農村居民最低生活保障制度實證研究
——以山東省自然村為例

段玉恩 郭 斌

(聊城大學管理學院，山東 聊城 252059)

農村居民最低生活保障制度實證研究
——以山東省自然村為例

段玉恩 郭 斌

(聊城大學管理學院，山東 聊城 252059)

農村最低生活保障制度建立以后，其運行狀況受到社會的廣泛關注，本研究以山東省自然村為調查對象，對13個市地的65個縣(旗)、110個鄉(鎮)、221個自然村進行了調查，獲得了大量的第一手資料數據。從總體來看，山東省農村最低生活保障制度的建章立制已經全面完成，但在運行中，存在著保障面窄、保障層次較低、認定不規范等問題，要做到應保盡保還有相當長的路要走。

山東省;農村;最低生活保障制度;實證

2007年7月11日，國務院頒布《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，這一制度的建立在中國社會保障制度建設上具有重大意義，不僅加快了農村社會保障體系的建設，而且極大地改善了農村貧困人口的生活狀況，為維護農村社會穩定、和諧發展奠定了堅實的基礎。在這一大背景下，我們以山東省為基礎，對農村最低生活保障制度展開了調查。調查共涉及13個市地的65個縣(旗)、110個鄉(鎮)、250個自然村。調查的目的在于了解農村居民最低生活保障制度運行狀況，為完善農村最低生活保障提供確鑿數據支持，并為后續研究做好鋪墊。

調查問卷以村為對象，包括18大項、48個子項。參與調研人員首先參加了細致的逐項培訓和演練。調查方式以直接入村由村干部直接填寫問卷為主，部分內容隨機訪問村民，并對村干部填寫的內容進行求證。共發放問卷900份，回收850份，經逐一核實和詢問，確定合格問卷797份，問卷回收率94．44%，合格率93.76%。

一、調查對象基本情況

調查涵蓋的總戶數為65598．78戶，村平均戶數295．49戶，總人口232991．22人，村平均人口 1049．51人。分地區統計，村平均戶數從多到少依次為:萊蕪(451戶)、臨沂、煙臺、泰安、濟寧、菏澤、淄博、濱州、濰坊、棗莊、聊城、濟南、德州(161．2戶)。村平均人數從多到少依次為:泰安(1448．57人)、濟寧、臨沂、萊蕪、煙臺、濱州、菏澤、濰坊、聊城、棗莊、濟南、淄博、德州(634．89人)。從以上數據顯示，平原地區村莊較小，而山區和丘陵地區村莊規模較大。

村人均占有土地極不均衡，總體情況是:平原多于山地和丘陵，平原人均土地1．43畝，山區人均占有耕地1．14畝，丘陵人均占有耕地0．91畝。丘陵地區的人均耕地面積只有平原地區的70%。分地區來看，從多到少依次為:德州(2．36畝)、聊城、濱州、菏澤、濟南、濰坊、臨沂、濟寧、泰安、淄博、煙臺、萊蕪、棗莊(0．49畝)。可見，西部平原地區人均土地明顯多于山區和東部地區，人均耕地占有量差別較大。

調查顯示，人均占有耕地的數量與人均純收入呈明顯的負相關。也就是說，越是人均占有土地多的地方，經濟發展越是相對落后，人均純收入較低。人均占有耕地與貧困發生率之間的關系則呈正相關，其與按戶計算的貧困率相關度達0．256，其與按人口計算的貧困率為0．139，即人均耕地越多，貧困發生率越高。這與前面的人均占有土地與人均純收入體現的內容是一致的。

人均收入與所在地區的經濟狀況呈正相關，經濟發達地區的農村人均村收入明顯高于經濟相對落后地區的農村人均村收入，比如經濟狀況較好的萊蕪市，其農村人均村收入明顯較高，人均達4425元。而西部經濟狀況較差的聊城和菏澤農村人均村收入明顯較低，分別為2745元和1800元。

