論經濟發展中的雙滯后與加快土地流轉的新路徑

孫自鐸

（安徽省社會科學院，合肥 230051）

論經濟發展中的雙滯后與加快土地流轉的新路徑

孫自鐸

（安徽省社會科學院，合肥 230051）

文章首先指出我國現階段在城市化滯后工業化的同時，農地經營集中還滯后于農村非農化，這種雙滯后在嚴重制約著經濟的可持續發展。文中分析認為二者之間是相互影響的，但目前學術界僅僅對前者滯后給后者滯后造成的影響給予關注，而對后者滯后對前者滯后的制約尚缺乏研究，不僅如此，當前一些似是而非的觀點，如土地的社會保障功能等被決策者所接受，阻礙著土地的流轉與集中。筆者從理論和實踐兩個方面加以剖析，在此基礎上提出加快土地流轉的目標、思路與具體措施。

雙滯后；制約土地流轉因素；土地流轉的目標、思路與對策

一、經濟發展中的雙滯后及其影響

我國當前經濟社會生活中存在著雙滯后現象，并嚴重地制約了經濟增長和社會發展。所謂雙滯后，即城市化滯后于工業化和經濟發展水平，農地經營的集中程度滯后于農村非農化速度。雖然這種滯后情況在我國一直存在，問題在于隨著改革的深入推進，仍然沒有得到很好地解決，這可以說是中國當前經濟、社會發展中的最大結構問題，由此而引發出一系列不利于經濟持續發展和社會轉型加快的問題。

城市化滯后于工業化。根據美國著名經濟學家H·錢納里和M·塞奎因的研究歸納，發展之初城市化是由工業化推動的，當工業化率和城市化率共同達到一定水平后，城市化開始加快，并明顯超過工業化速度。2005年我國國內生產總值18億元，人均 1700美元，其中第二產業占47.5%，第三產業占39.9%，工業化率（制造業增加值占GDP比重）42%，即便按照現行統計上的43%城市化水平計，與上述兩位學者所確立的兩化世界標準化模型也相差22個百分點。而統計上的43%水平是被大大高估的。筆者的研究至少在7個百分點以上。據嚴偉此后的研究高估在10個百分點以上。兩人的不同在于嚴偉把小城鎮上的1.8億農業從業者剔除在城鎮人口之外。那么，若按實際的城市化率計算，城市化滯后于工業化至少在30個百分點以上。另據世界銀行發展報告，以2000年統計資料上的城市化水平計算，與當年世界中等經濟國家和地區（即與我國發展水平相近）相比，也要低10個百分點以上。

農地集中速度滯后于農村勞動力轉移。在農業家庭聯產承包制的改革推動下，從上世紀80年代起農村中鄉鎮企業異軍突起，吸納了1億多的勞動力在非農產業就業。此后不久又允許農民進城或到外地打工，現在全國約有1.2億農村勞動力外出務工。這兩支大軍使得農村中約有2.5億勞動力從農業中轉移出來，如果以贍養人口系數0.7計，就有4億以上人口不需以農業為生計。大批勞動力轉移的結果是，近20多年來，盡管我國農村人口和勞動力絕對數量呈增加之勢，但從20世紀90年代開始農業就業者人數開始下降，由1991年的39098萬人下降到2008年的30654萬人。尤其是改革中我國勞動力就業中的第一產業就業者所占份額，由1978年的70.5%下降到2007年的40.8%，凈下降29.7個百分點。2008年第一產業就業者人數占總就業人口比例為39.6%。農村勞動力非農化帶來的另一結果是，農戶收入和經營結構的變化。據2000年全國農業普查，農村中不以農業為主要收入來源的農戶占總農戶的22.5%。還有一個現象也值得重視，改革以來，農業內部的畜牧水產業、園藝花卉、蔬菜和林果業發展迅速，相應地農業種植業的比重由1978年的80%下降到2008年的48%，農村中出現一批養殖業、林果花卉、蔬菜等專業戶和專業生產者，從種植業吸引走一批勞動力，但農業種植業的土地經營規模反而呈縮小趨勢。農業普查的結果由改革之初戶均8畝多下降到5畝多，下降幅度在30%以上，兼業戶特別是二兼戶日益增多。

