遼寧沿海經濟帶發展規劃風險問題初探

李曉蕙，王柏玲(.大連海事大學 交通運輸管理學院，遼寧 大連 606； .遼寧大學 經濟學院，沈陽 0036)

資料來源：根據各省市“十一五”規劃內容整理。

遼寧沿海經濟帶發展規劃風險問題初探

李曉蕙1，王柏玲2
(1.大連海事大學 交通運輸管理學院，遼寧 大連 116026； 2.遼寧大學 經濟學院，沈陽 110036)

遼寧沿海經濟帶發展規劃存在宏觀戰略風險，但是由于缺乏責任主體、風險損失難以度量、風險意識不強等因素，宏觀戰略風險容易被忽視。宏觀戰略風險主要來自外部環境的不確定性和實施部門內部組織管理體系的復雜性。借鑒企業戰略風險問題研究方法，分析認為增強戰略風險意識，加強宏觀戰略風險問題的理論研究，建立政府風險應對機制，把握政府參與經濟的尺度，有助于降低風險，確保遼寧沿海經濟帶發展規劃戰略目標的實現。

遼寧沿海經濟帶；發展規劃；風險；經濟人

2009年國務院通過了《遼寧沿海經濟帶發展規劃》，標志著遼寧沿海經濟帶開發建設已納入國家戰略，成為東北振興規劃的重要組成部分。有決策就會有風險，風險的客觀存在性決定了遼寧沿海經濟帶發展規劃存在戰略風險。本文中“風險”概念特指經濟風險，是可能導致經濟損失的不確定性。遼寧沿海經濟帶發展規劃涉及區域廣，時間跨度長，內容豐富，戰略環境多變，戰略實施過程中存在諸多不確定因素。然而在戰略實施過程中，理論界、政府部門和公眾對于沿海經濟帶發展規劃風險問題沒有給予足夠認識：戰略規劃中沒有關于風險問題的專門內容，相關理論研究幾乎是空白，頻繁進行的媒體報導很少涉及戰略風險內容。忽視風險會增加遭受風險損失的可能性，要降低戰略風險帶來的不良影響，需要加強對宏觀戰略風險問題的重視和研究。

一、遼寧沿海經濟帶發展規劃風險被忽視的原因

與企業經營風險相比，遼寧沿海經濟帶發展規劃風險受到忽視的原因主要在于以下兩個方面。

1.遼寧沿海經濟帶發展規劃風險識別困難

一般來說，企業遭遇決策風險時，風險帶來的損失會直接體現在企業的經營業績中，迫使經營者關注風險，竭力降低風險損失。但是對于宏觀戰略來講，情況大不相同，風險帶來的影響難以認清。宏觀戰略一般不直接提供市場需要的產品或勞務，其作用主要體現在降低市場交易成本、引導經濟走向正確的發展方向等方面，通過提升市場經濟效率間接創造財富。所以，實施宏觀戰略的成果往往是無形的。雖然在理論上可以將宏觀戰略成果量化，但現實中缺乏有效量化方法，有時甚至無法定性判斷宏觀戰略的作用是正面還是負面的。譬如一個地區實施宏觀發展戰略后經濟總量增加了，但無法判斷經濟水平提高的原因是企業微觀層面上的改進提高了地區生產力，還是宏觀戰略發揮了作用，抑或二者兼而有之。即便假設進一步研究明確了生產效率提高是由宏觀和微觀層面共同作用的結果，也無法將經濟成果在二者之間進行進一步分割，計算出宏觀戰略的確切成果。宏觀戰略作用評價困難，客觀上造成了人們對宏觀戰略實施效果認識不清，即便是宏觀戰略帶來了風險損失也會因無知而被忽略。

