農村養老保險制度的國內外經驗借鑒及啟示

高文敏，李 偉

(黑龍江大學經濟與工商管理學院，哈爾濱150080)

農村養老保險制度的國內外經驗借鑒及啟示

高文敏，李 偉

(黑龍江大學經濟與工商管理學院，哈爾濱150080)

西方發達國家的農村養老保險制度比較完善，它們的共同之處在于法律完備、覆蓋面廣泛、社會化程度高。中國東部發達地區農村養老保險制度同樣具有自己的特點。黑龍江省應結合本省實際，借鑒它們的經驗，進一步完善黑龍江省農村新型養老保險制度。

農村養老保險;國內外經驗;黑龍江省

新型農村養老保險制度已于2009年12月在黑龍江省的15個縣進行試點，在此基礎上，2011年將覆蓋到30%的農村地區，三年之內普及全省。目前，黑龍江省新型農村養老保險制度已取得一定經驗和較大進展，但也存在著一些問題。進一步完善黑龍江省新型農村養老保險制度，必須借鑒國內外的成功經驗，取其之長、為我所用，如此，才能加快建立和完善農村養老保險制度，為黑龍江省社會主義新農村建設奠定基礎。

一、西方發達國家的農村養老保險制度

1．德國的農村養老保險制度。德國于1957年頒布了《農民老年救濟法》，確立了農村養老保險制度。這一法律規定：所有農民必須參加養老保險，同時也設定了農民養老保險的法定投保人，即農業企業主、農民配偶及參與共同勞動的其他家庭成員及其配偶。此后，德國的養老保險體系不再是一元化社會保障體系，而是將農民與其他公民區分開來，形成了獨立的農村養老保險體系。農民養老保險的資金來源為投保人繳納的保險費加上國家的財政補助金，農民有資格獲取養老保險金須滿足以下三個條件：一是男性年滿65歲、女性滿60歲;二是投保人須交滿15年保險費;三是農民必須在50歲逐漸脫離農業勞動而成為農業退休者。只有上述三個條件同時符合時，農民才可以獲得養老金。2000年，德國養老保險中的財政補貼達到2 000億歐元，占公共支出的21%、GDP的18%。2001年，德國政府開始推行“里斯特改革”法案。2007年，每個成年公民從國家得到的養老補助為114歐元，條件是雇員將其凈工資的3%(最少60歐元，最高500歐元)用于繳納簽約的退休金。此外，國家還為每個加入里斯特養老保險計劃的雇員子女支付138歐元。2008年，德國還把無子女的德國公民的退休金補助金額提高到每年185歐元。

2．瑞典的農村養老保險制度。瑞典是世界最早建立全民養老保險體系的國家之一，并奉行“社會保險、人人受益”的原則。早在1913年，瑞典議會便通過了《國民年金法案》，該法案規定對所有老年人實行無差別的養老保險制度。1999年，瑞典又進一步實施養老金體制改革，建立了多層次、多支柱的有特色的養老保險體系。在這一模式中，退休老年人收入來源由三部分構成：基本養老金、輔助養老金和部分年金。其中，前兩部分主要由政府承擔，并構成養老保險制度的基礎(它主要來源于國民稅收，列入國家公共支出預算)。除基本養老金和輔助養老金外，退休的老年人還可以不定期地享受部分年金。因為瑞典以65歲為正常退休年齡，因此，國家規定凡滿60歲的老年人可以邊工作邊領取部分年金，享受條件是每周工作時間至少減少5小時，但總工時不能低于17小時。在瑞典養老金體系改革之后，部分年金發揮的作用日益增大。“人們在國營醫院里出生，然后進國營的幼兒園，由國家資助上大學，如果失業，可以參加國家安排的培訓班，最后在國家的養老院安度晚年”。這應是對“從搖籃到墳墓”［1］的瑞典(包括其他北歐國家)福利制度的生動描述。

3．美國的農村養老保險制度。1935年美國通過了《社會保障法》，為養老保險制度的建立奠定了法律基礎。1954年美國國會通過了“社會保障修正案”，這一法案將老年保險范圍擴大到農場主、農場雇員、州和地方政府的雇員以及從事家庭服務行業的人員。美國的法律規定：年滿65歲退休，才能享受100%的養老金;同樣，如果年滿65歲仍不領取養老金者，每延遲領取養老金一年，增加全額養老金的5%，直至年滿70歲，開始領養老金時，每周可領取全額養老金的130%;對于有的企業為雇員在55歲至62歲之間辦理提前退休的，其養老金由企業全額交付。國家組織的養老保險在保證其基本生活的前提下，真正體現了由國家、雇主和個人三個層面共同承擔的完整的養老保險體系。美國每年征收社會保障稅5 684億美元，每年提取管理費用38億美元，提取比例約為7%，為開展社會安全(保障)業務提供保證。