經濟發展中的兩個滯后，帶來的負面影響是多方面的，也是頗為嚴重的。

消費市場損失。城市化滯后工業化首先的一個不利影響是，使我國潛在消費無法釋放出來，進而使國內市場難以開拓。城市化滯后使得農村中一批以工商建筑業率先富裕者、離農者，他們本來應該成為市民群體者卻仍然保持著農民的生活方式，大大縮小了社會購買力。以2008年為例，我國一個市民消費額要比農民多出7582元，若城市化水平提高10個百分點，就會增加消費需求10069億元以上，約占當年GDP的3.3%。這意味著可以推動國民經濟3個百分點的增長率，至少是不會過多地把經濟增長主要放在對外貿易和投資上。以前，開拓國內市場的思路，總是把眼睛盯在農村，事實上把過多農民留在農村，受到傳統消費習慣、消費環境和生活生產方式等影響是難以啟動的，通過農民變市民就可把農村部分人口從傳統的生活方式中解放出來，從而使潛在消費變為現實的消費能力。

農民收入損失。工業化進程中，把過多的人口留在農村，使得我國農業發展既受到資源的約束，又受到農產品市場的制約，雖然農業的供給能力和勞動生產力有了很大提高，但農業商品率仍然很低。現在農業不是擔心生產不出來，而是生產出的東西賣不掉或賣不出好價格。這對人多地少的中國來說是一個十分尷尬的事情。進一步分析的結果是，城市化滯后使得農民難以依靠發展農業實現增收之目標。如果城市化水平提高10個百分點，就可增加1.3億人口的完全商品化的農產品市場需求。那么按照2008年平均每個市民消費的食品2900元計，就可增加農產品的商品性需求5400多億元，若以其中60%的凈收入為農民所得，那么農民人均即可增收400元以上。此外，農民轉移出去，農業經營規模擴大，又可從勞動生產率的提高中增加收入。然而，近年來國家雖然取消了農業稅，實行了各種補貼，但農民收入的增長仍然是以外出打工為主，來自農業的收入比重反而呈下降趨勢。

就業崗位損失。國際經驗表明，工業化進程中隨著第二、第三產業的發展會創造大量崗位，吸引農民就業。二者之間是一種線型關系。非農產業產值每增加1個百分點帶來的就業人口增加的比例，英國在1807-1961年間為1：1.01，美國在1939-1965年間為1：1.06，加拿大在1870-1965年間為1：1.01。亞洲一些發展中國家為1：0.8-1。我國改革以來非農產業以年均近10%的速度增長，但非農就業者僅增長2.55倍，年均3.5%。非農產值平均增長1個百分點，勞動就業僅增加0.48個百分點。究其原因是，最易吸納就業的第三產業發展不足，目前我國第三產業滯后于國際同等收入國家水平近20個百分點。而第三產業發展不足又是由于城市化滯后的關系。據專項調查，城鎮每百人所需第三產業人數比農村多5個以上，而中等城市又比小城鎮多5個百分點，大城市帶動的第三產業就業更多。按此推算，若有2億人口真正脫離農村而進入小城鎮就可增加1000多萬個就業崗位，若進入城市創造的崗位更多。另據研究，與同等收入水平基本相同的中等國家相比，我國服務業產值要低19.9個百分點，在這類國家中名列倒數第一。國內的實證研究和國際比較研究得出的結論大體相當，僅城市化滯后導致我國第三產業少就業大約在1500萬人左右。此外，農村工業化也大大減少了非農就業量。如據對韓國、菲律賓、泰國、印度尼西亞等國研究，在20世紀70-90年代初都曾出現農業剩余勞動力大規模地向非農產業轉移，其第二產業與第三產業就業比為1：1.5、2.9、2.5和1.9，即四國平均是二產每增加1個崗位，三產增加1.5-2.9個崗位，而我國以農村工業化為主的鄉鎮企業二三產業就業比僅為1：0.35，若這個比例能上升到1：1，即可增加4000萬個崗位，若達到1：2可增加的就業崗位更多。分散的農村工業化使得我國城市化與工業化無緣。就業人口的增加可以帶來居民收入的增長，進而增加社會購買力和供給的增長，由此形成經濟的一個良性循環。

