化海域空間布局的同時(shí)，還積極開展海域綜合治理，先后投入數(shù)十億元，實(shí)施海域的綜合整治工程。

一是開展西海域大規(guī)模綜合整治。西海域由于過度養(yǎng)殖，不但產(chǎn)生嚴(yán)重污染，影響海洋生態(tài)環(huán)境，而且擠占航道，妨礙海上交通運(yùn)輸，同時(shí)還破壞海域景觀，降低城市品位。從2002年開始，廈門市投入2.3億多元，退出西海域水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施，整治面積達(dá)70多平方千米，退出海域內(nèi)養(yǎng)殖網(wǎng)箱5.5萬多箱、淺海吊養(yǎng)4595畝、灘涂養(yǎng)殖2.3萬多畝；通過水產(chǎn)養(yǎng)殖整治，調(diào)整了用海結(jié)構(gòu)，確保了港口航運(yùn)主導(dǎo)功能的發(fā)揮，改善了海洋環(huán)境和生態(tài)景觀。從2004年開始，又投入5000多萬元，對(duì)廈門大橋東側(cè)2.68平方千米海域?yàn)┩繉?shí)施清淤，清淤1000萬立方米。目前，投資3.6億元的馬鑾灣海堤開口改造工程和馬鑾灣清淤護(hù)岸工程正在施工，工程實(shí)施后將增加西海域納潮量3400萬立方米，明顯改善西海域水動(dòng)力條件，減少港口航道淤積，改善馬鑾灣內(nèi)外水質(zhì)，建設(shè)生態(tài)型馬鑾灣城市副中心。

二是啟動(dòng)環(huán)東海域綜合整治工作。針對(duì)環(huán)東海域水產(chǎn)養(yǎng)殖密度過大導(dǎo)致水產(chǎn)養(yǎng)殖污染嚴(yán)重、水質(zhì)逐年下降、赤潮頻發(fā)以及水動(dòng)力條件差引起的海域淤積嚴(yán)重，影響海上交通運(yùn)輸和海洋生態(tài)環(huán)境的情況，從2006年起，廈門市本著有利于環(huán)東海域周邊地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)海陸協(xié)調(diào)、合理利用海域資源和環(huán)境、保障環(huán)東海域可持續(xù)發(fā)展的原則，制定環(huán)東海域綜合整治與開發(fā)方案，陸續(xù)展開圍繞環(huán)東海域綜合整治與開發(fā)的一系列數(shù)模平行論證、海域綜合和單項(xiàng)論證等前期工作。環(huán)東海域綜合整治退出網(wǎng)箱21000多箱、淺海吊養(yǎng)19000多畝、灘涂養(yǎng)殖87000多畝，退墾還海約4.5平方千米，灘涂清淤0.6億立方米，修復(fù)鳳林至潘涂沙灘長(zhǎng)約5千米，恢復(fù)下譚尾濕地公園約1平方千米等；這些綜合整治措施達(dá)到了增加納潮量、增強(qiáng)水動(dòng)力、提高水體交換能力、改善海域水質(zhì)、擴(kuò)展中華白海豚珍稀物種的生存空間、建設(shè)濱海濕地植物園、營(yíng)造健康高效生產(chǎn)力的生態(tài)系統(tǒng)的目的，通過綜合整治與開發(fā)，形成了占全市30%面積的優(yōu)美的城市生活岸線和濱水景觀，為廈門市科學(xué)發(fā)展提供了有力的海洋資源保障。

三是做好沙灘保護(hù)與修復(fù)工作。沙灘是廈門重要的海洋資源。廈門市先后實(shí)施了香山至長(zhǎng)尾礁沙灘修復(fù)一期及后續(xù)工程、鼓浪嶼東岸人造沙灘試驗(yàn)性鋪沙工程、觀音山人造沙灘二期修復(fù)工程及廈門島東部沙灘清理與保護(hù)工程，形成了總面積達(dá)30多萬平方米的人造沙灘。目前同安灣西側(cè)、會(huì)展岸段沙灘修復(fù)工程正在實(shí)施。同時(shí)廈門市海洋與漁業(yè)局還啟動(dòng)了廈門濱海沙灘穩(wěn)定性觀測(cè)與研究、沙灘修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則及海灘循環(huán)養(yǎng)護(hù)研究等涉及沙灘保護(hù)與修復(fù)的研究課題，為開展沙灘保護(hù)與修復(fù)工作提供較為可靠的依據(jù)。

