“9·11”事件后美國公共外交研究的爭論與進展

■ 李忠斌／文

“9·11”事件后美國公共外交研究的爭論與進展

■ 李忠斌／文

自從“公共外交”這一概念提出以來，它便作為國家對外政策研究的一個重要方面受到廣泛關注。冷戰期間，美國公共外交，“作為美國向其他國家宣傳美國生活的一種方式”，發揮了重要作用。然而，隨著冷戰的結束，公共外交這一傳統角色逐漸失去了意義，并“消沉”一段時間，直到“9·11”事件之后，公共外交再次成為政界和學界討論關注的焦點。

“9·11”事件與美國公共外交的轉型

小布什政府上臺初期對公共外交較少關注。然而，“9·11”事件讓美國明白，自身正在面臨一場全球范圍內的國家形象危機。尤其是美國對伊拉克的軍事行動開始后，“反美主義”大大超過了以往。小布什政府開始改變多年來對公共外交和對外宣傳事務的僵化認識，從國家戰略高度重視公共外交。2002年4月24日，負責公共外交和公共事務的副國務卿夏洛特·比爾斯在眾議院撥款委員會上做了“為公共外交投資”聽證。他指出，“我們清楚地認識到目前整個世界對美國的誤解……我們應該改進和加強對世界其他國家民眾而不是其政府的交流，以表明美國政策的方式，特別是中東和南亞的民眾對美國懷有不滿情緒，他們對美國的拙劣看法已經導致了動蕩，是美國和國際安全的威脅?！薄懊绹斜匾袆悠饋恚嬷⒔逃驼f服那些國家的民眾?！贝撕髮W界對美國公共外交進行了深入而全面的研究。這些研究成果關注領域非常廣泛，但大體上可以分為兩類：關注公共外交的理論構建，或集中于公共外交的實踐操作。前者主要結合最近20多年來美國或其他國家及組織的公共外交活動來探究其歷史發展、相關概念、分析框架和范式，力圖建構一種公共外交理論模型；后者則側重于對美國等大國的公共外交活動進行評析，屬于具體政策分析的范疇。

美國公共外交形式的轉變

公共外交的特征之一就是開展形式的多樣性，有針對性地開展不同形式的公共外交有助于更好地影響外國公眾，促進其認同本國政策、價值，實現國家利益。杰弗里·柯安和阿梅里·阿森諾爾特將公共外交分為三個層次：“獨白”、“對話”和“合作”?！蔼毎住鳖櫭剂x屬于“單向層次”的交流，這在冷戰期間曾作為美國公共外交的一種主要形式；而“對話”屬于“雙向”或“多向”的交流，1997年美國新聞署正式改變其職能，將“對話”放在其活動中心。前兩種形式也成為不可替代的方式。在公共外交的研究中，“合作”被定義為一種為某個項目而集體努力的主動精神，某些情況下，它比前兩種能更為有效地接近外國民眾。根據他們分析，“合作”包含了“對話”，通過國家交換項目和其他合作項目以及所謂的“第二軌道外交”，更容易促進公共外交目標實現，而這三種形式的效力取決于外交環境。根據他們的理論分析，美國公共外交經歷從冷戰期間“獨白”為主向“對話”與“合作”轉變。

尹善云和伊麗莎白·托斯從現實主義、國際自由主義的角度從理論上探討了公共外交的演變和內涵。[1]現實主義公共外交基于如下兩個關鍵假設：第一，國家是世界體系中主要的或最重要的行為體；第二，權力政治和國家安全是最重要的關注點。第一個假設限制了最重要交流者的數量，并促使現實主義者將外國公眾視為國家玩弄權力政治的一種渠道；現實主義者試圖通過最大化國家權力來確保安全，公共外交服務于權力政治和國家安全。根據她們分析，二戰后，美國外交政策很大程度受到現實主義驅使，美國與外國公民的政策交流成為“贏取世界其他國家向往和好感”的一種宣傳工具。

國際自由主義對國家安全和利益的定義更為廣泛，將其他行為體（如NGO）也納入到公共外交分析框架中。在自由主義看來，公共外交的作用就是為一國文化（價值觀）、意識形態（政治、經濟和社會制度）以及政策創造一種吸引力，從而為國家利益創造一種可能的環境。在自由主義看來，美國的“軟實力”成為了這種公共外交的最好方式。自由主義更主要關心“軟實力”的條件，即在哪種情況下國家資源可以轉化為軟實力。他們認為，冷戰結束后美國公共外交更加突出了“軟實力”的吸引力，通過文化交流項目，公共外交得到了極大發展。