農業效率損失。我國農業是超小規模的生產方式，僅相當于日本的40%。如此之小的經營規模，農業商品率不高，農業勞動生產率低下，對外無法參與國際農產品的市場競爭，對內是生產要素的浪費。實證研究表明，農戶經營規模大小與農機具的使用無關聯，即小規模經營者仍要購置農機具，經營很不經濟，農業生產成本高昂。過小規模的農業經營方式結果是高價農業，對外缺乏競爭力，對內成為推動物價上升的重要因素。我國居民收入相當于美國居民收入的1/10，但糧價卻高于美國。每次通貨膨脹食品價格的上升是重要因素。

資源環境損失。中國的城市化滯后工業化的重要特征——走分散的農村工業化道路，由此造成的資源和環境損失至少表現在以下三個方面：一是資源使用的不經濟。工業生產要求人口和要素的集中投入，實現規模效益才能達到使用的節約。城市化滯后的背后是分散的工業化，土地資源利用率低，要素投入不集中，單位土地產出率低。據城市規劃專家同濟大學陳秉釗教授研究，城市基礎設施自來水建設的起點規模是5萬人，這是最小的技術規模，過度分散的基礎設施無論是生產還是生活都不經濟。據對江蘇昆山市調查，非農產業相對集中在城市至少可節約土地5%-10%，節約基礎設施建設資金10%-15%。二是大量農民居住農村，住宅生活用地不經濟。2004年全國農村住宅用地人均218平米，是城市居民人均用地的3倍，以市民人均用地比農民少140平方米計，如果2億人進城僅居住就可節約3800萬畝土地。三是環境損失。農村工業由于生產分散，廢水、廢氣等處理成本高，直接排出對環境造成危害大。

社會發展損失。工業化不僅是社會財富的巨大增長，同時也是社會人口結構的轉型過程。二者如果處理不好就會給經濟社會發展帶來不協調、不穩定甚至是社會動亂。目前我國經濟社會發展中的主要矛盾和不協調幾乎都可以從這兩個滯后中找到根源。首先，工業化中社會財富迅速增長，但又不可能自動創造農民分享機制，最有效的方式是通過農民市民化分享工業化中的好處，當農民減少到一定程度之后，實行以工補農才會取得明顯的效果。而城市化滯后于工業化就等于排斥了農民參與分享工業化利益有效機制的形成，由此而帶來中國特殊而難以解決的嚴重城鄉、工農之間的不協調問題。所以，盡管多年來政府一再強調“三農”問題，但始終效果不盡人意，城鄉居民收入水平和公共產品供給狀況仍呈擴大的趨勢，根本原因就是農村人口太多。如此之多的農民在農村不可能通過有效的機制參與工業化利益的分享。不改變現有的城鄉人口結構，“三農”問題無法解決。同樣，區域之間的不協調本質上也是個城鄉問題，如據研究，我國各地人均GDP水平與各地城市化率之間相關性高達0.914。又如若單純考察農村居民之間的收入差距，其基尼系數目前僅為0.34，而實際高達0.47，由此可見，城市化滯后對社會發展影響之大，產生的社會矛盾之多。

二、影響土地流轉與集中的制約因素分析

在我國存在著雙滯后的原因是多方面的，要強調指出的是，這兩種雙滯后又是相互交織、相互影響的。但現在人們雖然已經認識并關注到城市化滯后對于土地集中所造成的影響，即城市化滯后于工業化使得大量農民滯留農村，被迫仍要以土地為生存或社會保障，即使不以農業為生存的農民仍難以放棄土地，不愿徹底離開農村，進而使土地流轉不暢，集中速度過慢。然而關于土地集中滯后對城市化進程的約束卻沒有給予應有的重視，甚至是被人們有意無意地忽視了。由此使得本來一對具有相互影響的因果關系，只求解一個方面顯然是不可能取得預期效果。勿需更多論證就可以得出的結論是，農民從事分散超小規模的土地經營，依靠農業的收入十分有限，其對工業品的消費能力自然不強，由此造成城市工業設備大量閑置，潛在的生產力不能充分發揮，進而又使得城市的就業吸納能力受到限制，自然也就無法容納人口進入就業，城市化進程受到阻礙難以避免。當前，經濟生活中的這種雙滯后成為制約我國經濟持續高速發展和社會結構轉型加快的重要因素，在研究中我們不僅要指出這點，而且要科學地剖析其深層的制度根源，尤其是目前學術界研究比較少的農地流轉與集中的政策問題，更需要加倍關注，只有這樣才能找到解決問題的對策。