創(chuàng)新、推進(jìn)海域權(quán)屬管理，努力規(guī)范用海行為

完善海域管理協(xié)調(diào)機(jī)制。十年來，廈門市進(jìn)一步完善了海域管理協(xié)調(diào)機(jī)制。一是調(diào)整充實(shí)市海洋管理協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，由市長(zhǎng)親自擔(dān)任組長(zhǎng)、市政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長(zhǎng)、各涉海部門領(lǐng)導(dǎo)任成員，負(fù)責(zé)討論決定海洋管理的重要事項(xiàng)，協(xié)調(diào)解決存在的重大問題；二是成立市政府海洋管理辦公室，掛靠市海洋與漁業(yè)局，由市政府分管副秘書長(zhǎng)任海管辦主任、市海洋與漁業(yè)局局長(zhǎng)任常務(wù)副主任、各涉海部門領(lǐng)導(dǎo)任副主任，定期或不定期召開會(huì)議，協(xié)調(diào)各涉海部門的工作配合，研究解決海域綜合整治等海域管理工作的重點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，有效地促進(jìn)了海域管理工作的開展。

堅(jiān)持依法審批海洋開發(fā)活動(dòng)。認(rèn)真落實(shí)國(guó)家、地方法律、法規(guī)，規(guī)范海域使用申請(qǐng)審批程序，嚴(yán)格落實(shí)海洋功能區(qū)劃和海域使用論證制度，對(duì)不符合海洋功能區(qū)劃和對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境影響大的項(xiàng)目堅(jiān)決予以否決。

著力健全海域使用論證制度。研究制定海域使用論證管理制度，建立了論證工作等級(jí)與內(nèi)容、論證報(bào)告書（表）評(píng)審批復(fù)等工作程序和工作內(nèi)容，十年來先后完成了近200個(gè)項(xiàng)目的論證工作。對(duì)違背《廈門市海洋功能區(qū)劃》的用海項(xiàng)目堅(jiān)決予以否決，保障海域資源的合理利用和海域功能的充分發(fā)揮，同時(shí)探索出大型填海項(xiàng)目結(jié)合灘涂整治清淤基本保持納潮量平衡等管理經(jīng)驗(yàn)。

加大已批用海項(xiàng)目的監(jiān)管力度。十年來，通過海域使用項(xiàng)目年審、用海檢查、用海驗(yàn)收等多種形式，加強(qiáng)對(duì)用海項(xiàng)目全過程的跟蹤管理，建立與用海單位的溝通機(jī)制，及時(shí)傳達(dá)、落實(shí)上級(jí)有關(guān)規(guī)定，明確用海的主要要求和措施，定期或不定期開展用海檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)解決問題，并依法收回個(gè)別逾期未用項(xiàng)目的海域使用權(quán)。通過項(xiàng)目用海的跟蹤管理和檢查驗(yàn)收，有效促使用海單位合理利用海域資源。

探索建立海域使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)。在國(guó)家和省廳的支持下，廈門市海洋與漁業(yè)局積極開展海域使用權(quán)分割轉(zhuǎn)讓工作，制定海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的內(nèi)部工作流程，開展海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓金的課題研究工作，現(xiàn)已成功分割轉(zhuǎn)讓170多個(gè)游艇泊位的海域使用權(quán)；同時(shí)開展海域使用權(quán)抵押登記工作，累計(jì)辦理抵押金額20多億元，充分體現(xiàn)海域使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值，滿足了用海單位的融資需求。針對(duì)海域二級(jí)市場(chǎng)管理出現(xiàn)的新問題，廈門市海洋與漁業(yè)局積極開展海域使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)管理創(chuàng)新的研究，啟動(dòng)了海域使用權(quán)預(yù)轉(zhuǎn)讓、海上構(gòu)筑物權(quán)籍登記管理、海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓增值評(píng)估方法及管理制度等方面的研究課題；這些課題的研究成果將為廈門市海域使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)管理提供科技支撐，也可以為國(guó)家相關(guān)方面的制度建設(shè)積累經(jīng)驗(yàn)和提供示范。

規(guī)范海域有償使用管理，依法征繳海域使用金

加大海域使用金征繳力度。在大力推進(jìn)海域使用管理制度的同時(shí)，全面實(shí)行海域有償使用制度，加大海域使用金征收力度，促進(jìn)了廈門海域使用管理制度和海域有償使用制度的不斷完善。2002-2011年，廈門市海域使用金共征收5億多元。