2.宏觀戰略實施者的利益敏感性較弱

市場經濟中，經濟決策者就是利益獲得者，在利益機制的驅動下，其會主動采取措施，規避風險。宏觀經濟戰略的制定實施主體是政府，政府主體的特殊性決定了政府不會像其他利益主體一樣關注風險。首先，政府沒有直接的經濟利益追求。政府作為市場經濟中的公共部門，不追求直接的經濟利益，不受利益機制驅動。雖然有人在分析政府的經濟行為時，將政府行為看做是一種經濟活動，將稅收看做是政府的成本“投入”，政府管理服務看做是政府的“產出”，認為可以仿照企業計算利潤來評價政府工作的績效。事實卻是，政府沒有動力或動機去追求績效最大化，因為績效的大小不直接影響政府的生存安全和福利水平，政府不會像企業追求利潤那樣去努力追求政府績效，因此政府就不會像企業那樣積極關注風險。其次，政府利益與公共利益存在偏離。市場經濟中政府一直以公共利益代表的身份自居，政府行事的準則不是市場經濟利益，而是社會公共利益。按照這一邏輯，政府雖然不是市場上的經濟利益主體，為了公共利益也會主動規避風險。然而，按照公共選擇理論的觀點，政府由謀求自身利益最大化的“經濟人”組成，“經濟人”追求自身利益最大化，而非公共利益最大化。在宏觀戰略的制定實施過程中，只要戰略本身沒有對經濟人的利益產生直接影響，政府的反應就會相對遲緩。最后，戰略風險損失缺乏明確的承擔者。在生產經營活動中，最關注風險并主動規避風險的主體是風險損失承擔者。宏觀戰略風險的總體影響雖大，但往往由區域內的全部經濟主體共同分擔，每一社會主體包括政府，只承擔戰略風險損失中的一部分。風險責任承擔分散造成了宏觀戰略風險受到忽視的局面。

二、遼寧沿海經濟帶發展規劃風險解析

1.遼寧沿海經濟帶發展規劃的環境風險

遼寧沿海經濟帶沿海開發戰略作為區域發展戰略，其發展形勢與國家經濟發展情況密切相關。國家經濟發展過程中的波動性，會給沿海經濟帶發展規劃實施輸入不確定因素，構成戰略實施風險。宏觀環境對沿海經濟帶發展規劃的影響主要體現在以下3個方面。

(1)宏觀經濟增長波動風險。宏觀經濟增長具有周期性，時快時慢，影響著沿海經濟帶發展規劃目標的實現。遼寧沿海經濟帶發展規劃最終目標是把遼寧沿海打造成經濟增長極，帶動周邊區域的經濟發展。能夠成為增長極的前提條件是經濟率先發展，成為經濟發達地區。但是，遼寧沿海地區與國內發達省份的沿海地區相比，經濟總量和區域競爭力都相對落后，尤其是沿海經濟帶發展規劃中的五個點，現代經濟基礎幾乎為零。要在不到20年的時間內將遼寧沿海建設成經濟增長極，需要沿海區域的經濟總量實現超常規跨越式發展。

在遼寧沿海經濟帶發展規劃中，政府明確提出了經濟增長目標：在“十一五”期間，“沿海經濟帶地區生產總值年均增長15%以上，占全省比重達到50%……實現經濟增長快于全省、對外開放先于全省、人均收入高于全省……”[1]從經濟增長的一般規律來看，這是一個非常高的增長目標規劃。如果中國經濟能夠保持一個持續高增長勢頭，遼寧經濟有可能實現局部地區的高增長；但如果中國GDP增長速度下降，遼寧沿海地區經濟必然受到拖累，很難做到“一枝獨秀”。目前，中國經濟經歷了近20年的高速持續增長，在全球經濟危機的大背景下，中國的高增長趨勢能否持續是一個世界性的爭論熱點。宏觀經濟增長趨勢的不確定性構成了遼寧沿海經濟帶發展規劃的外部環境風險。