總體而言，在我國農村中目前還缺乏推動農地流轉的誘導動力和外部壓力機制。

農地流轉和集中過程是農業資源的重新配置和組合優化過程。要素的流動是追求效益的結果，無論是農地的轉出者還是轉入者，都要有經濟利益才會付諸于行動。從一定意義上說，必要的壓力也是推進要素流動的因素之一，或者說也是一種動力機制，即如果不流動就會有利益的損失。

但現實中我國農地流動在這兩個方面都存在著缺失。現有的政策設計雖然是要遵循自愿、依法與有償的原則，但其核心是大力倡導土地的有償流轉。從表象上看起來，似乎是對農地流出者的利益具有一定的吸引力，但由于其不是建立在現實客觀經濟真實的基礎之上，這種動力機制是錯位的、不對稱甚至是不存在的，如果真正實行起來對農業發展反而是不利的，農民能從中獲得的利益也是有限的，實踐中對土地流轉的推動作用不大。一些地方有大批勞動力轉移到工商建等非農產業上就業，并已多年離開農村，但并未出現農地流轉與集中，甚至出現拋荒。如筆者曾在肥西縣原清分鄉調查，在SARS發生時進行比較準確的統計，全鄉3萬多人口中有1萬多人常年外出在北京、上海和合肥等地就業，但全鄉僅有幾百畝地流轉實現規模經營，其余多是代耕或拋荒。究其原因是，作為土地轉出者，費用太低對這些離農者無多大收益，對于土地轉入者一方面費用高了，大田的糧食作物無力承擔；另一方面小塊土地分散，耕作不方便，無法取得規模經濟效益。這種情況具有一定的代表性。全國目前約有2/3的農戶在不足半公頃的耕地上經營著4種以上的農產品。糧食商品率僅50%左右，即農戶生產出的糧食有近一半是自己消費掉了。就農地流轉來說，現在普遍的情況是，要么是流轉不出去或很低價格，要么是農地轉讓費高達每畝300-500元，甚至更多，這對于從事大田糧食作物生產者是無力承擔的，無論何種情況都不利于農業發展。其結果是農業的小規模經營，在一個戶均幾畝地的經營方式上不可能建立起高效發達的現代化農業。而農業發展不足，農業現代化進程緩慢，又會導致農產品供給乏力，并直接影響到國家對城市化進程加快的決心。進一步說，有必要從理論上進行深入分析：如要不要有償轉移？如果說要，那么土地使用權有償轉讓的費用到底應由誰來支付？

從經濟關系而言，現行的農地承包使用權的有償轉讓是農業生產者之間的利益相互讓渡。就是由農地的實際耕種者向退耕者交付的一項費用，類似于一種土地租金。顯然它不是政府也不是城市工業生產者或消費者支付給農民。換句話也可以說，一部分農民利益的取得是建立在對另一部分農業生產者利益減少基礎之上的，客觀上雖然增加了土地讓出者的利益，但卻增加了農業生產者的負擔。因不管農地接受者是誰，即使不是農村人口，只要他從事農業生產就是利益減少者，農民利益的保護是要打折扣的。人所共知，在我國目前普遍認為農業比較利益低的情況下，這種對土地讓出者保護性支出的來源，要么是新接管者從規模經營獲得利益的支出，要么是對農業新耕種者應用科技獲得利益的分享。無論何種形式的超額利潤分割的結果都會對農業生產的發展產生不利影響，既阻礙農業的科技進步和農業經營水平的進一步提高，也影響到農業生產競爭力的提升。我們不能一方面說農業利益低，另一方面又通過這種方式降低農業生產者的利益。無疑，這是農業政策導向上的一個重大誤區。

