城市雨水利用激勵措施研究

趙 超 徐向舟 李美娟 許士國

(大連理工大學水利工程學院，遼寧大連116024)

城市雨水利用激勵措施研究

趙 超 徐向舟 李美娟 許士國

(大連理工大學水利工程學院，遼寧大連116024)

城市雨水利用最突出的效益是其生態、社會效益，因而通過政府部門出臺相應的激勵措施，有利于城市雨水利用的實施和推廣。本文綜述了國內外雨水利用激勵措施方面的研究成果，并以大連市為例，根據雨水利用的成本和效益分析，提出相應的雨水利用激勵措施，即:以補貼為主，兼顧其它經濟手段;對于不同組織模式，采用相應的激勵措施。同時提出:激勵措施的制定應與雨水利用技術和管理水平相適應，并應在城市雨水利用開展過程中加強多職能部門之間的合作。研究結果可為我國城市雨水利用的實施推廣提供參考。

城市雨水利用;效益分析;補貼;大連市

由于全球范圍內水資源緊缺和暴雨洪水災害頻繁，國內外許多國家開展了不同規模的城市雨水利用研究。雨水利用最突出的效益是社會性或公益性效益，只有大范圍地推廣應用雨水利用技術才能最大化地實現其綜合效益。然而因為工程建設單位所關注的雨水利用直接經濟效益相對較小且投資回報周期較長，投資者自身的積極性一般不是很高，所以在推廣應用中存在一定的困難［1－2］。

1 國內外研究現狀

城市雨水利用是一項復雜的系統工程，不僅需要技術支持，也需要法律、行政、經濟等配套措施來保障雨水標準和技術的實行［3］。

1．1 補貼措施

現金補助是政府推廣雨水利用的一種重要激勵措施。日本是近代最早實施雨水利用工程的國家之一。1996年日本東京都墨田區開始建立墨田區促進雨水利用補助金制度［4］，對在墨田區內設置雨水利用儲存裝置的單位和居民實行補助。補助金制度的有效實施有效地推動了日本的雨水利用。目前，日本對城市雨水利用雖無硬性規定，但國家和地方政府都大力支持和鼓勵雨水項目，并發布相關的資助制度和政策，各縣(相當于我國的省)市的政策不統一，一般是根據項目的具體內容和規模，給予一定比例的補助，補助率可達到總投資的1/3－1/2［5］。

韓國首爾市廣津區城市建筑委員會制定了一項雨水利用激勵性計劃，對安裝雨水收集利用系統的用戶給與一定的支持與鼓勵:業主可以根據其所安裝的雨水收集利用系統的不同用途，獲得比原來多5% －20%不等的建筑面積［6］。韓國Kyoungki省最近也通過了一項法律，規定各城市可以根據當地的雨水利用情況制定法規來降低自來水水費。在Eiwang市、Paju市和Anyang市，進行雨水收集利用的業主使用自來水的費用為原來的65%［7］。美國芝加哥市在綠色屋頂計劃中，對于建筑屋頂上的建造綠化面積比例高于50%或者2 000ft2的開發商提供“密度獎金”;居民還可以通過安裝集雨桶、植樹等方法來獲得直接的現金補貼［8］。

我國北京現行的關于雨水利用的政策涵蓋了法律、經濟、行政、技術、宣傳與教育等幾個方面，且已經初步形成框架，北京市已經實行的經濟手段主要包括補助、罰款和減免制度。在實際執行過程中，由于雨水利用尚處在發展初期，采取的激勵措施主要是發放補助，其它經濟手段運用得很少。在北京，雖然一部分投資規模較大的雨水利用工程項目可以得到政府30%的財政資助［9］，但對于更大規模的雨水利用工程項目，30%的財政補助很難得到保證，絕大部分資金為建設單位自籌，這也在很大程度上制約了城市雨水利用的發展。

