對(duì)海南保障性安居工程用地保障的思考

□王保漢 康洪乾 張奇

對(duì)海南保障性安居工程用地保障的思考

□王保漢 康洪乾 張奇

20 11年是海南保障性安居工程建設(shè)快馬加鞭的一年。今年全省計(jì)劃建設(shè)城鎮(zhèn)各類(lèi)保障性住房9.26萬(wàn)套，省財(cái)政同時(shí)安排了7.68億元補(bǔ)貼資金。在實(shí)施的過(guò)程中，國(guó)土資源管理部門(mén)的主要職責(zé)是科學(xué)編制供地計(jì)劃，全力抓好計(jì)劃實(shí)施管理，確保保障性安居工程用地“依法依規(guī)、應(yīng)保盡保”。要想確保海南省保障性安居工程建設(shè)合法、及時(shí)落地，就必須在落實(shí)項(xiàng)目用地選址、落實(shí)征地拆遷、落實(shí)用地計(jì)劃指標(biāo)、落實(shí)用地手續(xù)（包括農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批手續(xù)和土地供應(yīng)手續(xù)）等“四個(gè)落實(shí)”上下功夫。而在具體工作的實(shí)施落實(shí)中出現(xiàn)的一些問(wèn)題和狀況，也亟待決策部門(mén)的思考與解決。

海南保障性安居工程用地的現(xiàn)行政策

（一）科學(xué)編制保障性安居工程用地供應(yīng)計(jì)劃。根據(jù)市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及省級(jí)住建部門(mén)下達(dá)的保障性安居工程建設(shè)任務(wù)，分類(lèi)測(cè)算占地面積，合理確定保障性安居工程用地供應(yīng)總量及結(jié)構(gòu)，科學(xué)安排保障性安居工程用地在空間上的分布和在不同時(shí)段的數(shù)量。同時(shí)確保保障性住房用地總量滿足三類(lèi)住房占比不低于城市住房供地總量70%的要求。

（二）單列保障性安居工程用地指標(biāo)。

省級(jí)國(guó)土部門(mén)在下達(dá)新增建設(shè)用地年度計(jì)劃中，將保障性安居工程用地指標(biāo)單列出來(lái)，方便了管理和監(jiān)管，做到應(yīng)保盡保，及時(shí)供應(yīng)。

（三）保障性安居工程用地的多種供地方式。廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房用地實(shí)行行政劃撥方式供應(yīng)；城市和國(guó)有工礦棚戶(hù)區(qū)、林區(qū)棚戶(hù)區(qū)、墾區(qū)危房改造原則上實(shí)行原址改造，盡量安排使用存量建設(shè)用地，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，完善服務(wù)功能，節(jié)約集約用地。對(duì)其中確屬保障性住房建設(shè)所需的用地，以劃撥方式供地；以“限房?jī)r(jià)、競(jìng)地價(jià)”方式出讓土地使用權(quán)的，以掛牌或拍賣(mài)方式出讓政策性住房用地；對(duì)于配套保障性安居工程建設(shè)的商業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)營(yíng)性設(shè)施用地，必須實(shí)行有償使用，嚴(yán)格堅(jiān)持以招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓方式供地；探索以劃撥和出讓方式供應(yīng)公共租賃住房用地。

（四）商品住房用地中配建保障性住房。鼓勵(lì)有條件的地區(qū)出讓土地使用權(quán)時(shí)，在商品住房用地中配建一定數(shù)量的保障性住房，由國(guó)土部門(mén)會(huì)同建設(shè)、規(guī)劃、房管等部門(mén)限定擬出讓宗地配建保障性住房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、套數(shù)、回購(gòu)價(jià)格、收回條件及土地面積分?jǐn)傓k法等作為土地出讓條件，組織實(shí)施掛牌或拍賣(mài)，并將競(jìng)得人承諾配建的保障性住房事項(xiàng)一并寫(xiě)入成交確認(rèn)書(shū)和出讓合同。