從數量上說，農地的有償轉讓至少出現兩個問題：一是從支出方看，大大超出農業生產者實際承擔的能力；二是從獲得者方看，并不能起到社會保障的作用。現實中土地有償流轉并不多，而一旦轉讓，價格多是在每畝300-500元，甚至更高。我國農業種植業中的大田作物，經營好的并且是風調雨順的正常年景，每畝年收益不過500元左右，土地轉移費用如此之高，普通的農業生產經營者根本無力承受，無利可圖，只有那些從事特殊生產品種經營者如蔬菜、花卉苗木或是規模經營和率先應用先進科技者才有可能。這么高租金的結果，一是限制大規模的農地轉移的發生，由此造成土地流轉始終規模不大，集中程度不高。二是這么高租金也限制著我國農業生產的對外競爭力不強，對內造成糧食的高成本。不可否認，農地轉移中有些是工商企業或城市資本進入農業的，但從事這些特殊生產者的畢竟有限，且不管這些投資者出于何種目的，投資比較利益低的這個農業短腿總是應該加以提倡，給予支持的。再從社會保障的量上看，在我國每畝地帶來的收益約500元左右，以人均擁有耕地1.5畝計充其量也不過800元收入，如此之少的收入連最低生活費支出都不夠，保障之說從何而來。

從經濟性質上說，農地流轉費是強加在承包土地生產者上的一種額外負擔。如上所述，在經濟關系上，土地流轉費不是由政府支付，是農業生產者之間的利益讓渡，即農地轉出者對實際經營使用者超額利潤的分割，這是加在農業生產者上的一種新的額外負擔。因憑借土地使用權所得收入可以看作是變相的土地財產權收入。而在歷史上，我國早在高級合作化時即取消土地作為財產權的分紅，地租已被國家通過工農業產品剪刀差和農業稅等形式拿走，所以從高級社到人民公社的農業成本核算中就根本沒有土地成本之項目。一直到上世紀80年代初的農村改革實行家庭聯產承包制，農產品成本中也無土地收益之說，只是在近年土地使用費才進入農業成本核算，每畝也不過幾十元而已。當年的土地承包權實際上是一種農民與生產資料結合的勞動權。土地承包中上交集體的提留則是集體公益事業建設和社區公共管理的需要，本質是農業生產中的再次分配而非初次分配，是替代政府承擔的社會責任。其實如果把土地承包費作為財產權收益，這里還存在一個人群如何界定的難題，是按照原有承包時的實際人口計算的，還是按現有村域范圍的人口界定？土地承包是按當年實際人口計算，并且是生不增死不減，而如果是由村域內現有人口計，那么后來增加的人口就無法分享，這是一個難解之題，并由此帶來一些問題（下面要涉及）。

從實際作用說，對土地承包權有償轉讓賦予過高的社會責任是不恰當的。如上所述，如果把土地承包權有償轉讓看作是一種農民社會保障對待，無論是其性質和數量上說均不能承擔起對農民的社會保障之責任，而帶來的負面效果則是不良而巨大的。假定全國18億耕地有一半實現土地轉讓，以每畝轉讓費500元計，即意味著農業成本要增加4500億元之多，這已超過農業稅取消之前的稅賦了，而這僅僅不過才使農戶經營規模擴大一倍而已。若以2/3的農地轉移出去增加的農業負擔就高達6000億元之巨。

再從分配關系中的受益人群看，即使土地承包權有償轉讓具有社會保障功能，這僅僅是對原有土地承包者的保護，而后來出生者及婚嫁者人群不在其中。那么經過二三十年的承包期，以每年1200萬人新增的無地者（出生900萬加上結婚300萬）就有3億左右人口無法從土地獲得社會保障，這要占農業人口近一半之多。試想有這么多的人口不能從土地獲得收益，這樣的社會保障體制顯然是值得懷疑，至少是不健全的。

