美國出口管制政策改革及前景

■ 劉 卿／文

美國出口管制政策改革及前景

■ 劉 卿／文

為促進出口、擴大就業和恢復經濟增長， 奧巴馬政府上臺后，啟動了美國新一輪出口管制改革。此次改革的重點內容是調整管制物項清單，以集中精力加強對最關鍵技術和產品的出口管制。實質性改革將圍繞“四個統一”展開，具體分“三步走”。目前改革已經進入關鍵階段。美國出口管制改革將直接或間接對中美貿易、中國安全環境等方面帶來影響。

出口管制改革的主要內容

2009年8月，美國總統奧巴馬提出對美出口管制政策改革，責成國務院、國防部和商務部等機構對現行出口管制法規、管理體系進行全面評估。2010年4月，國防部長蓋茨介紹了該項評估情況，提出改革方向，得到總統的認可。8月31日，奧巴馬簽署行政令，正式啟動改革程序。

改革主要包括四個方面內容，即“四個統一”，涉及控制的內容、控制的方式、控制的實施及對控制的管理，以便從根本上簡化和優化出口控制。具體而言：一是統一出口管制清單。美國現行管制清單有兩個，即商業控制清單和軍品控制清單。作為商業控制清單，其產品都有具體規格描述和相應參數，相對來說較容易界定；而軍品清單中的物項描述寬泛，涵蓋面很廣，很難鑒定產品是否屬于清單所列。由于兩份清單采用不同的管制定義方法，導致同一產品可能出現不同的劃分。這次改革將根據技術敏感性、產品周期等屬性設立一個三級分類標準，將兩份清單的物項按高、中、低三個檔次進行歸類。最高管制類的產品及技術將受到嚴格管控，該類產品包括軍事和情報領域的尖端技術及大規模殺傷性武器技術，幾乎僅限于美國所有。如要出口，需申請出口許可證，并要求購買方出具“終端用戶”擔保書，以防技術流向第三方。與此同時，還要對其執行情況進行跟蹤監控。中度管制類的技術和產品，對美國軍事和情報優勢有著重要影響，為美國及其盟國所擁有，多數可向美國伙伴及其盟國轉讓，無需出口許可證，但對再出口的目的地有限制。最低管制類產品和技術，對美國軍事和情報有著重要影響、但已為全球許多國家所知，無需出口許可證。目前，技術專家小組正在按相應的參數指標對原來兩份清單的產品逐一掃單，重點是對軍品清單產品進行歸類。篩選工作結束后，兩個清單將以相同格式和層次結構列好，以便合成一個統一的清單。

二是統一出口許可證發放。目前，對許可證進行管理的部門有三家，商業出口許可由商務部產業安全局管理，軍品出口許可由國務院國防貿易管制局管理，對禁運國家許可證發放權則歸屬于財政部外地資產管制辦公室。不同部門使用不同的管理條例，不同的審批程序，沒有協調機制，信息不共享。這種“碎片化管理”大大影響了行政效率。奧巴馬政府正在籌建一個獨立發證機構，將三個部門的發證活動統一起來。與此同時，成立一個董事會對其工作進行指導，董事會成員由相關部級領導組成。獨立機構負責人經由參議院協商后由總統任命，并直接向總統匯報工作。商務部正在與國防部、國務院及能源部磋商，制訂許可證頒發和豁免政策草案，使低級別管制的出口許可證發放更具彈性，某些產品出口毋須許可證。商務部產業安全局正在推動兩項免證政策：一個是高技術出口免證區，即美國公司在向北約和歐盟出口技術時無須許可證；另一個是企業內部轉移例外政策，即允許美國企業對其海外子公司出口技術時免申許可證。商務部表示，將繼續對個別國家實施出口許可特殊管理，如伊朗和古巴。

三是統一執法調查。目前，對出口管制進行執法調查的部門涉及多個，比如，國土安全部移民和海關執法局，司法部下面的聯邦調查局，以及商務部產業安全局。這些機構都具有對違反管制條例進行調查執法權，造成機構重疊、協調不力。為改變執法調查中出現的各自為政現象，奧巴馬政府決定成立一個執法協調中心。該中心隸屬于國安部，職員來自于先前各調查和情報部門，負責協調國務院、財政部、國防部、司法部、商務部、國安部及國家情報部門等對案件的執法調查。中心將對頒發的許可證進行審查，協調不同部門的處罰政策。

四是統一電子系統。政府籌建一個一體化信息技術系統，以管理出口許可證申、批，通過搭建一個聯網平臺，將各部門相關信息聯結起來。國務院與國防部正連至同一個系統，商務部計劃2011年內接入，其他部門如有需要也可并入。通過統一的電子系統，加快審查評估效率。白宮舉例稱，借助“一次性在線程序”，網絡加密產品如手機和網絡儲存器等的出口評估時間可從過去的30天縮短至30分鐘。

