論地方電子文件管理職責的有效把握

許晶晶

摘要：準確定位地方電子文件管理職責既是保障電子文件管理國家戰略有序推進的基石，也是維護地方電子文件記憶完整、有序、有效和可用的保障。本文分析了地方電子文件管理職責有效把握提出的背景，具體列舉地方電子文件管理職責，并在此基礎上指出其中應處理好的兩個關系。

關鍵詞：地方 電子文件 職責

地方電子文件管理職責的有效把握是指以國家層面上的電子文件管理標準、規范、制度為準，同時靈活結合地方實際，進行科學的目標定位、統籌規劃和基本制度安排等。它與電子文件管理國家戰略既有區別，也有聯系，是相輔相成的關系。準確定位地方職責既是保障電子文件管理國家戰略有序推進的基石，也是維護地方電子文件記憶完整、有序、有效和可用的保障。

一、地方電子文件管理職責有效把握的提出

電子文件是社會記憶的重要手段，是社會信息化的產物。但由于處置口徑的不一致，致使目前地方電子文件管理處于一定“混亂”狀態，需要積極從職責把握上去有效控制。

1．地方電子文件管理失控呼喚地方電子文件管理職責的有效把握

源于地方人員缺乏電子文件管理意識，不能充分認識到電子文件是數字時代社會記憶的主要載體，也不能把電子文件視同紙質文件一樣留存和保管，致使在日常工作中疏于監督和留存，造成許多可用的電子文件處于失控狀態，威脅社會記憶的傳承。如上至中央，下至地方，大量電子文件處于“有人辦、無人管”、“有保存、無管理”的自生自滅狀態；辦公人員隨意修改、刪除電子文件；大多數檔案館（室）還沒有把收集電子文件納入工作日程，缺少對各機關、部門電子文件管理的前端控制、有效監督，無法保證歸檔電子文件質量；在每一臺個人電腦上，有些重要程序文件在殺毒軟件的垃圾清除功能運行中被自動刪除等。因此，有必要統一地方電子文件管理口徑，對電子文件進行統一管理、集中保存和有效監督。

2．地方電子文件證據效力難以保障催生地方電子文件管理職責的有效把握

一是缺乏可行的認證標準和方法，尚未形成功能完善的電子文件管理系統，致使無法保證運轉其中的電子文件的真實性、可靠性。如應“分析電子文件管理系統的功能要素規范，強化電子文件生成、利用、維護與處理的自動化系統，能夠對電子文件的形成、接收、保管、利用和處置進行高效控制,從根本上加強對電子文件的管理，從而確保電子文件的權威性”。①而目前不具備這樣的條件。

二是缺失科學、標準的元數據的支撐。元數據是關于文件的背景信息和結構的數據，其效用在于確認每一份參與業務活動并發揮作用的文件，并保護文件的憑證性。而目前，“許多行業、地方已經頒布或正在制定的元數據標準缺乏科學性與專業性，不能全面保障電子文件的真實性、可靠性、完整性與可用性”。②關系電子文件證據效力的元數據的科學化、標準化建設滯后，加劇了各地區、各單位對“雙套制”與“雙軌制”的依賴性，相當程度上阻礙了電子文件法律效力的實現。

3．地方電子文件管理形成信息孤島要求地方電子文件管理職責的有效把握

源于國家對電子文件管理尚沒有形成權威的自上而下的頂層設計、統一規劃和標準，致使各地方、各部門不能定位自身在電子文件管理問題上應承擔的職責，造成管理各行其是。主要表征是：一些項目的名稱、技術、標準、模式等各行其是，導致無法實現電子文件信息資源共享，最典型如江蘇、安徽、廣東、廣西等省，盡管陸續建設了基于電子政務專網的電子文件中心，并以統一的信息平臺接收所轄區域政府機關的電子文件,同時在相應區域范圍內提供利用，但是中央和地方，以及各個地區之間的互聯互通問題幾乎無人關注。這也將會形成眾多地區性文件信息孤島。③

消除信息孤島，實現電子文件共建共享，需要地方按照電子文件管理國家戰略統籌安排；按照國家電子文件管理領導小組制定的統一標準靈活執行，杜絕各自為政；按照全國電子文件主管機構就電子文件管理領域中制定的國家層面規劃、政策、標準等進行跨地區、跨部門的交流與溝通，促進地方之間的合作與協調。