進一步說，社會保障應是政府的一項行為，為什么要由農業生產者（轉入地者是實際的農業生產者）來承擔呢？從根本上說，在二元經濟轉型中，社會保障從個人來說主要的是能充分就業，從社會來說主要是依靠政府承擔提供。改革中城市企業由單位保障轉向社會保障，這同樣也應是農村居民改革方向，即由集體轉向社會承擔。

綜上所述，在某種意義上講，農地承包權有償轉讓是對農業生產者的再次剝奪，是要求農民替代國家承擔城市化中的成本和責任，并賦予其無力承擔的社會責任。實踐中直接阻礙著農地流轉和集中，對農業發展起到的是負面而非積極的作用。尤其是當前學術界和實際工作部門還把它作為保護農民利益而加以理論化。在這種不切實際的認識指導下，不可能取得預期的效果。

現在有一種說法也值得推敲，即把農地有償轉讓作為農民財產性收入加以倡導，且認為越多越好。在目前城鄉居民收入差距大之現實情況下，如果讓農民能獲得更多的財產性收入，當然是件好事；但問題在于這種收入從何而來，上面已做出分析，土地作為農業生產資料準確地說是讓農民與之結合實現勞動就業權益，過去是不帶來收入的，如今能提供的收入也很少，今后要加大這種收入就是要增加農業生產成本，對農業發展是不利的。至于目前在一些發達地區，有一些集體經濟實力強的村把農民承包的土地收上來集體耕種，以入股形式給予分紅。這是一種以工補農，也是一種集體福利，并非是農業上的一種經濟關系，不能以此作為全國農民的一種財產性收入。

與之相關的另一問題是，近來有人針對一些地方以放棄農地承包權換社會保障權加以反對，其理由是沒有哪個國家居民的社會保障需要由受保者通過讓渡權益進行購買。這種說法看起來似乎頗有道理，然而不值一駁。因為如果脫離特定的時空和客觀實際而談人的權利就會陷入清談，理論的價值就值得懷疑。在我國當前人的權益獲得主要不是空談法律應該如何，而是實際獲得的程度，即實際福利水平的提高程度。如雖然從理論和政策上說，城鄉居民具有平等享受國家公共產品供給和社會保障等權利，但實踐中存在著很大差別，甚至這種差別還在擴大。在這種情況下空談權益的平等又有什么意義呢。從經濟本質來說，在我國農民各種權益的獲得，不是求得法律的認可即能解決的。例如我國在法律上絕沒有對農民工的歧視，也絕沒有要求農村居民不享受社會保障的規定，但客觀事實就存在著這些不平等的情況。農民各種權益的獲得需要一步步地做起，而不是單純的理想所能解決的。從現實情況看，農村人口如此之多，加之多年傳統體制造成的城鄉居民社會保障的較大差距是不可能馬上就能消除的，需要一步步地解決。那么在這個時期任何有利于縮小這種差別的措施都是值得肯定的，而絕不能以不切實際的空話為由加以否定。從上面的分析可以看到，姑且不論土地使用權獲得財產性收入的根據是否存在，僅從實際能獲得的收入的數量來說，憑借土地承包權的收入也無法起到社會保障的作用，其結果只能是對農業生產者的再次剝奪。而以土地承包權換取國家的社會保障權則不同，其本質是由國家支付，是來自于國家財政收入。這才是真正的農民（業）收益和所得，而且是一筆很大的數字。若以每年離農者1200萬人口計，僅以人均最低生活保障每年1000元計，農民可能從政府獲得的收益為120億元，流出的1200人中以人均流轉土地0.8畝計就是9600萬畝，以畝均減少500元的流轉費計達480億；這一增一減農民群體可增收600億元；重要的是，這種制度設計對農業生產者是做加法而非減法。再從土地承包權的出讓者來說，這種方式獲得的社會保障具有可靠性，而且在量上也是超過土地使用權轉讓費的。以人均0.8畝，以畝均轉讓費500元計，能獲得的所謂財產權收益也不過400元，以1000元計算的最低生活保障是其收入的2倍。即便按當年分得土地承包權人均1.5畝計，也不過700多元，與社會保障相比也是有差別的。