以上三種農村養老保險制度雖各不相同，但也有其共同點：其一，法律是保障。以往通過財政工具和金融工具等政策手段的調節難以改變固化的利益格局，只能借助立足于長遠的收入分配制度的強制性和規范性［2］。每個國家都通過立法來保障農民養老，體現了政府既把養老保險看做是對農民的恩賜，也把它當成應盡的職責來履行;而農民也不再僅僅將養老保險當成補償，而是將其視為自己的一項正當合法權利。其二，覆蓋面廣泛。上述三國的農民養老保險覆蓋率都在90%以上，尤其是德國，在他們的《農民老年救濟法》中，所有農民都被納入農村社會保險體系之中。其三，社會化程度高。西方國家的農村社會保障已形成制度，傳統家庭的自我保險意識已逐漸淡化，老年人的經濟來源已不再依靠子女或家產，而是依靠社會，政府是農村社會養老保險的責任主體。其四，制度環境良好。從根本上說，西方發達國家建立農村社會養老保險制度，是將其視為農村面臨嚴峻社會經濟問題情形下的一種社會保障措施。尤其是在城鄉經濟發展不平衡過程中，為農民提供制度保障，也是國家通過工業反哺農業，解決農村、農業、農民問題的一項重要制度措施。

二、中國發達地區農村養老保險制度

1．江蘇省農村養老保險的主要做法。江蘇是我國沿海經濟發達省份之一，其經濟總量、經濟發展速度、農民繳費能力和財政補貼能力均處于全國前列。繳費標準目前設為每人每年100元、200元、300元、400元、500元、600元六個檔次，并鼓勵有條件的地區設定更高檔次的繳費標準。參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。省里還可根據國家要求以及農民收入增長等情況適時調整繳費檔次，允許地方按制度規定探索行之有效的繳費方式。基礎養老金標準每人每月最低為60元，地方政府可根據當地實際情況適當提高標準，提高部分的資金由地方財政支出。其中，蘇州市最先出臺了農村養老保險制度的指導意見，在全國范圍內率先探索公共財政直補農村社會養老保險的制度，形成了個人、集體和公共財政三方共同籌資的新機制，使得參保農民得到高達50%～60%的財政補貼。無錫市也建立了三方共同籌資模式，個人與社會統籌結合的新型農村養老保險制度。

2．廣東省農村養老保險的主要做法。2009年《廣州市農村社會養老保險試行辦法》正式實施。按規定，廣州農民可以選擇五個檔次，個人每月繳納30～110元，滿15年后，將在退休后得到110～330元不等的養老金。年滿60周歲的農民既可以選擇不繳費，直接領取每月80元的生活津貼，也可以一次性繳清15年的費用，按月領取基本養老金。“農民能接受，政府能承受”的農保制度，體現了政府為養老制度保底、把制度風險降到最低的理念。

江蘇與廣東兩省農村養老保險凸顯出以下特點：一是積極開展試點工作并出臺規范性文件和辦法。二是覆蓋面廣，在試點的基礎上全面實行農村社會養老保險。三是三方籌資制，即個人、集體及公共財政共同籌集，分擔資金。四是制度設計合理，多繳多得，大多數農民具備一定的繳費能力，自愿多交。兩省農村養老保險制度得以順利推行的關鍵在于農民繳費比例適當，調動了農民參保的積極性，并且定位準確，充分考慮了經濟發展的差距，分批試點、逐步推開。

三、建立和完善黑龍江省農村養老保險制度的對策

1．黑龍江省農村新型養老保險制度的現狀及問題。自啟動新型農村養老保險試點工作以來，黑龍江省試點的15個縣(市、區)行政轄區內具有農業戶籍、年滿16周歲(不含在校學生)、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民，均可自愿參保。養老保險基金則由個人繳費、集體補助、政府補貼構成，參保的農村居民要按規定繳納養老保險費。個人年繳費標準分為100元、200元、300元、400元、500元五個檔次，各縣還可根據實際情況增設繳費檔次，最高標準不得超過1 000元，參保人按年度自選檔次繳費，至60周歲止。最低繳費年限為15年，其間因特殊情況可以間斷，只要累計滿15年即可。實際年齡距離退休年齡不足15年的，可一次性補繳保費。參加養老保險的農村居民，政府給予補貼，補貼分為中央財政和地方財政補貼兩個部分(見下表)。

黑龍江省農村新型養老保險標準

總體上看，黑龍江省農村新型養老保險制度是符合省情的，但存在的問題仍不容忽視：

其一，制度設計不科學。一是基礎養老金欄目中沒有明確繳費年限，即無繳費年限長短的要求，難以調動中青年農民繳費的積極性，這也是參保率低的根本原因。二是個人養老金賬戶中，最低繳費限額為100元，補貼30元，相當于繳費金額的30%;而500元的繳費檔次，補貼為50元，相當于繳費金額的10%，出現了繳得越多補得越少的局面，嚴重影響了農民參保和繳費的積極性。

其二，地方財政補貼數額太少。從全國來看，東部地區地方財政對新農保的補貼數額占財政收入的比重平均為0．84%，高出黑龍江省0．25個百分點，最高的河北省(2．84%)比黑龍江省高出2．25個百分點;中西部地區的平均比重為0．88%，高出黑龍江省0．29個百分點。黑龍江省同補貼最高的西藏(1．79)相比，低了1．2個百分點;如果就全國平均水平的0．86來看，黑龍江省還低了0．27個百分點。與鄰省吉林相比，其財政收入大大低于黑龍江省(吉林省為422億元，黑龍江省為578億元)，但補貼力度卻高于黑龍江省0．02個百分點。因此，黑龍江地方財政對新農保的年補貼數額仍有較大提升空間。