嚴(yán)格辦理海域使用金繳免工作。對(duì)各類新建用海項(xiàng)目，廈門市海洋與漁業(yè)局一方面嚴(yán)格按照法律法規(guī)的要求，做好海域使用金征收工作，采取海域處計(jì)費(fèi)、財(cái)務(wù)部門復(fù)核、局領(lǐng)導(dǎo)審定的方式來保證海域使用金征收的準(zhǔn)確和及時(shí)；另一方面對(duì)符合法律法規(guī)規(guī)定的公務(wù)碼頭、共用航道等用海的海域使用金的減免，根據(jù)財(cái)政部、國(guó)家海洋局有關(guān)文件要求，嚴(yán)格履行海域使用金減免各項(xiàng)程序，避免未經(jīng)批準(zhǔn)減免海域使用金情況的發(fā)生。

開展海域使用權(quán)市場(chǎng)配置工作。開展國(guó)際游艇俱樂部碼頭用海項(xiàng)目海域使用權(quán)掛牌拍賣試點(diǎn)工作，首創(chuàng)海域使用權(quán)和土地使用權(quán)捆綁招標(biāo)拍賣方式，于2005年順利摘牌成功；2008年，開展東坑灣澳中游艇碼頭港池和土地同步掛牌出讓工作；2010年以來，開展東坑灣游艇用海項(xiàng)目掛牌工作，成功破解普遍存在的海域使用權(quán)證直接換發(fā)土地使用權(quán)證的難題，目前出讓方案正在省政府審批。通過海域資源市場(chǎng)化配置試點(diǎn)工作，分別采用海域與土地捆綁掛牌、海域與土地同步掛牌以及土地納入海域同步掛牌等不同方式，逐步探索解決海域和土地市場(chǎng)配置銜接問題，積累不同形式的海域資源市場(chǎng)配置經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，廈門市海洋與漁業(yè)局還積極開展招拍掛出讓圍填海圍海形成土地后與土地管理的協(xié)調(diào)機(jī)制及海洋部門與土地部門收益分享機(jī)制的研究工作。

合理使用海域使用金。廈門市海洋行政管理部門收取的海域使用金全額上繳市財(cái)政部門并納入預(yù)算，用于廈門海域開發(fā)建設(shè)、保護(hù)和管理。廈門市十分重視海域管理經(jīng)費(fèi)的投入，十年來投入十幾億資金主要用于海域管理的用海結(jié)構(gòu)調(diào)整、海域生態(tài)修復(fù)、設(shè)備配置、能力建設(shè)等工作，為海域管理提供了可持續(xù)的財(cái)力保證。

開展海域管理動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)

做好組織機(jī)構(gòu)保障。根據(jù)國(guó)家關(guān)于海域管理動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)的總體要求，廈門市海洋與漁業(yè)局成立了海域使用動(dòng)態(tài)系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)小組，建立海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)管中心，為海域使用動(dòng)態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)提供組織保障。同時(shí)，按照海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)系統(tǒng)試點(diǎn)市的要求，制定廈門市海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)管理系統(tǒng)總體實(shí)施方案、管理中心建設(shè)方案及各年度工作方案，并予以落實(shí)和實(shí)施。

注重強(qiáng)化能力建設(shè)。除國(guó)家下?lián)芙?jīng)費(fèi)外，廈門市海洋與漁業(yè)局配套安排600多萬元經(jīng)費(fèi)專門用于海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)管理系統(tǒng)的建設(shè)，設(shè)立監(jiān)管中心辦公場(chǎng)所，制定引進(jìn)人才的計(jì)劃，采購(gòu)監(jiān)管中心的有關(guān)設(shè)備，重點(diǎn)建設(shè)海洋執(zhí)法視頻監(jiān)控系統(tǒng)一期工程。同時(shí)充分利用已有效運(yùn)行多年的海域管理信息系統(tǒng)，高起點(diǎn)建設(shè)海域使用動(dòng)態(tài)系統(tǒng)的業(yè)務(wù)化平臺(tái)，基本滿足了動(dòng)態(tài)系統(tǒng)的建設(shè)要求。

開展業(yè)務(wù)化運(yùn)行。隨著動(dòng)態(tài)系統(tǒng)不斷建設(shè)完善，廈門市海洋與漁業(yè)局先后完成廈門市歷年用海確權(quán)數(shù)據(jù)、新版區(qū)劃數(shù)據(jù)及遙感數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的上報(bào)入庫(kù)管理，處理和更新各類遙感數(shù)據(jù)，開展地面監(jiān)視監(jiān)測(cè)工作，保障動(dòng)態(tài)系統(tǒng)視頻會(huì)議的召開和各類信息的上傳下達(dá)。通過實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)系統(tǒng)業(yè)務(wù)化運(yùn)行，推動(dòng)海域管理從靜態(tài)管理到動(dòng)態(tài)管理的轉(zhuǎn)變，不斷提升海域管理的科學(xué)決策能力。