還有一點也值得澄清，即認為農地規模集中后，由于機械化耕作會減少農民在農業上的工作日，進而影響其收入與福利水平。首先一個現實情況是，即使目前極小規模的農地經營，農機化的浪潮也不可抵擋。現在阻礙農機化進程的：一是農機具還不能適應一些作物耕種之需要，二是未經整治的土地不適宜農作物的機械化作業。只要排除這兩個干擾，農業機械化勢不可擋。農民絕不會因為要多在田間作業而放棄農機的使用，繼續進行人工操作。其次是今后農業用工量的增加，主要是決定于農業向廣度深度的發展情況。如隨著市民人口的增長而增加了用工多的蔬菜生產，2008年河南蔬菜產量超過糧食產量1000萬噸以上，而種植面積僅相當于糧食的1/5多一點；又如城市發展和居民生活的提高對苗木花卉增加，苗木花卉也成為一大產業，并大量增加用工量。此外大棚的推廣使農地使用克服了季節與氣候影響，增加了耕地的利用和復種指數，使農業用工增加；還有畜牧業、養殖業的大發展也增加農業用工，如此等等。而這些都與城市化緊密關聯。過去傳統的看法需要糾正。

三、加快土地流轉與集中的對策

加快土地流轉與集中，首先要明確目的，其次是要理清思路，三是要有具體措施。

加快土地流轉與集中，目的就是要加快農民市民化，讓一大批農民既離土又離鄉，由農民轉變成為市民，要同時完成就業與身份的兩個轉變。后者的轉變包括價值觀念、生活方式、社會和政治參與方式等諸多方面。從經濟方面來說，就是要讓農民真正成為脫離農業（村）的非農生產者和農產品的商品消費者。這樣一種城市化與農村城鎮化相比根本不屬于一個范疇。農村城鎮化只是讓農村居民在基礎設施和公共產品供給方面享受到與城市市民大體相當的水平和便利，但農村社區與城市社區二者不僅是生活空間的不同，而且在思想觀念、生活方式、社交參與形式等方面也存在差別。總之，要讓那些愿意與農業農村徹底分離者真正融入到市民社會，生活到城市中。同時，要通過土地流轉，實現農地的集中經營，轉移到種田能手，以提高農業生產率、農業競爭力和農產品商品率，為我國農業培育堅實的基礎。

推進農地流轉的原則和思路：一是政府買單。即要通過政府支持、贖買的方式，對放棄農地經營權者加以補償，而不能讓農地耕種者支付額外費用。

二是堅持自愿。主要應通過利益誘導機制使一些農民自動地讓出農地經營權；另一部分農民對土地愿意轉入并繼續從事農業生產。無論是哪個方面在農地轉讓過程中原有的利益不僅不能受到損失，而且要有所增長。

三是同步推進。即在土地流轉中不僅要擴大農業經營的規模，而且在土地集中的同時進行土地整治；此外，還要與新農村建設結合起來。由此，土地流轉、集中的過程也就是現代農業建設的過程。

四是升值歸公。取消農地轉讓費后農業經營者有利，可能要求承包者很多，需要采取拍賣方式決定承包者，由此帶來收入。土地的這種收入應歸農村社區集體興辦公益事業。當然對那些仍留在農業農村中的土地放棄者，又未獲得足夠的社會保障經營者也允許其以農民入股。

五是先后有序。農地轉讓首先要讓集體內居民能優先取得承包權，然后才是集體外部的人員承包。

六是適度壓力。市場經濟推動資源的最優化配置，需要有動力也要有壓力。土地讓出者利益不僅不能受到損失而且要增加，同時對那些長期不耕種者而等待農地非農化使用的升值者也可暫時收回。但任何時候只要愿意繼續耕種，仍可耕種；當然不能在別人轉包耕種中要回土地，要待季節收獲后，如果轉包者在耕種期間對農地設施投入也要給予補償。