調查顯示，人均村收入高的地區貧困發生率明顯較低，而最低生活保障線則較高。而享受低保的人口數與人均村收入的增減沒有關系。這與各地實行的低保指標有直接關系。調查中得知，各地均以上級下達的低保指標為標準，而指標是以人口的百分比下達的。所以，人均純收入低的村莊并不會獲得更多的低保指標，而較富裕的村莊也不會少獲得指標。事實上，在較為貧窮的村莊有部分生活在貧困線以下的人口沒有享受到低保，而在較為富裕的村莊，生活水平高于當地低保線的部分村民也得到了低保。主要收入來源呈現多元化，但是種植業仍然是農村居民的主要收入來源，平均比例為63．72%，最高的菏澤達到82．75%，最低的濰坊也有44．8%。主要收入來源中糧食種植與人均純收入有明顯的負相關，其相關系數為－0．479。

外出務工比重平均為15．44%。從地形來看，山區17．1%，丘陵16．4%，平原14．16%，山區明顯高于平原。但這主要是平原人口密度大于山區，其實山區總外出人口并不多與平原。人均占有耕地數量與外出務工比率呈負相關，相關系數為－0．065。這說明人均占有耕地的多少對于外出務工的影響不大，這與我國人均占有耕地普遍偏低有關，就是說即使占有耕地多的地方，仍然有大量的剩余勞動力。外出務工比率與人均純收入之間卻沒有顯著的相關性，相關系數為0．137。說明貧困是外出務工的原因，但外出打工并不一定能夠提高收入。這也從貧困發生率與外出務工率之間的關系中得到證實，貧困率與外出務工比率之間就有較強的正相關關系。

二、低保制度運行情況

調查顯示，農村最低生活保障制度覆蓋了99%的村莊，僅有3個村莊尚未實施低保制度，這說明還有極少數的村莊目前尚未實行農村最低生活保障制度。

農村低保以縣為實施主體，因此，縣級政府在參考國家、省、市制定的貧困線基礎上，分別制定了自己的貧困線標準，即一縣一貧困線。調查中有的縣把自己的標準與省市統一，但實際執行中仍然按照內定的貧困線執行。各地貧困線相差懸殊，一般來說貧困線的高低與當地經濟狀況相一致。最高的地區萊蕪達到了1475元/人．年，最低的菏澤僅有400元/人．年。調查中還發現，部分地區對外公布的貧困線和實際執行的貧困線不一致，且相差懸殊，如聊城市的某個縣對外公布的貧困線是1000元/人．年，實際執行的只有600元/人．年。

調查顯示，不管是在經濟發達的東部地區，還在經濟欠發達的西部地區，低保率都遠遠低于當地的貧困發生率。山東省平均貧困發生率為4．72%，低保率只有2．49%，低保人口占貧困人口的比率為52．9%。調查發現，各地普遍采取了根據財政能力逐步擴大保障面，直至做到應保盡保的步驟。就目前來看，達到應保盡保的村莊只占16．5%。

各地在確定低保的基本依據上具有共同性。從頒布的最低生活保障制度的規定或實施細則中，不難發現，各地首要保障的對象主要是三無人員(無勞動能力、無生活來源、無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無勞動能力、無生活來源)，也就是這之前的應該納入“五保”范圍的人員。調查顯示，鰥寡孤獨(無勞動能力)人群被確定為低保對象的接近90%，其他僅占14%。

由于低保對象的特殊構成原因，他們其中的大部分都已進入老年，健康狀況普遍不佳，其中，患病并需長期治療的占80%左右。貧困而尚未加入低保的人口中，患有疾病并需長期治療的占16．5%。疾病以及由此帶來的支出是造成貧困的主要因素之一。