1．2 干預措施

通過征收雨水排放費等方法促使社會推廣雨水利用的干預措施已被部分國家采用。干預措施具備便于操作、可減少政府投資壓力、易與其它經濟激勵手段結合使用等特點。德國許多城市根據生態法、水法、地方行政費用管理條例等規定，制定了各自的雨水排放費用征收標準，并結合當地的降水狀況、業主所擁有的不透水面積，計算出應繳納的雨水費，由相應的行政主管部門收取。征收的資金主要用于雨水利用項目的投資補貼，以鼓勵雨水利用項目的建設。美國華盛頓特區的雨水費和雨水基金由2000年的雨水許可執行法案確定。費用結構包括三大成分:一是向居民用戶征收的每季度1．75美元的固定費用;二是向商業用戶和聯邦、市政機構征收的基于飲用水流量的費用，即每單位飲用水水費的2%;三是向多單位家庭住宅征收基于飲用水流量的費用，即每單位飲用水水費的1．4%［8］。這項費用對于基金資金的募集富有成效，但是缺陷在于征收標準固定或者基于飲用水的流量，并不是真正的使用費，缺乏和雨水徑流量的直接聯系。為了更好地發揮經濟激勵的作用，雨水排放費結構調整的趨勢是把排放費數額和不透水區域面積、土地類型等因素聯系起來，把用戶對雨水的實際或潛在影響進行量化，對用戶行為進行引導。比如馬里蘭州對單獨居民住戶每年征收24美元的固定費用，但對于商業建筑和復合民用建筑，就按照實際的不透水區域面積進行征收［8］。雨水排放費的征收有力地促進了雨水處置和利用方式的轉變，對雨水管理理念的貫徹和新技術的推廣都起到了重要的作用。

我國傳統的雨水管理政策主要以排放為主，近年來隨著雨水利用事業的發展，北京等部分城市出臺了如雨水利用“三同時”(即新建項目雨水利用工程與主體工程同時設計、同時施工、同時使用)、補助、罰款等一系列政策，促進了雨水利用項目的建設，但相對于技術發展而言，政策研究還相對薄弱，需要提出更加完善的雨水管理政策。李俊奇等［10］以北京城區為例，建議現階段北京城區污水排放費與雨水排放費的單價比例宜為1:(1～2)。由于各城市的雨水利用情況和經濟社會發展狀況不同，因此在具體操作過程中各城市可以根據自身的實際情況制定相應的雨水排放制度。

2 城市雨水利用激勵措施建議

2．1 雨水利用成本和效益分析

2．1．1 雨水利用的成本

雨水利用的成本［5］主要包括雨水利用工程的投資和雨水利用工程的運營和維護成本。雨水利用工程的投資是指用于建造構筑物、購置設備等發生在工程建設階段的一次性費用，一般包括土建工程費、設備購置及其安裝工程費、設計咨詢費等。可以按照當地概預算或類似工程進行計算，也可根據費用模型分析計算。雨水利用工程的運營和維護成本是指維持工程正常使用所發生的人工、材料消耗等所需要的費用，一般包括動力費、維護費等幾部分。

2．1．2 雨水利用的效益

雨水利用的效益通常包括經濟效益、生態效益和社會效益。在城市地區，雨水貯蓄多用于衛生、消防、備用水源、環境綠化、地下水補給、景觀用水等方面。本文主要從用戶、政府和環境等角度來分析大連市雨水利用的效益，具體的各項效益詳見表1。從表1中可以看出:不論是對于用戶，還是對于政府和環境，城市雨水利用都具有顯著的效益;對于普通用戶，城市雨水利用效益一般表現為直接的經濟效益，而對于政府和環境，城市雨水效益則多表現為社會效益、生態效益等間接效益。按徑流量占總降水量35%計算，大連市中心城區實施雨水利用工程以后，每年可有效利用的雨水資源將達到8 500萬m3，通過雨水利用設施每年將獲得9億元左右的綜合效益［11］，其中多表現為社會效益和生態效益。

2．1．3 雨水利用的成本－效益分析

成本效益分析常被政策分析家用來評估一項公共投資是否符合經濟效率的要求，也即從社會是一個整體的觀點，來考慮、比較所有與計劃相關的成本和效益，最后獲得一個凈效益最大化的計劃供政府決策參考。成本效益的定量分析采用壽命期內雨水系統的總效益現值(E)和壽命期內雨水利用工程的費用現值(P)的比值α，稱為“效益系數”。α＞1．0，表明壽命期雨水利用項目的總效益大于總成本，項目可行;反之，不可行。E和P的計算公式如下［5］:

式中:P和E的單位均為元;I為雨水利用工程的固定總投資(元);C為雨水利用工程的年運行成本(元/年);i為折現率(%)，參照水利部2001年頒布的《雨水利用工程技術規范》中的一般規定，折現率取7%;n為雨水利用工程的設計壽命，此處取30年;B為雨水利用工程的年均總效益(元/年);α為成本效益系數。

2．2 激勵措施探討

大連市是我國最嚴重的缺水城市之一，人均水資源占有量約為655m3，為全國人均地表水占有量的1/4。從2003年初開始，大連市就提出要充分利用雨水資源。與此同時，大連市還采取了財政撥款、以獎代補等形式，對重點及面上的集雨工程進行補助，并且出臺了一些優惠激勵政策，吸引并鼓勵外商、企業及個人投資建設城鄉集雨工程。在一系列政策的支持下，大連市雨水利用取得了較快的發展，但是已有的一些雨水激勵措施內容不夠具體而且操作性不強，具體表現在投資渠道整體單一、建后運營費用無來源、價格和稅收體系空缺等方面，需要進一步的補充和完善。嚴格細致的獎懲制度和技術規范加上配套的資助措施是城市雨水利用快速普及的關鍵，而過分地強調政府補助又會導致投資依賴心理加重。鑒于此，本文針對大連市雨水利用激勵措施提出了如下幾點建議。

2．2．1 以補貼為主，兼顧其它經濟手段

目前，大連市的雨水利用還處于發展初期，政府激勵措施還不夠完善。從整個雨水利用的基本建設成本，以及以后的雨水處理成本來看，很有可能雨水利用的價格要高于自來水的價格，這樣在經濟上就沒有什么優越性來鼓勵人們使用。在這個階段政府相關部門宜以補貼為主，一方面可以提高開發商開展雨水利用設施建設的積極性;另一方面能夠解決雨水設施建成后，運行費用來源渠道少的困難，維護其正常運行，促進雨水利用設施的高效利用。補貼制度的制定可綜合考慮如下幾個因素。①雨水利用的成本和效益。建議分別從用戶、政府和環境角度對雨水利用的成本效益進行定量分析，當成本效益系數α＞1．0時，這樣做既可以讓用戶在利益驅動下自籌資金建設集雨利用系統減輕政府的財政負擔，又能夠為政府相關部門制定雨水利用政策提供決策依據。②大連市的經濟和社會發展狀況。補貼制度的制定應參照當地的經濟社會發展狀況和物價水平，補貼幅度過大或偏小都將不利于雨水利用的長期開展。③雨水利用的規模。根據雨水利用設施的規模結合實際觀測的回用雨水量進行補貼，需要考慮綠地下滲面積、透水路面、廣場面積、蓄水池的容積、每年實際的收集雨量等因素。④資金來源。為確保雨水利用補貼有穩定的資金來源，可參考德國的做法，對雨水利用項目惠及區域內的居民或單位收取雨水利用費，結合政府資金補貼給雨水利用建設管理單位。

表1 城市雨水利用效益

與此同時，還應兼顧其它經濟手段:①對大連市雨水排放費征收標準的激勵力度和公眾的承受能力進行全面調查，制定出切實可行的雨水排放制度;②拓寬融資渠道，鼓勵和吸引社會資金和外資投向城市雨水利用項目的建設和運營，快速推動大連市雨水利用產業化;③對開展城市雨水利用的工程提供低息或無息貸款，對按標準建設雨水利用工程并保證正常運行的單位，可按適當的比例對其進行獎勵或補貼;④在整個雨水交易過程中，都以小區物業管理部門為交易主體，充分利用價值的杠桿作用，制定合理的雨水利用價格，促進大連市雨水交易市場的形成。

2．2．2 對于不同組織模式，采用相應的激勵措施

根據大連市實際情況，可根據雨水利用工程的承擔者，將該項目分成不同的組織模式，并針對不同的模式，采取相應的激勵措施。如對于公共綠地和道路、廣場、停車場雨水滲透利用模式，政府應加大投資建立城市雨水利用示范區，以實例的方式引領和推動城市雨水利用的全面開展;對于居民小區、民營企業單位等承擔的雨水利用設施，政府應給予相應的補貼;而對于政府機關、學校等公共團體的雨水利用裝置，除了經濟補貼之外，政府還應出臺相應的硬性政策要求其進行雨水利用。雨水利用的補貼標準，可根據該項目的成本－效益綜合評價，由可定量計算的生態、社會效益作為政府補貼金額主要計算依據。