七是全面開放。對于公司、龍頭企業等進入農業承包經營限制性規定要取消。只要他們承包農地從事的是農業生產就應加以鼓勵和支持。對于13億人口大國來說，農產品供給尤其是糧食安全將是一個需要長期關注的問題，不可掉以輕心。因此，要支持城市居民、工商業資本進入農業生產，加強農業基礎，提升農業供給能力，這是符合全國人民根本利益的，不能以所謂保障農民利益為借口進行限制。當然，對于利用耕地的非農化使用要堅決控制，對于少數壟斷企業操縱、控制農產品市場等非法行為要加以限制，但這些應是通過農地保護和反壟斷等法律解決的問題，不宜在農地流轉中設立門檻與障礙。農民進城，有資本有技術的城市市民下鄉耕種農業，可能是今后我國農業發展的一種新模式，不要加以禁止。

八是允許調整。為促進土地流轉并集中經營，要允許基層在不侵犯農民利益的情況下進行土地的適當調整。今后幾十年中，在大規模的城市化進程中，土地流轉將是一個浪潮，其中有一大批農民要讓出承包土地，也有一些人繼續留在農村，但農地的規模經營要求土地連片，而土地出讓者未必剛好連在一起，解決二者的矛盾，允許基層作適當調整是必要的。但對調整要加強監督，防止有人借機做違規之事，以確保農民利益。

九要因地制宜。我國如此之大，各地情況本來差別就大，近年各地經濟發展又存在嚴重不平衡，居民的要求、土地流轉的方式等各有不同，在堅持一般性原則情況下，也要尊重各地的經驗，還要突破現有的政策框框，創新思路，從實際出發選擇具體的措施。

根據一些地方的經驗和在我國現階段的基本情況，推進土地流轉和集中宜采取以下措施：

一是大力推行以社會保障權換土地使用權。在目前農村（民）社會保障尚不健全甚至尚未建立起來的地方，這種方式有利于農民相關權益的獲得，在量上也是合算的。當然，對于那些實行農村基本社會保障的地方，則不能以不變土地就不給社會保障。在這些地方要對讓出土地者給予市民或高于農村社會保障的標準支付；或者采取以工補農方式，讓農民獲得土地的分紅收入等均可以。

二是提倡允許農民以宅基地換城市廉價房。農民只有在城市定居，有了住房才能永遠留在城市，也才能與農地徹底分離。但目前城市高昂的房價阻礙了進城務工農民擁有住房。而另一方面農民放棄農村宅基地將會騰出更大面積的土地，為城市化做出貢獻，理應獲得補償。因此，以宅基地換取廉價房可以獲得一舉兩得雙贏之結果，應予支持。

三是允許基層在不損害農民利益的前提做田塊之間的適當調整。這既是一項原則，又是一個具體的措施，但不得以此為借口侵犯在農地上繼續耕種者的利益。

四是要堅持改革，為土地流轉與集中提供制度環境。如對農民工要落實與居住地居民同工同薪同社會保障政策；這又如，一要解決農民工子女就業問題；還要為農民向上一層社會流動提供渠道等。總之，只有一大批農民能在非農就業，也能順利進入城市，才能使他們真正與土地分離，農地的大規模經營也才能成為現實。這些方面的改革比之讓農民依賴土地轉包獲得的收入更為重要。因從農業上能分割出來而讓放棄土地者獲得的收入十分有限。至于土地無農化使用后的升值，不是農業生產的正常收益。這種溢出是社會利益的上升不是由農業勞動創造出來的，對這種升值如何分享不是本文研究的內容。

五是加強對農民的技能培訓，使之在城市能長期就業，并能在更好的崗位上就業。

六是對農地的有償轉讓要重新審視。不能把農地轉讓作為農民增收的一個渠道，這不利于農業發展。在農業上提高農民收入根本之路在于向農業的深度和廣度發展，要降本增效，要擴大規模經營和適當的價格提升，而這些都要求加快城市化進程，讓更多農村人口徹底告別農地，轉化成為完全的市民，才有可能做到。

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（責任編輯 吳曉妹）

F311

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1001-862X（2011）01-0005-08

孫自鐸（1948-），男，安徽長豐人，安徽省社會科學院研究員，國務院津貼專家，主要研究方向：宏觀經濟、理論經濟學、農村改革與發展。