影響海南保障性安居工程用地保障的問(wèn)題

保障性安居工程用地保障是一個(gè)牽涉多部門(mén)“鏈?zhǔn)健苯唤拥慕恿ο到y(tǒng)工程，需要各級(jí)政府以及全社會(huì)共同給力。其中主要涉及政府部門(mén)的拆遷補(bǔ)償、住房建設(shè)部門(mén)的住房計(jì)劃、規(guī)劃部門(mén)的規(guī)劃報(bào)建、財(cái)政部門(mén)的資金支持、國(guó)土部門(mén)的用地指標(biāo)調(diào)劑和土地供應(yīng)政策等。受現(xiàn)實(shí)層面和制度層面的不同因素影響，目前海南省保障性安居工程用地供應(yīng)問(wèn)題不一，具體歸納為以下七點(diǎn)：

（一）市縣保障性安居工程建設(shè)計(jì)劃下達(dá)較晚，而保障性安居工程用地供應(yīng)周期較長(zhǎng)，落實(shí)計(jì)劃壓力大。保障性安居工程建設(shè)計(jì)劃實(shí)行自上而下的分解模式，國(guó)家層面計(jì)劃每年年初確定，逐級(jí)下達(dá)到市縣要到2月底。而國(guó)土部門(mén)再根據(jù)建設(shè)計(jì)劃中要求的年度新開(kāi)工的項(xiàng)目來(lái)編制《保障性安居工程用地供應(yīng)計(jì)劃》，并與建設(shè)部門(mén)充分溝通協(xié)調(diào)落實(shí)到地塊，時(shí)間上已是3、4月份了。后期還要涉及規(guī)劃報(bào)建條件、征地拆遷安置、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、供地手續(xù)辦理等一系列工作。而海南省要求9月底前全面完成當(dāng)年保障性安居工程用地供應(yīng)工作，這對(duì)國(guó)土部門(mén)來(lái)說(shuō)壓力較大。

（二）供地計(jì)劃缺乏科學(xué)性和前瞻性，計(jì)劃趕不上變化。各市縣在編制《保障性安居工程用地供應(yīng)計(jì)劃》時(shí)，有的委托有一定資質(zhì)的技術(shù)單位編制，有的組織國(guó)土部門(mén)工作人員自行編制，質(zhì)量參差不齊。部分市縣存在計(jì)劃用地過(guò)大、供地計(jì)劃落實(shí)不暢、地塊選址不合理、計(jì)劃編制不科學(xué)等種種問(wèn)題?；蛞蛞?guī)劃調(diào)整、配套基礎(chǔ)設(shè)施不完善等導(dǎo)致項(xiàng)目選址發(fā)生變更，造成供地計(jì)劃執(zhí)行過(guò)程中保障性安居工程供地受阻，出現(xiàn)“項(xiàng)目等地”的尷尬局面。

（三）保障性安居工程建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)單列政策落而不實(shí)，新增用地指標(biāo)吃緊。按照國(guó)土資源部的統(tǒng)一要求，從2011年開(kāi)始，海南在下達(dá)土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)時(shí)，對(duì)保障性安居工程用地項(xiàng)目進(jìn)行單列，足額保證用地指標(biāo)。但在實(shí)際操作中，部分市縣以招商引資、保障重點(diǎn)項(xiàng)目落地為名，占用保障房新增建設(shè)用地指標(biāo)，再申請(qǐng)調(diào)整保障性安居工程用地計(jì)劃，重新向上級(jí)部門(mén)申請(qǐng)新增建設(shè)用地指標(biāo)用于保障房建設(shè)，導(dǎo)致保障性安居工程用地建設(shè)用地指標(biāo)緊張，影響土地供應(yīng)和保障性安居工程建設(shè)。

（四）政府、農(nóng)民“同臺(tái)博弈”，征地拆遷難度大。近年來(lái)，人民生活消費(fèi)水平普遍提高，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)依然偏低，這所帶來(lái)的“剪刀差”致使農(nóng)民不愿“簽字畫(huà)押”。經(jīng)常出現(xiàn)農(nóng)民進(jìn)場(chǎng)阻撓動(dòng)工、暴力抗拆遷等情形，導(dǎo)致供應(yīng)的土地“地凈人不凈”。