美國公共外交轉型的原因

對于冷戰后尤其是“9·11”事件后，美國公共外交轉型原因的研究甚多，這些變化大體上受傳媒技術、政治領域和國際關系三種“革命”的影響。艾頓·吉爾博認為，傳媒技術領域的革命產生了兩項創新：互聯網和全球新聞網絡（如CNN、BBC），它們深刻地影響著世人的生活，成為世界事務信息的主要來源，為國家、組織、個人、非政府組織等提供了大量機會來交換信息；政治領域的革命將許多國家由獨裁轉變為了民主國家，從而使更多公眾參與到政治過程中；而國際關系領域的革命改變了外交政策的目標和手段。美國公共外交經歷的調整便是為了適應由冷戰結束和“9·11”塑造的這些新變化，包括信息時代來臨、極端主義、恐怖主義和核武器擴散。[2]

大多數學者認為這種轉變是出于反恐戰爭新需求，因此他們從恐怖主義與美國外交政策關系的角度來探討“9·11”后公共外交的轉變，并認為這是適應“變化世界中新挑戰的需要”?！?·11”事件后，美國國家安全戰略發生重大調整，打擊國際恐怖主義、消除其威脅成為美國國家安全的首要關注。對美國而言，反恐是一場全面戰爭，更是一場“觀念之戰”，單靠傳統軍事手段難以實現其目標，“公共外交”重新成為美國政府外交的重要手段，并重點針對中東地區開展了大規模的公共外交活動。

雖然學界對于“9·11”事件作為美國公共外交轉折點存在基本一致的看法，但對于這種轉變的解釋和實質，現實主義和國際自由主義卻也持不同觀點?，F實主義強調美國轉變公共外交形式原因在于為維護其國家安全利益和霸權地位，雖然美國公共外交常以宣傳、文化、教育交流等手段加強與他國民眾溝通，但掩蓋不住隱藏在背后的霸權特性。韋恩·奈爾斯指出，美國公共外交長期以來是以武力為后盾的單邊力量的意識形態工具，但是“9·11”之后它變得更具宣傳性和教條主義，以國家安全或反恐為名，主要服務于美國導向的全球化，同時加強了對弱國和潛在對手的文化、經濟、軍事優勢。[3]相反，自由主義認為，美國被世界特別是伊斯蘭世界誤讀了，作為世界民主國家典范，美國政治、經濟和文化都具有強大吸引力，因此美國有義務通過文化、宣傳等策略來提高自身在阿拉伯世界的形象，讓它們重新正確認識美國。

美國公共外交轉型的影響

目前學界對于這種轉變影響的研究主要集中在三個方面：美國國家形象；美國“軟實力”；與前兩點相關的美國全球霸權，下面將分別評述這三個方面的研究成果。

美國民眾、學者以及政府官員普遍認為冷戰結束后（特別是“9·11”事件之后）美國遭遇到了前所未有的“形象問題”，“反美主義”便是其中代表。關于美國公共外交與國家形象的研究主要集中在三個方面：第一，從理論上分析公共外交塑造國家形象的可行性和途徑；第二，“9·11”之后美國如何利用公共外交手段改善國家形象；第三，美國公共外交手段改善國家形象的成果如何，存在問題的原因有哪些。例如愛德華·沙茨和雷南·萊維恩利用實驗方法對前蘇聯加盟共和國（吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦）民眾進行研究，檢驗了公共外交作為提高美國海外形象手段的有效性。研究發現，單純關于美國（如宗教自由、生活美好）的描述塑造地區民眾對美良好印象的效果并不顯著，這種“包裝”型的公共外交效果并不是很有效；同時他們發現，這些地區普遍存在著一種惡劣的“布什效應”——布什總統任期內美國的海外形象降到了低點，換言之，“9·11”事件后美國大力開展的公共外交收效甚微，甚至對美國國家形象帶來了負面影響。他們通過研究建議，提高美國形象應該在更寬泛的范圍上討論美國生活的更多方面，而不僅僅是單純的證明描述。南?！に怪Z通過回顧近四十年來《美國政治暨社會科學研究所年鑒》關于“美國的海外交流項目”的討論，來評估開展四種國際交流項目對美國國家形象的影響。她發現，冷戰期間開展的人員交流項目對于美國在與蘇聯爭奪中贏得戰爭和其他國家的民心起著重要作用。她建議當前美國公共外交應該借鑒冷戰期間的策略，因為在反恐戰爭背景下，美國國際交流項目和公共外交忽視了人們之間的相互理解，因而效果有限。

“9·11”事件以后，改善和重塑美國在伊斯蘭世界的國家形象成為當務之急，這也成為美國公共外交重新興起的起點。美國一方面調整其外交政策，另一方面完善公共外交手段。然而，這些措施并沒有使其國家形象有大改善，對此，中國學者的研究也紛紛指出其中原因。唐小松、王義桅就指出，美國公共外交似乎并非為挽救“美國形象危機”在打拼，其真正用意是在“游說”其他國家接受其“霸權”行徑。[4]所以，在這種情形下，美國通過公共外交手段重塑國家形象必定不能夠成功。