改革進程分為三個階段，即所謂“三步走”：第一階段為啟動階段，目標是使現行制度有顯著改善和提高。該階段主要工作包括：重新定義出口清單概念；設立分級標準；修改發證程序；統一發證標準；成立執法協調中心等。第二階段為推進階段，目標是建立全新的出口管制制度。主要任務包括：全面部署第一階段改革成果；將梳理的出口清單分層級排列好；統一監督程序等。第三階段為完成階段，目標是推動國會最終批準修改的法律。這一階段的任務遠非行政機構單獨能夠完成，兩個清單合而為一、建立統一的發證機構和執法協調中心，這些均需國會立法才算完成。

目前，第一階段目標近于完成，有關部門正在比對兩個出口清單，將分類好的物項整理到統一的清單中，設置統一的許可證申請格式。值得一提的是，2010年11月10日，奧巴馬總統頒布行政命令，批準籌建出口執行協調中心。12月9日，美國商務部公布了出口便利化措施修改草案，正在向社會公開征求意見。第二階段仍在加緊進行，相關部門正在就建立統一發證機構的結構和統一發證形式協調意見。同時，政府還在加緊建設信息平臺，使商務部和國務院發證官員都能看到所有申請資料。現在，該系統已開始試運行，正在員工之間進行調試。

出口管制改革原因

美國出口管制政策深深打下冷戰時代的烙印，已嚴重不符當今世界技術發展潮流，對美國經濟和安全都造成了損害。尤其是，在當前國際金融危機背景下，要促進出口、擴大就業和恢復經濟增長，就必須改革出口管制政策。

第一，冷戰期間建立的出口管制體系已嚴重“過時”。隨著全球化的縱深發展和科技信息流動性的加快，美國在冷戰期間建立的出口管制體系越來越不適用，不僅損害美國的經濟利益，也對其安全利益構成潛在威脅。一是管制過時。例如，控制政策規定，計算機每秒運算次數在400億次就不許向中國出口，而中國現在的“天河一號”每秒4700萬億次。二是制度嚴重官僚化。管制政策“極度復雜”、“程序繁瑣”，嚴重影響發證效率。三是管制政策已難以適用日益改變的經濟和科技環境。冷戰時期，美國技術研發具有壟斷優勢，能對相關產品實行全面控制。但如今，不少國家已具備強大的技術研發和產品制造能力，許多尖端技術已不再是“軍轉民”，反而是“民轉軍”。四是現有體系存在將商業貿易推向國外的風險。由于受困于嚴格的管制，美國跨國公司將業務移至海外，從而危害美國國防工業基礎，從內部削弱國家的防御制度。

第二，促進出口與就業。在當前金融危機沖擊下，許多企業面臨生存困境，出口萎縮，貿易逆差上升。據統計，2010年6月，美國貿易逆差額擴大至449億美元，增長18.8%，達到自2008年10月以來的最高水平。技術出口管制直接導致出口貿易的下滑和貿易機會的減少。美國商務部數據顯示，從2001年到2006 年，美國對華高技術商品出口占中國高技術商品進口總額的比重由18.3%下降到9.1%，按這個下降比例計算，美國對華出口至少損失了700多億美元。為擺脫經濟危機，2010年初，奧巴馬政府提出5年內實現出口翻一番的目標，并創造200萬個就業機會。白宮稱，執行新方案后，2010年按“軍品清單”發出的1.2萬個許可中，約42%的物項將被納入“商業清單”，32%的物項將被取消管制。全美制造商聯合會估計，如出口管制改革取得成功，未來10年美國出口將增加1.9%，約560億美元，創造34萬個就業崗位。

第三，增強企業競爭力。長期以來，美國企業界一直抱怨美國出口控制體系嚴重制約了美國出口競爭力。就武器出口來說，歐盟作為一個整體，2009年其武器出口貿易超過美國。就兩用品出口而論，歐企在某些方面競爭優勢明顯強于美企。自1998年商業衛星出口管制條例實施以來，美國商業衛星市場份額從73%下降到了27%。在西方發達國家中，美國是唯一需對商業通信衛星及相關部件出口進行嚴格且耗時審批的國家。美國航天工業協會建議，政府應對所有航天技術進行評審，分清商業項目和軍用項目。只有這樣，才能幫助美國航天企業維持與海外同業公司之間的競爭力。