（五）供地計(jì)劃面積與建設(shè)計(jì)劃數(shù)量并非一一對(duì)應(yīng)，數(shù)據(jù)“打架”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。保障性安居工程建設(shè)一般是分期建設(shè)，而保障性安居工程用地供應(yīng)多采取一次性供應(yīng)。土地供應(yīng)從編制計(jì)劃到落實(shí)供地的過(guò)程中手續(xù)繁多、涉及部門(mén)廣、持續(xù)周期長(zhǎng)、部分保障性安居工程供地落實(shí)慢，甚至跨年度供地。編制的供地計(jì)劃既包括今年要建設(shè)的保障房用地部分，也包括明年及以后要建設(shè)的保障房用地，國(guó)土部門(mén)和建設(shè)部門(mén)掌握數(shù)據(jù)很難一致，經(jīng)常出現(xiàn)自說(shuō)自話、“數(shù)據(jù)打架”的現(xiàn)象。

（六）用地審批滯緩。年度保障性安居工程用地任務(wù)重、時(shí)間緊，而市縣國(guó)土部門(mén)人員編制有限、工作人員少。加上部分市縣工作人員業(yè)務(wù)不熟，導(dǎo)致部分市縣保障房項(xiàng)目用地報(bào)批材料收集整理較慢、用地審批不及時(shí)。部分市縣存在保障房已開(kāi)工建設(shè)，但用地尚未經(jīng)過(guò)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，或尚未依法辦理供地手續(xù)的情形。

（七）資金落實(shí)難影響土地征收。保障性安居工程建設(shè)是國(guó)家的重大民生工程、和諧工程、維穩(wěn)工程，與國(guó)家房地產(chǎn)調(diào)控政策密切相關(guān)，需要資金投入量大。而在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，國(guó)家財(cái)政配套的資金往往“杯水車(chē)薪”，市縣政府財(cái)力又有限，加上征地補(bǔ)償成本不斷提高，導(dǎo)致土地征收進(jìn)度慢，影響土地供應(yīng)，難以確保保障性安居工程及時(shí)開(kāi)工建設(shè)。

落實(shí)保障性安居工程用地保障的建議

（一）完善保障性安居工程用地供應(yīng)計(jì)劃編制。一是保障性安居工程建設(shè)計(jì)劃要及早下達(dá)，確保下一年度的土地利用年度計(jì)劃、保障性安居工程供地計(jì)劃及相關(guān)政策能在年初同步，形成切實(shí)有效的工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制；二是將保障性安居工程用地供應(yīng)計(jì)劃納入住房用地供應(yīng)計(jì)劃，并與保障性安居工程建設(shè)計(jì)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市控制性詳細(xì)規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃等相協(xié)調(diào)；三是國(guó)土部門(mén)要提前謀劃今后3至5年的保障房用地需求，統(tǒng)籌考慮使用保障房用地計(jì)劃指標(biāo)。按照集約節(jié)約用地的原則，早謀劃、早動(dòng)手、早準(zhǔn)備，統(tǒng)籌各年度、分區(qū)域保障性安居工程用地供應(yīng)；四是編制保障性安居工程用地供應(yīng)計(jì)劃時(shí)，充分結(jié)合海南東、中、西線市縣實(shí)際，選擇一部分地塊作為備選區(qū)塊，遇到規(guī)劃選址變更、規(guī)劃條件調(diào)整時(shí)，及時(shí)啟動(dòng)備選區(qū)塊的調(diào)整更換工作；五是建立計(jì)劃動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，保障性安居工程用地供應(yīng)計(jì)劃要及時(shí)修編；六是計(jì)劃編制要有科學(xué)性和前瞻性。從方便群眾生活、有利于就業(yè)的需要出發(fā)，優(yōu)先選址位置好、環(huán)境優(yōu)、基礎(chǔ)設(shè)施配套齊全的可利用地塊納入計(jì)劃。