二、地方電子文件管理職責的準確定位

地方電子文件管理混亂的深層次原因是還沒有建立健全有效的電子文件管理體制、機制。而我國電子文件管理體制與機制的核心是有關電子文件管理責權的分配和履行問題。從國家層面來看，要對地方電子文件管理職責進行有效把握，需要從國家戰略高度引導和協調，使地方明確各自應承擔的職責和配合的步驟。

1．協同配置電子文件管理國家戰略中的地方平臺

首先要思想先行，從意識層面上認識到各地方、各部門有效配合是實現電子文件管理國家戰略的有效保障，是加強電子文件管理以留存社會完整記憶的基石。

在思想先行前提下，把電子文件管理納入地方工作規劃，加強對電子文件管理的組織與領導。落實必要的經費保障，加強電子文件管理人才培養，制定嚴格的電子文件歸檔和管理制度，配備先進電子文件管理的電子設備，提供電子文件管理業務指導，確保電子文件管理工作順利開展，從而構筑電子文件管理國家戰略的基礎平臺。有條件的地方，還需要將電子文件管理質量納入部門和工作人員的績效考核范圍，開展專門的文件管理績效考核。

2．統一執行電子文件管理國家戰略的標準規范

各地方、各機構必須認真貫徹執行國家統一規劃制定的電子文件管理法規、政策、標準、指南等各類文件，如服從文件元數據標準、統一信息檢索協議等。在靈活結合地方實際同時，避免與國家宏觀指導戰略政策有沖突，避免低水平重復建設和產生信息孤島等現象。隨著《電子文件歸檔與管理規范》和《電子公文歸檔管理暫行辦法》等一系列相關標準和指導性文件的發布與貫徹，許多地方和政府機關積極開展電子文件管理工作，一些地區已經開始了由分散管理模式到集中管理模式的轉變。④電子文件管理標準應當在盡可能大的范圍內實現統一，杜絕各自為政，原則上不允許地方或行業擅自制定標準，對于電子文件管理活動中具有強交換意義的標準對象和關鍵控制點應盡量采取國家標準形式，以保證標準規范的最大效用。⑤

3.有效提供電子文件管理國家戰略的基層經驗

如果說國家戰略是自上而下的“宏觀→中觀→微觀”路線，那么地方向國家提供經驗就是一條自下而上的“微觀→中觀→宏觀”的路線。先由各個基層單位探索、實踐、總結電子文件管理經驗和方法，再將這些有效基層經驗向全國推廣。地方提供基層經驗可概括為以下三個方面：一是進一步補充完善目前的電子文件管理國家戰略；二是部分修正目前電子文件管理國家戰略中可能存在的不合理成分；三是探索地方如何執行電子文件管理國家策略。可見，地方為國家戰略提供基礎經驗也極其重要。

“總體說來，自上而下和自下而上都是必要的。只是在不同的發展階段，存在著以誰為主的問題。”“一般說來，在電子文件管理方法尚不確定的初期，主要采用自上而下的路線，以獲得政策框架、規范體系的實踐基礎。而到了科學方法逐漸成型的階段，則需以自下而上為主，以便在總體成本較低的情況下迅速提升整體水平。”⑥

我國電子文件管理經過多年實踐探索，已經積累了一定經驗，正處于由機構管理模式向國家層面管理模式過渡的時期。在這個特殊的過渡時期，應采用“自上而下”和“自下而上”兩條路線同時并行的策略，一方面國家制定和實施電子文件管理國家戰略，另一方面地方在貫徹執行該戰略的過程中，根據自身的情況，具體靈活地運用戰略，把所得的可行經驗及時反饋給電子文件管理國家戰略領導機構，國家戰略領導機構再根據各地方提供的有效基層經驗調整、完善電子文件管理國家戰略。

三、地方在推進電子文件有效管理中

應處理好的兩個關系

由于電子文件管理國家戰略是從國家層面對電子文件管理進行的頂層設計和宏觀指導，所以各地方、各部門在貫徹執行這些策略過程中必然會碰到各式各樣的問題，不可能絕對整齊劃一地解決所有問題。地方在有效把握電子文件管理職責中，應注意處理好兩個關系：