2．2．3 加強多職能部門之間的協作

城市雨水利用從表面上看屬于水務的開發與管理范疇，實際卻涉及氣象、地質、城建、環保、園林等領域，具體實施時要與城市建設、市政管理、節水、建筑設計、環境和園林等部門合作。目前大連市中心城區的雨水利用還處于示范工程階段，大連市應進一步加強建立各職能部門間的聯動機制，既要明確各自的職責，又要加強各部門間的信息溝通，促進雨水利用的有效開展。

2．2．4 激勵措施的制定應與雨水利用技術和管理的水平相適應

雨水利用在國際上也是近20年才發展起來的新生事物，其制度、技術和管理上都存在著很多的不足。在理論研究方面要充分利用大連市高校集中，人力、技術資源雄厚的特點，發揮地方和高校兩個積極性，蓄積大連市雨水利用的技術力量。同時，政府相關部門應根據城市排水體系的特點，增加相應稅收，完善稅收體系。通過稅收管理建立雨水利用的財政資金體系，保障雨水利用的發展。實踐證明，只有將技術創新、制度變革、科學管理有機結合起來，大連市才能夠有效地推廣城市雨水利用，促進水資源優化配置。

3 結論

(1)城市雨水利用最突出的效益是其生態、社會效益，應充分考慮雨水利用的成本和綜合效益，并結合當地的經濟和社會發展狀況以及雨水利用的規模，制定出科學、合理的補貼制度。

(2)我國城市雨水利用普遍還處于發展初期，政府激勵措施宜以補貼為主，兼顧其它經濟手段。此外，對于不同的雨水利用組織模式，政府管理部門應采取相應的激勵措施。

(3)城市雨水利用是一個復雜的系統工程，在城市雨水利用開展過程中應加強多職能部門之間的合作，將技術創新、制度變革、科學管理有機結合起來，從根本上推動城市雨水利用的發展。

(編輯:王愛萍)

［1］Ghisi E，Oliveira S．Potential for Potable Water Savings by Combining the Use of Rainwater and Greywater in Houses in Southern Brazil［J］．Building and Environment，2007，(42):1731 －1742．

［2］左建兵，劉昌明，鄭紅星，等．北京市城區雨水利用及對策［J］．資源科學，2008，30(7):990－998．

［3］王思思．國外城市雨水利用的進展［J］．城市問題，2009，(10):79－84．

［4］Furumai H．Rainwater and Reclaimed Wastewater for Sustainable Urban Water Use ［J］．Physics and Chemistry of the Earth，2008，(33):340－346．

［5］車伍，李俊奇．城市雨水利用技術與管理［M］．北京:中國建筑工業出版社，2006．

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Suggested Policy for Encouraging Urban Rainwater Utilization

ZHAO Chao XU Xiang-zhou LI Mei-juan XU Shi-guo
(School of Hydraulic Engineering，Dalian University of Technology，Dalian Liaoning 116024，China)

Establishment of rules and regulations with incentive programs can effectively promote urban rainwater utilization(URU)，for most prominent benefits of URU are ecological or social benefits．This study reviews the past and current incentive measures of URU in China and abroad，and then presents the appropriate encouraging programs based on the cost-benefit assessment of URU as a case study in Dalian City．The suggestions are shown as follows:① to take subsidy as the main economic initiative;and②to adopt the corresponding encouraging programs according to different rainwater utilization modes．Simultaneously，the incentive measures should be adapted to the techniques and management of rainwater utilization and the cooperation of different governmental departments should be strengthened in URU．The research results may provide scientific references for URU in other cities．

URU;benefit analysis;subsidy;Dalian city

TV213．4

A

1002－2104(2011)03專－0408－04

2011-01-18

趙超，碩士生，主要研究方向為水土保持。

徐向舟，博士，副教授，主要研究方向為水土保持、水環境治理等。

中央高校基本科研業務費專項基金資助(編號:DUT10RW314);教育部科學技術研究重點項目(編號:108035);水利部黃河泥沙重點實驗室開放課題基金(編號:2009002)。