(2)競爭風險。隨著全球化進程加快，區域間經濟往來增多，每個區域都或主動或被動地被卷入競爭的旋渦中。競爭勝敗對于一個區域的經濟發展至關重要。競爭的勝利者可以實現經濟上的增長，擁有分工協作中的主導地位，進而獲取更多的社會財富和競爭優勢，并在未來競爭中占有先機，走上“勝利-競爭-勝利”的良性循環軌道；而競爭的失敗者則會喪失發展機遇，淪為發達地區的附庸，在利益分割中處于被剝奪的不利地位。遼寧沿海經濟帶建設面臨著激烈競爭。從全國范圍來看，中國東南沿海的“長江三角洲”和“珠江三角洲”經濟發展已成規模，領跑中國經濟，獲得了競爭中的“先行者優勢”。如果遼寧的經濟增長極建設與這些先進地區產生競爭，遼寧省在經濟基礎、社會環境、科技水平、人才積累等方面目前都無優勢可言。除此之外，更嚴峻的競爭來自遼寧周邊的環渤海區域。河北、天津、山東等北方沿海省市都在大力打造沿海經濟帶，經濟發展與遼寧存在趨同之勢，競爭不可避免。比較一下環渤海各省的產業定位(見表1)即可見端倪。

表1 環渤海各省市“十一五”產業規劃比較

資料來源：根據各省市“十一五”規劃內容整理。

由表1可見，遼寧所確定的裝備制造業、石化、信息產業等主導產業定位，與其他幾個省市有交叉，意味著幾個省市在未來的十幾年或幾十年中，將在交叉領域展開激烈競爭，以確定每個區域在分工鏈中的地位和利益分割能力，競爭風險人為加劇。此外，日本、韓國、馬來西亞、新加坡及其他東南亞國家，與遼寧沿海地區的經濟存在相似性，遼寧沿海經濟發展到一定程度，競爭將會超越國界，發展規劃還將受到國際競爭風險的影響。

(3)政治社會環境風險。建設遼寧沿海經濟帶是一個系統工程，不僅需要政府的主觀努力，還需要具備增長極成長所需要的政治環境、法制環境、市場競爭環境和文化環境。國內穩定的政治、健全的法制、競爭公平的市場環境及市場文化是遼寧沿海經濟帶成功必不可少的外部條件。我國正處在社會轉型時期，變化是常態，政府和社會環境的改變構成了地區經濟發展的風險。與此同時，沿海經濟帶建設屬外向型經濟發展規劃，與國際經濟發展的依存度較高，中國與周邊國家的政治關系、國際產業結構調整、世界經濟中心的轉移等，都在一定程度上構成了遼寧沿海經濟帶建設的國際環境風險。

2.沿海經濟帶沿海開發戰略的執行風險

戰略執行是一個復雜過程，從確定戰略目標到戰略效果顯現，中間有一個漫長的戰略執行過程。執行過程既涉及各級政府機關，又涉及不同類型的市場主體。執行主體的行為方式和市場主體的反應方式構成了戰略執行過程中的不確定性。

第一，執行主體風險。政府是沿海經濟帶發展規劃的制定者和執行者。政府作為一個復雜的組織機構，組織行為的特點決定了實現沿海經濟帶發展規劃目標的復雜性。隨著市場化進程的推進，各級政府不斷進行內部調整，以適應市場經濟對政府管理的要求。政府調整變化本身影響政府決策執行。以人員調整為例，決策者的個人性格特征、歷史背景、決策偏好等，會在政府決策中反映出來。如果政府成員進行更換，尤其是政府最高決策層組成人員發生變更，政府政策導向和執行過程就會有所變化。沿海經濟帶沿海開發戰略作為中長期戰略規劃，需要一個較長時間的持續過程，政府不斷進行的改革會在一定程度上影響戰略執行的持續性。此外，政府部門領導行為的有效性、工作氣氛、成員相互協調程度等，也會影響遼寧沿海經濟帶發展規劃執行的準確性，構成戰略執行風險。