1．電子文件管理地方職責與電子文件管理國家戰略之間的辯證關系

一方面，各地方、各機構需要肯定電子文件管理國家戰略的科學性，堅持其權威性，認真落實貫徹執行電子文件管理規范體系、方法體系。電子文件管理國家戰略是針對目前我國電子文件管理實踐中出現的深層次問題而提出的國家層面的應對策略，需要地方有效配合。只有靠地方在具體實踐操作中將其理念、制度、規范、標準貫徹落實到行動中，才能發揮戰略宏觀調控的作用。因此地方的積極配合、貫徹執行是電子文件管理國家戰略的生命線。

另一方面，在堅持電子文件管理國家戰略精神實質前提下，執行國家戰略時要與地方現有的電子文件管理現狀、本地經濟發展水平等內外部環境聯系起來，根據本地區電子文件管理領域的實際情況來配合實施。正如學者安小米分析那樣：國際范圍內電子文件管理戰略的模式多種多樣，由于各國國情存在差異，學習和借鑒國內外經驗應該充分考慮電子文件管理的歷史文化背景、檔案管理傳統、公共管理體系、法律制度、電子政府建設現狀、信息化技術水平和社會需求等多種關聯因素及其相互作用的關系。⑦這種電子文件管理的地區差異的現象，大到國與國之間，小到一個國家的不同地區都普遍存在，各地方經濟發展水平不一致，電子文件管理的已有實力和基礎參差不齊，各地方在實施電子文件國家戰略的統一規范、標準時，應結合本地區本區域的實際情況。地方在制定和執行這些國家戰略的過程中，既不能以執行國家戰略為借口，而推行脫離本地電子文件管理水平的權宜之計；也不能以結合本地區實際情況為由，不積極配合國家電子文件管理的頂層設計。

2．地方如何能有效執行電子文件管理國家戰略

一是設置地方電子文件管理領導機構。如設置以各級檔案行政管理單位牽頭的電子文件管理工作領導小組，包括：辦公廳、檔案館、信息化工作辦公室等。通過領導機構，起到統籌規劃、制定相關規范和政策、溝通與協調等作用，加強地方間的交流與合作。

二是定期開展電子文件管理國家戰略的地方評估檢查工作。建立有效的電子文件管理工作監督檢查機制，依照電子文件管理規范體系和服務體系方案的要求，定期對地方貫徹落實電子文件管理國家戰略的情況進行監督檢查。定期對地方電子文件規范化管理進行評測，并建立相應的獎懲制度。以國家檔案局為首的電子文件管理國家戰略領導機構在檔案業務指導與檢查監督中，要切實履行電子文件管理法律、法規賦予的職責,認真抓好地方電子文件管理違法違規事件的查處工作。

三是地方貫徹電子文件管理國家戰略與地方經濟社會發展水平之間的適應問題。由于各地的經濟文化發展水平不同，在面對同一事物時，就可能會采取不同的做法。所以，在貫徹執行電子文件管理國家戰略過程中，地方如何既與當地經濟社會發展水平相適應，又滿足電子文件管理國家戰略需求，是一個需要探討的話題。是不顧地方實際堅決執行電子文件管理國家戰略，還是先走與地方經濟社會發展水平相適應的道路而把電子文件管理國家戰略暫拋一邊。筆者以為兩者都不可行，可行的做法是：分地區制定各自電子文件管理國家戰略的實踐路徑，經濟社會發展水平較低的地方實施較低層次的電子文件管理國家戰略，比如僅僅停留在不使電子文件流失，至于如何科學管理，只能待條件成熟再實行；而對經濟社會發展水平較高地區，可以從制度、法律、標準等多角度實現電子文件管理國家戰略。

注釋：

①鐘瑛．淺議電子文件管理系統的功能要素[J]．檔案學通訊，2006(6).

②⑤馮惠玲，趙國俊．中國電子文件管理：問題與對策[M]．中國人民大學出版社，2009.

③④馮惠玲，趙國俊．電子文件管理國家戰略芻議[J]．檔案學通訊，2006(3).

⑥劉越男，http://www.zgdazxw.com.cn/NewsView.asp?ID=135.

⑦安小米．國際共識與借鑒——電子文件管理國家戰略的調查與分析[J]．中國檔案，2010（2）.

作者單位：廣西民族大學