（二）進(jìn)一步完善土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。實(shí)行保障性安居工程建設(shè)用地指標(biāo)“單列下達(dá)、單線管理、單項(xiàng)使用、單獨(dú)考核”四管齊下，促進(jìn)差別化管理。建議國(guó)家在下達(dá)土地利用年度計(jì)劃指標(biāo)時(shí)，根據(jù)年度保障性安居工作建設(shè)任務(wù)分解下達(dá)情況，明確各地保障性安居工程用地計(jì)劃指標(biāo)數(shù)量及其分類(lèi)，單列下達(dá)，專(zhuān)項(xiàng)使用，單項(xiàng)考核管理。同時(shí)，將保障性安居工程建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)執(zhí)行情況考核寫(xiě)入《海南省土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行情況考核辦法》，依據(jù)保障性安居工程建設(shè)用地指標(biāo)執(zhí)行情況考核結(jié)果，針對(duì)集約節(jié)約用地情況、閑置建設(shè)用地處置用于保障房建設(shè)情況、耕地“占一補(bǔ)一”落實(shí)情況等區(qū)別對(duì)待，實(shí)行土地利用年度計(jì)劃獎(jiǎng)懲措施，充分體現(xiàn)保障性安居工程用地的差別化管理。

（三）完善征地拆遷工作機(jī)制，做到補(bǔ)償安置到位。國(guó)土資源管理者要始終把保障民生和維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益放在突出位置。按照節(jié)約用地、保障農(nóng)民權(quán)益的要求加快推進(jìn)征地制度改革，探索縮小征地范圍途徑和方式，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拓展安置途徑，妥善安置被征地農(nóng)民的生產(chǎn)生活，確保被征地農(nóng)民“當(dāng)前生活不下降，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。同時(shí)加大宣傳力度，確保群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和發(fā)言權(quán)，積極組織協(xié)商，信息溝通能上能下，做好征地拆遷工作。

（四）保障性安居工程用地供應(yīng)與批而未用土地清理、閑置土地處置、盤(pán)活存量土地相結(jié)合。以批而未用土地情況清理為契機(jī)，調(diào)整存在困難或問(wèn)題的批而未供指標(biāo)以及收回土地的用地指標(biāo)優(yōu)先用于保障性安居工程建設(shè)供地。嚴(yán)格按照閑置土地處置規(guī)定對(duì)供而未用地排查處置，充分盤(pán)活現(xiàn)有存量建設(shè)用地，優(yōu)先用于保障性安居工程供地。

（五）開(kāi)通保障房供地綠色通道。一是用地報(bào)批材料一進(jìn)入審批程序就標(biāo)注保障性安居工程用地，單獨(dú)組件審批，進(jìn)入綠色通道，盡量縮短審批時(shí)間；二是項(xiàng)目選址一經(jīng)確認(rèn)，在沒(méi)有拆遷任務(wù)的情況下，可采取邊建邊報(bào)的方式，一邊平整土地，一邊組織用地報(bào)批材料；三是有條件的市縣政府可組織各相關(guān)部門(mén)組成專(zhuān)項(xiàng)審批辦公室，及早啟動(dòng)，提前介入，主動(dòng)上門(mén)服務(wù)，按項(xiàng)目不同階段指導(dǎo)用地落實(shí)；四是保障性安居工程用地農(nóng)用地轉(zhuǎn)用報(bào)批不落實(shí)，或供地手續(xù)不落實(shí)的，暫停受理相應(yīng)市縣其他經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的用地報(bào)批材料。

（六）建立健全體制機(jī)制。一是探索儲(chǔ)備保障房用地，編制保障性安居工程建設(shè)用地儲(chǔ)備規(guī)劃，建立保障房用地長(zhǎng)效供應(yīng)機(jī)制，規(guī)范保障性住房土地儲(chǔ)備工作；二是建立保障性安居工程供地驗(yàn)收制度，出臺(tái)供地驗(yàn)收辦法等；三是引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)入保障性安居工程建設(shè)事業(yè)，嚴(yán)格土地供應(yīng)及批后監(jiān)管，規(guī)范政企資金流向管理，多渠道籌集資金；四是完善土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)功能，根據(jù)海南特色增加相關(guān)內(nèi)容，如增加“墾區(qū)危房改造”?！?/p>

（作者單位：海南省國(guó)土環(huán)境資源廳）

［編輯：王明澤］