第二，市場跟進的風險。在市場經濟背景下實施遼寧沿海經濟帶發展規劃，政府是發起者和前期操作者，但戰略成敗最終要取決于市場主體——企業和居民的行為反應。政府所有的基礎設施建設、優惠政策目的在于吸引企業進駐，通過企業創造經濟產值。企業成長需要諸多要素，除基礎設施等硬件條件外，還需要軟環境的配套，包括良好的公共安全環境、公平的市場競爭環境、完善的信用體系、充足的生產要素保障、與企業生產相配套的上下游企業以及市場文化氛圍等。遼寧受計劃經濟的影響較深，在市場經濟制度、市場價值取向等方面相對落后，沿海經濟帶建設在硬件建設上容易取得成績，但如何在軟環境建設上取得突破，成為企業成長的沃土，是一個值得思考的問題，也構成了戰略風險。

3.遼寧沿海經濟帶發展規劃選擇的未來風險

所有戰略選擇都存在機會成本，遼寧選擇了沿海經濟帶沿海開發戰略，也就放棄了其他發展戰略。進行遼寧沿海經濟帶建設意味著將有限的資源投向沿海，減少了非沿海地區的經濟投入和發展機會。通過沿海經濟帶發展規劃選擇建立起來的區域產業結構，能否帶來遼寧經濟結構和經濟空間格局的改變，左右著遼寧未來的產業選擇和經濟發展方向。因此，沿海經濟帶發展規劃不僅是當代經濟建設的任務，而且關系到遼寧經濟的未來，甚至對整個東北的經濟社會發展都會產生深遠而不可逆轉的影響。

沿海與腹地區域能否協調發展也是沿海發展規劃將要面對的風險。建設沿海經濟帶的目標不僅在于遼寧沿海地帶本身的發展，更在于通過沿海經濟率先發展帶動遼寧經濟發展，進而帶動整個東北地區經濟發展。然而遼寧沿海經濟帶建設中存在這樣的風險，即沿海經濟帶建設本身取得成功，成為北方最發達的經濟帶，但是，沿海經濟帶作為增長極產生的“回流效應quot;，吸引周邊區域的勞動力、資金、技術等要素向核心地區轉移，擴大了核心地區與周圍區域的經濟發展差距，使沿海經濟帶的周邊區域喪失發展的基本條件，或者干脆陷入貧困的惡性循環而無法自拔。短期內出現這種不協調發展現象的可能性很大。相反，妥善處理沿海與腹地經濟關系，實現各區域的共同發展卻需要智慧和艱辛的努力。

三、遼寧沿海經濟帶發展規劃風險應對策略

結合當前的實際情況，應對宏觀戰略風險應從以下5個方面著手。

1.增強風險意識

樹立風險意識是降低遼寧沿海經濟帶發展規劃風險的前提。目前，人們的風險意識主要局限于企業風險，并不重視宏觀戰略風險。事實上，宏觀戰略對經濟生活影響更大，風險帶來的后果更復雜，危害更大。針對沿海經濟帶發展規劃風險意識缺乏的現狀，增強風險意識可以采取以下兩種方法。一是加強宣傳教育活動。通過宣傳教育活動讓社會各界了解沿海經濟帶發展規劃風險，有意識地關注風險、規避風險。風險教育應分層次進行。對于普通民眾，主要通過報紙、廣播、電視等大眾傳媒進行宣傳，使廣大群眾認識戰略風險的存在性，理解政府政策的指導思想，配合政府共同防范戰略風險損失；對于直接參與沿海發展戰略制定與執行的相關人員則需要進行專門的風險教育，使其對風險的認識不僅僅停留在知道的層面，而是要掌握戰略風險可能出現的時間、領域及危害，進而在各自崗位上主動關注風險，采取有效對策來降低風險。二是建立權責對稱的政府工作人員績效考核機制，將沿海經濟帶發展規劃風險影響與相關工作人員的個人得失掛鉤。責權對稱的績效考核方式是對每個政府工作人員的工作成績進行記錄，人員的任用、升遷都與其工作成績相對應。如果能夠把沿海經濟帶發展規劃實施效果與戰略制定和執行者個人得失相掛鉤，那么考核方式本身就能夠在客觀上激勵工作人員主動考慮風險的影響，有效強化其風險意識。