公共外交被視為一種“軟實力”，也是一種“巧實力”，約瑟夫·奈認為一國軟實力主要有三種來源：文化、政治觀念和外交政策。他認為在信息時代，冷戰模式已經不適應當前的公共外交分析了，當前公共外交的分析應該包括三個維度：第一個維度是日常交流，它包含解釋內外政策決策的背景；第二個維度是戰略交流，它發展出一套如政治競選一樣的簡單主題；第三個維度是與一些重要個人通過學術、交流項目、研討會等發展一種持續關系。美國當前的公共外交應結合自身硬實力和軟實力，進而有效創造一種“巧實力”。美國在冷戰期間基本做到了這一點，但是冷戰后融合硬實力和軟實力卻不太成功。美國要想贏得觀念之戰，單靠硬實力不夠，同時應該借助公共外交這種軟實力和巧實力。在這種情況下，公共外交成為連接硬實力和軟實力不可或缺的工具，也成為增強美國軟實力的重要渠道。然而，這些以文化活動進行的公共外交成效如何，學界卻存在爭論，對于它們是否達到了美國政府試圖重建形象，增進對美了解和吸引力的目標存在懷疑。

毫無疑問，公共外交作為美國外交政策的一部分，必然出于其自身戰略考慮。冷戰結束后，美國成為唯一超級大國，如何進行霸權護持成為美國外交戰略的一個重點。彼得·萬·韓討論了公共外交在“美國治下的和平”中的作用。他認為，公共外交對重塑美國在伊斯蘭世界的形象發揮了重要作用，因而有利于緩解這些地區存在的“反美主義”。事實上，美國在發動反恐戰爭之后，國家形象嚴重受損。彼得在另一篇文章中討論了如何通過“品牌化”的公共外交策略來修復反恐失敗和入侵伊拉克造成的形象下降。同時，冷戰后快速發展的全球化對美國外交政策和全球治理提出了新要求，全球化本身就成為美國公共外交一部分，這對擁有軍事、經濟和文化領導權的美國是一種新機遇。

結 論

公共外交作為一個新興學術領域正得到越來越廣泛的關注。美國公共外交活動在“9·11”以后有了較大調整，這種調整在形式上表現為越來越注重“對話”（雙向）和“合作”這兩種形式，實質上突出了“反恐”和維護美國霸權地位的需要。這種轉變一是由于傳播技術進步，互聯網和全球新聞網絡可以進行全方位的宣傳，通過“品牌化”和國際文化交流項目，美國利用公共外交將其硬實力和軟實力以及巧實力聯系起來；另一個原因是世界民主化浪潮不斷推進，美國公共外交范圍可以不斷拓展，在前蘇聯加盟共和國地區，其國家形象也可以通過公共外交活動得到一定程度的提升；同時，“9·11”對美國的沖擊也使得其對外政策的直接目標發生變化，打擊恐怖主義成為開展公共外交的一面“旗幟”。這種轉變對美國國家形象、軟實力和全球霸權都有比較深刻的影響，但是在影響的程度和性質上學界卻沒有普遍一致的看法。

然而，既有的研究也存在以下問題：第一，理論化基礎不夠。公共外交屬于跨學科的新興研究領域，理論化程度不足是其基本特征。關于美國公共外交的既有研究主要還是沿用歷史事件的分析法，不利于理論構建。第二，缺乏一套比較成熟的分析方法和框架。這些研究基本上也是沿用了冷戰期間公共外交的分析模式，缺乏社會科學研究的基本思維，其分析的概念和變量都很少，在如何整合到國際關系的研究中還有待進步。第三，很多研究都是從傳播學和新聞學的角度進行的，很多報告和研究基本上都在重復同樣的主題、挑戰和原則。第四，公共外交是一項政府主導的活動，但是其行為體卻不僅限于政府。既有的研究卻幾乎只關注政府和國家行為體，一些群體和重要個人的活動很大程度上被忽視了。這樣，美國冷戰后公共外交的分析就顯得不完整。如何建構一種公共外交理論也成為學界關注和討論的熱點問題之一，但這需要結合公共外交的實踐進一步研究。

（作者單位：北京大學國際關系學院）

（責任編輯：李瑞蔚）

[1] Seong-Hun Yun and Elizabeth L. Toth, Future Sociological Public Diplomacy and the Role of Public Relations: Evolution of Public Diplomacy.American Behavioral Scientist, Vol. 53,No.4.2009:pp. 493.503.

[2] Eytan Gilboa.Searching for a Theory of Public Diplomacy.pp.56-57.

[3] Wayne Nelles.American Public Diplomacy as Pseudo-Education: A Problematic National Security and Counter-Terrorism Instrument.International Politics, Vol. 41, No.1, 2004.pp.65-93.

[4] 唐小松、王義桅.試析美國公共外交及其局限.現代國際關系[J].2003,5:14.