第四，面臨外交壓力。歐洲盟國批評美國軍品出口管制政策妨礙了跨大西洋國防與安全合作。由于管制嚴格，它們在購買美國武器系統備用零件時，常常需等待很長時間，有時甚至幾年。美國出口管制政策也遭到來自中國的批評，一直被認為是造成中美雙邊貿易不平衡的關鍵原因。另外，美國出臺專門針對中國的出口管制政策明顯帶有歧視性，中國多次通過中美經濟與戰略對話等渠道表達了對這一問題的關切。

改革前景存在不確定性因素

目前，有利于改革深入的有利因素包括三個方面：一是出口管制改革已在國會形成了一定的政治氛圍。民主黨控制國會多數時，府院協調密切。當內閣工作組對管制體系進行審查評估時，眾議院外委會主席伯曼主持修改《出口管理法》，起草新的法案。參議院銀行、住房和城市事務委員會積極配合眾議院外委會行動，推動早日遞交改革法案。二是傳統保守勢力分化。在前幾次改革中，軍方是最頑固的堡壘，但現在表示支持改革。國防部在發布2010年《四年防務評估報告》時，公開承認當前的制度對國家安全構成潛在危險，導致核心技術競爭力下降。三是企業界持續對政府施壓，游走于政府和國會各部門之間。2009年12月，航空行業率先在國會就出口控制改革進行申辯。2010年1月，機械制造等行業出口商也在國會佐證，要求國會對管制政策對美國商業造成的影響進行慎重評估。

但改革的阻力也非常大。此次改革嘗試比先前任何一次力度都大，牽扯到各方利益關系和各種政治因素，還涉及對外關系，運作起來非常復雜。事實上，無論是商界還是政界，反對奧巴馬政府改革的大有人在。比如，飛機和汽車制造等相關行業保護勢力擔心，放松管制將使新興國家相關行業的競爭力加強，反過來沖擊美國企業。美國工商理事會主席卡恩斯稱，目前，已有大量先進美國技術轉移至國外，出口管制改革方向應著眼于加緊而不是放松。

中期選舉后民主黨在國會失勢，奧巴馬政府成了“跛腳鴨”，共和黨誓言對奧巴馬政府推動的系列改革反攻倒算。可以預見，在剩下的兩年時間里，奧巴馬政府在國會遇到的掣肘將增多。雖然一些共和黨人認同政府改革，但共和黨內部遠未形成共識。新任眾議院外委會主席魯斯萊蒂南嚴厲批評奧巴馬政府對控制政策的改革，對伯曼起草的兩用物項控制法案潑冷水，認為兩黨尚未準備好就匆忙修改出口管制法是一種冒失。盡管民主黨仍控制參議院，但其內部對如何改革爭議也很大，新任參議院銀行委員會主席約翰遜稱，出口控制不在該委員會優先考慮的議程之列。

由于大多數程序性改革只需通過行政手段即可完成，無需國會授權或修訂法律、法規，因此，隨著改革草案的公布，相關措施也會陸續出臺。但是，改革最后一步必須經過國會，成立的出口審批機構和執法協調中心需國會批準，涉及刑事、民事處罰等方面的修訂問題也需國會同意。可見，兩黨之間和府院之間的磨合仍將是一個艱難的討價還價過程。

美國出口管制改革將對中國等國帶來一定影響

中國是美國最大的貿易伙伴，也是美國出口管制重要針對國，美國出口管制改革將直接或間接地對中美貿易、中國安全環境等方面帶來影響。

美國將某些產品從管制清單中分離出來，有利于改善中美貿易結構。美國宣傳最多的是放松對現有“綠色技術”管制，設立“綠色用戶終端”制度，開辟“綠色貿易通道”，另一個可能放松的領域是電子產品及技術，包括儲存器、網絡加密技術等。但是，中國對美國不宜有過高期待。鑒于美國管制政策對中國的固有成見，即便是對其他國家開放的產品，也不一定對中國開放。2009年美國國會通過對《國際關系授權法案》的初步審核，規定總統有權將衛星及相關部件從軍品管制清單中挪出，但法案在最后特別注明，總統這一特權不適用于中國等“例外國家”。美國商務部公布的出口便利化措施修改草案，調整了164個出口目的地國家和地區的控制程序，但把中國排除在外。

國外媒體稱，美國放松出口管制給印度深化與美國在國防和高端技術領域的合作以更多想象空間。1998年印度核試驗之后，美國一直限制對印出口高端技術，多年來印度一直試圖打破這一限制。現在，美國正欲提升印在其全球戰略中的地位，很可能利用改革之機，放松對印出口管制。出口許可證改革方案已透露，美國將放松對“盟國”及“多邊伙伴”的敏感技術及設備的許可證發放，向印度等國發出了明確的信息。

（作者系中國國際問題研究所美國研究部副研究員）

（責任編輯：徐海娜）