加強(qiáng)海域管理能力建設(shè)，探索海域管理新思路

不斷完善海域管理地理信息系統(tǒng)。十年來，對(duì)基于地理信息、衛(wèi)星定位和遙感技術(shù)開發(fā)的海域管理地理信息系統(tǒng)進(jìn)行不間斷的升級(jí)，在實(shí)現(xiàn)海洋基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、海洋功能區(qū)劃及用海審批流程的電子化管理和自動(dòng)化應(yīng)用的基礎(chǔ)上，目前系統(tǒng)已升級(jí)到網(wǎng)絡(luò)版，并正在引入地質(zhì)、地貌和數(shù)物模研究成果，開發(fā)海洋三維模型。

完善海域管理的咨詢機(jī)制。定期調(diào)整充實(shí)市海洋專家組，動(dòng)態(tài)聘請(qǐng)海洋、經(jīng)濟(jì)、法律、港口、環(huán)境等方面的十余位專家組成專家組，對(duì)廈門市有關(guān)海洋規(guī)劃、海洋管理中的重大問題和重點(diǎn)用海項(xiàng)目進(jìn)行咨詢、調(diào)研和論證，為市政府和海洋管理部門決策提供科學(xué)依據(jù)。

加強(qiáng)海域管理的科學(xué)研究。廈門市每年安排數(shù)百萬元的專項(xiàng)研究經(jīng)費(fèi)，組織在廈涉海科研單位開展專題研究，在港口資源、用海總量控制、沙灘修復(fù)、灘涂清淤、海岸保護(hù)、廈門海域的綜合數(shù)模研究等方面取得較好的成果，為海域使用提供科學(xué)依據(jù)，為廈門海域管理提供持續(xù)不斷的科學(xué)建議和意見，為海域管理提供了技術(shù)支撐。

加大法律法規(guī)宣傳力度, 開辟公眾參與渠道

為積極配合《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》的貫徹實(shí)施，廈門市海洋與漁業(yè)局舉辦宣傳咨詢活動(dòng)，在《廈門日?qǐng)?bào)》設(shè)立宣傳專版，刊登相關(guān)專題文章，同時(shí)走出去把數(shù)千份宣傳材料發(fā)放到用海單位和養(yǎng)殖戶手中，普及用海法律知識(shí)；聘請(qǐng)著名專家學(xué)者為市政府領(lǐng)導(dǎo)及部門主要領(lǐng)導(dǎo)講授涉海法律法規(guī)的知識(shí)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的海洋意識(shí)和法律水平；充分利用各種新聞媒體，加強(qiáng)海域管理等方面的宣傳，據(jù)不完整統(tǒng)計(jì)，2002-2011年，各級(jí)報(bào)刊、電視、廣播刊登廈門海洋信息超過5000條（次），編發(fā)海洋信息刊物200多期，全面報(bào)道廈門市海域管理等方面工作；與廈門電視臺(tái)合辦《海洋視點(diǎn)》專欄節(jié)目，作為宣傳海洋工作的窗口，開辦以來已播出超過200期；利用市長(zhǎng)專線電話、廈門市海洋與漁業(yè)局和廈門海監(jiān)執(zhí)法支隊(duì)24小時(shí)值班電話等多種平臺(tái)，對(duì)群眾關(guān)心的各類海洋問題答疑解惑，同時(shí)受理群眾對(duì)海域管理工作的建議，十年來接待群眾來電、來信、來訪數(shù)千人（次）。

廈門依海而存、因海而興。十年來，廈門不斷拓展、創(chuàng)新海域管理的深度和廣度，海域管理的重點(diǎn)逐步從空間管理向生態(tài)修復(fù)、生態(tài)系統(tǒng)管理轉(zhuǎn)變，用海結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步的優(yōu)化，用海方式得到進(jìn)一步的轉(zhuǎn)變，用海保障得到進(jìn)一步的加強(qiáng)。在港口、旅游、生態(tài)的主體功能進(jìn)一步凸現(xiàn)的同時(shí)，廈門的海洋環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)得到了進(jìn)一步的保護(hù)。今后，廈門市海洋與漁業(yè)局將繼續(xù)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,以《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》為依據(jù)，拓展海域管理的視野和思路，實(shí)施基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理，協(xié)調(diào)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)廈門的和諧可持續(xù)發(fā)展。