2.加強沿海經濟帶發展規劃的風險理論研究

防范宏觀戰略風險最重要的方法就是進行戰略風險理論研究，通過理論研究能夠更清晰地認識風險，避免行動上的盲目性。第一，加強宏觀戰略效果評估研究。沿海經濟帶發展規劃風險沒有引起足夠重視的原因之一在于戰略實施效果難以量化分析，戰略風險影響是一本糊涂賬。鑒于此，應鼓勵學界開展經濟計量學研究，尋找科學計量宏觀戰略效果的方法，在科學評價戰略實施結果的基礎上，研究風險因素對戰略目標的擾動，判斷風險造成的損失。準確量化的風險損失本身就會警醒決策者。同時量化宏觀戰略實施效果有助于考核政府工作人員的工作績效，發揮考核機制的激勵作用。第二，加強風險管理措施研究。降低戰略風險不能只停留在認識風險層面，還需要積極尋找應對風險的可行措施。借鑒企業風險管理機制，宏觀戰略風險管理研究可從以下幾方面著手：(1)風險識別機制，即在風險發生以前判斷風險產生的可能性，風險可能出現的時間和環節；(2)風險評估機制，對以上所提到的風險進行定量分析，確定風險發生的概率和嚴重性；(3)降低風險的行動方案，尋找可以轉化風險、降低風險損失的預備方案。

3.細化沿海經濟帶發展規劃內容，減少風險可能出現的環節

當前遼寧沿海經濟帶發展規劃主要是宏觀規劃，在執行的過程中必然會遇到事先沒有規劃，需要采取臨時應對措施的局面。臨時措施因制定過程比較簡單，容易出現不適合或偏離沿海經濟帶發展規劃整體部署的風險。細化沿海經濟帶發展規劃內容可以減少類似風險出現的可能。細化遼寧沿海經濟帶發展規劃包括兩層含義：一是細化戰略過程，使戰略內容更具科學性；二是細化戰略內容，使戰略在執行過程的每一步都有理論可依。

細化戰略過程就是對沿海經濟帶發展規劃制定與實施過程進行形式上的規范，通過戰略形成過程的科學化，提高戰略內容的科學性。具體來說，可以將沿海經濟帶發展規劃過程分為制定和組織實施兩個階段，依據科學決策程序規劃每個戰略階段。戰略的制定過程應包括：確定沿海經濟帶發展規劃目標，明確實現目標需要解決的問題，搜集信息資料，提出解決問題的可行性方案，然后選出最優作為沿海經濟帶發展規劃。針對戰略的執行過程，應制定實施計劃，具體包括：指定負責戰略實施的組織機構，建立戰略實施的監督機制，追蹤檢查實施情況，建立戰略的更新補充環節，對戰略的漏洞及時補充?？b密的戰略規劃過程有助于規避戰略風險。

細化戰略內容主要通過設定沿海經濟帶發展規劃子目標來實現。沿海經濟帶建設是一個中長期規劃，為確保戰略實施過程不偏離既定方向，應根據沿海經濟帶發展規劃總體目標要求設計相關子目標。設計子目標是從系統思想出發，將實現戰略目標所涉及的所有子系統應達到的狀態列入其中，探索實現戰略總目標的路徑，使子系統按照事先規劃的狀態共同向總目標趨近。對于短時間內不能實現的戰略目標，還要規劃階段性目標，設計每個階段發展所應達到的具體標準。只要逐步完成階段性目標，即可實現戰略最終目標。制定階段性戰略目標的實質是控制戰略實施節奏和方向。通過調整階段目標來把握最終戰略目標的實現，能夠減少風險發生的環節。