其三，經辦機構不健全，辦事效率不高。黑龍江省縣級農村養老保險經辦人員數量不足，鄉鎮經辦人員流動性較大，而且激勵機制不健全，造成工作效率偏低。

其四，宣傳不到位。黑龍江省有42．6%的農民知道養老保險的經辦機構及養老保險制度的情況，而在這些人中只有16．2%左右的農民是通過政府宣傳的渠道得知的。農民了解信息的途徑比較窄，信息相對閉塞，勢必會影響農民參保的積極性。

2．完善黑龍江省農村養老保險制度的對策。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中指出：要健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系。堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，加快推進覆蓋居民的社會保障體系建設。實現新型農村社會養老保險制度全覆蓋，擴大社會保障覆蓋率范圍，逐步提高保障標準。為此，從本省實際出發，切實解決好農村養老保險試點工作中的問題，為黑龍江省全面鋪開做好準備顯得尤為重要。

其一，建立健全相關法律、法規。法律是制度建立的根本保證，法律不健全使得農村養老保險制度的建立缺乏根本保證，也會出現資金保障不到位、覆蓋范圍小及責任不明晰等一系列問題。因此，在全國人大常委會還沒有通過針對農村養老保險的法律、法規之前，黑龍江省人大常委會可以根據黑龍江省的具體情況先行出臺《農村養老保險法(草案)》或具有法律效力的相關法規，并在今后的實踐中逐步完善，以充分保證農民的根本利益。

其二，創新制度設計。黑龍江省農村社會養老保險的補貼標準過低，各檔次之間的補貼設計不夠科學，需要重新設計補貼標準，然后將不同檔次按統一補貼標準執行，也可按繳費與補貼標準累進遞增方式設計補貼標準。在個人養老金繳費賬戶中，最低繳費限額為100元，補貼30元，相當于繳費金額的30%。那么，年繳費200元就應補貼60元，年繳費300元就應補貼90元，以此類推。只有這樣才能更好地調動農民參保積極性，推動農村養老保險工作的順利進行。

其三，加大政府財政支持力度，至少達到全國平均水平。推進農村養老保險的關鍵是資金保障，鑒于發達國家和我國經濟發達省份的經驗，農村養老保險資金的籌措以省級以上財政投入為主，試點市縣財政配套為輔。當前黑龍江省的省級財政投入在全國范圍內是偏低的，所以，適當提高省級財政的比例顯得尤為重要。同時，也可以積極吸收經濟組織、社會團體及公益基金的力量，通過募捐、發行福利彩票等形式籌集保障資金。

其四，建立專門的農村養老保險金管理機構，提高新農保經辦人員的能力。一是建立專門的管理機構。可以通過資源整合，實行聘請村級代辦員并按每人每年服務人群數量來確定經費及工資，并直接列入財政預算，通過工資的激勵機制來解決鄉鎮以下基層經辦人員不足及工作效率不高的問題。二是充分利用社會保障信息管理平臺，建立全省統一的新農保信息管理系統。這一系統的建立可以在試點縣鄉的基礎上，逐漸增加、逐步完善，做到全省覆蓋。三是大力推行社會保障卡。目前，社會保障卡的發放僅限于試點縣鄉，隨著新農保覆蓋范圍的不斷擴大，參保人持卡繳費、領取待遇和查詢信息就更加方便。要進一步發揮國有銀行和商業銀行網點多的作用，為參保農民繳費和領取待遇提供便利。

其五，充分利用新聞媒體加大對新型農村養老保險的宣傳力度。報紙可以開辟專欄，回答農民的問題，為他們答疑解惑;電視、廣播也應該有農民參保的相關信息的報道，不斷拓寬農民獲取信息的渠道;還可以利用網絡定期披露基金籌集和支付信息;經辦機構在加強內部管理和基金稽核的同時，每年必須在行政村范圍內對參保人繳費和待遇領取資格進行公示，接受群眾監督。在堅持農民自愿的情況下，給農民建立一個表達意見的平臺，還要加大新農保信息的公開性和透明度，充分尊重農民的知情權、參與權、表達權及監督權。

［1］周長城，周慶華．養老保險制度的國際比較［J］．湖北社會科學，1996，(4)．

［2］孫浩進．中國收入分配不公平問題分析及制度思考［J］．學習與探索，2009，(1)：135．

C41

A

1007－4937(2011)04－0130－04

2011－05－12

黑龍江省教育廳人文社會科學研究項目“黑龍江省農村新型養老保險問題研究”(11552195)

高文敏(1951－)，女，黑龍江杜爾伯特人，教授，從事社會主義經濟理論研究;李偉(1984－)，男，黑龍江同江人，碩士研究生，從事社會主義經濟理論研究。

楊大威〕