4.建立政府風險應對機制

政府作為戰略的制定者和執行者，應建立政府風險應對機制，具體分為4個方面。(1)設置風險管理機構。確定負責沿海經濟帶發展規劃實施的專門機構，將戰略風險管理落實到專門的職能部門，甚至專人，避免戰略風險因無人負責而被忽視。(2)建立戰略執行流程和內部控制制度，明確信息的溝通途徑，確保戰略執行信息在政府內部傳達準確、及時。戰略風險管理者需要在第一時間掌握戰略進行情況，及時作出反應。(3)建立政府戰略審計部門。政府應建立類似企業財務審計部門的戰略管理審計部門。戰略管理審計部門對“五點一線”戰略實施過程進行全程控制，運用相關技術指標對戰略運行情況進行定期或不定期的調查與評價，針對戰略進行中存在的問題提出整改意見。戰略管理審計可以由政府中設立的相關部門進行，也可以由非政府公共組織進行。(4)改革政府人事制度，提高政府工作效率。政府可以通過內部人事制度改革，建立激勵機制，增強戰略參與者的責任意識，降低戰略風險。

5.把握地方政府參與區域經濟發展的尺度

目前，遼寧省政府是遼寧沿海經濟帶發展規劃的最終制定者和推行者，但不是唯一的執行者，沿海經濟帶發展規劃須以企業和居民作為戰略核心，這是市場經濟的要求。在市場經濟背景下，如果區域經濟的發展沒有政府參與，任由市場來調節，區域的整體利益可能遭受損失；但反之，如果政府一意孤行，把政府意志強加給市場主體，其結果必然是損害整個區域的利益。與市場主體發生錯誤的概率相比，政府失誤的可能性并不小，所以不能將經濟發展的砝碼都押在政府身上。由此可見，政府在實施沿海經濟帶發展規劃時，必須要把握一個原則，即只作政策引導，不具體參與，即便戰略實施的效果不盡如人意，也不可超越市場規范，勉強為之。

四、結 語

分析遼寧沿海經濟帶發展規劃的戰略風險，不是要否定沿海經濟帶發展規劃的可行性。正確的戰略決策同樣伴隨著風險，有無風險不能作為評價戰略優劣的單一標準。風險不可能從根本上消除，戰略決策不必害怕風險，只要以積極的態度面對風險，采取有效的措施防范風險，妥善處理風險帶來的不良后果，就可以將風險的影響降到最低。因此，對于沿海經濟帶沿海開發戰略中蘊藏的風險，不必諱莫如深，避而不談；相反，主動迎接風險的挑戰，積極研究，勇敢面對，才是科學的態度。

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OnriskofLiaoningcoastaleconomicbeltdevelopmentplans

LI Xiao-hui1, WANG Bai-ling2

(1.College of Transportation Management, Dalian Maritime Univ., Dalian 116026, China; 2.College of Economics, Liaoning Univ., Shenyang 110036, China)

There is certain macro strategic risk in the development plans of Liaoning coastal economic belt, but it has caught only less attention of the people because of the lack of responsibility subject, the difficulty of risk measuring and the lack of risk awareness. Macro strategy risk comes from the uncertainty of external environment and the complexity of organization and management systems of internal implementation department. Applying the theory and research methods of strategic risk management, it can be concluded that elevating strategic risk awareness, strengthening theoretical study on macro strategic risk, establishing risk response mechanisms in the government, paying attention to the role the government playing in the market, can help to reduce risk and ensure the achievement of strategic objectives of the Liaoning coastal economic belt development plan.

Liaoning coastal economic belt; development plans; risk; economic man

F207

A*

1671-7041(2011)01-0039-05

2010-10-14

李曉蕙(1973-)，女，內蒙古烏蘭浩特人，博士，副教授；E-mail:lixiaohuilyn@163.com