調查顯示，80%的調查對象認為，目前認定低保對象的標準合理，19%的認為過于嚴格，只有1%的認為過于寬松。調查還發現，經濟越發達的地區滿意度越高，越是經濟落后的地區滿意度越低。深入調查發現，經濟發達地區不僅保障率高且保障水平也高，而越是貧困的地區保障率越低，保障水平也低。由于經濟發達地區的人們收入較高，相對較少的低保金并不會引起他們的關注，很少有富裕的家庭和貧困戶爭奪低保名額;而在經濟落后地區，同樣的金額就是一筆不小的財富，會引起相當地關注，即使想對富裕的家庭也會爭搶，不正之風也會相對多一些。在調查中某個村的六個名額都分給了相對富裕的黨員，引起群眾不滿和上訪，當然這只是極個別的例子。

需要長期供養的人口是指沒有經濟來源需要終生依靠社會救助生活的人，他們沒有能力通過自己的努力擺脫貧困，需要終生依靠國家和社會的救助生活。調查數據顯示，在低保對象中這部分人占78．82%，可見，目前低保對象主要是需要長期供養的人口。短期救助的人數占低保人數的12%，這與各地在有限的資金面前優先考慮“三無人員”的制度是密不可分的。

調查顯示，各地的救助金額都按等級發放，“三無人員”享受最高級別的救助，其他貧困人口則給予較低水平的救助。有55%的被調查者認為救助金能夠基本滿足生活需要，有45%的人認為救助的金額太低、無法滿足基本生活需要，而這部分低保對象，絕大多數是領取救助金額比較高的。這就充分說明，各地把農村的“三無”貧困人口作為救助的主要對象是十分合理的，但同時也說明對于他們的救助力度仍顯不足。實際上，這部分人口在低保制度實施之前，應該列入“五保”行列，而目前對于“五保”的救助金額遠遠高于低保。

低保戶中無房戶占0．86%，占低保人口的0．45%。雖然較少，但是貧困而無住房就相當于流浪，這個問題必須盡快解決。低保戶中危房戶占2．35%，占低保人口的1．51%。這說明，在低保救助金中應適當增加用于解決無房低保戶和危房低保戶的住房維修的支出。另外，低保以外的貧困人口沒有自己住房需要借住的占3．55%，危房戶占23．99%，低保以外的貧困人口的住房情況堪憂。

應保盡保是一個逐漸達到的目標，在這個過程中，各地對于低保戶的比例或數量嚴格控制。一般采取下達低保指標的方法，指標根據人口的百分比確定。從地域來看，經濟越是發達的地區，指標多而寬松，經濟越是落后的地區，指標限制越嚴格。

貧困人口的認定權在村，因此在指標有限的情況下，村委一般都是依據貧困程度，采用分等級貧中選貧的方式化解矛盾，采用這種方式的占到了77%。其次是優先照顧患病的貧困戶。有的村莊為了化解矛盾只能采取按人均分或按戶均分的方式，見圖1。

在被問及未列入低保的貧困戶家庭是否得到過救助時，有65．1%的被調查對象回答曾得到程度不同的救助，救助方式多為兩節(春節、中秋節)以實物形式給予的救助，諸如面粉和食用油，現金救助較少。而32%的貧困戶表示從來沒有得到過任何救助。被調查村莊中民政部門每年入村調查慰問兩次以上的占42．1%，平均一次的占38．2%，而17．6%的村莊民政部門每年入村調查慰問的次數不足一次。

圖1

目前我國農村五保供養和最低生活保障并存，在2007年以前確定的“五保”戶仍然按照“五保”供養條例執行，標準較高，用衣食無憂來描述比較貼合實際。2007年之后，農村貧困人口一律納入最低生活保障制度。

三、調查數據分析

(一)與人均土地面積相關的關系分析

人均土地面積與人均村收入呈現負相關，人均土地面積越是少的地方，經濟收入反而越高。這一方面顯示了有限的土地已經不能承擔起廣大農民日益提高的物質和文化生活的需要，另一方面也顯示了農民離開土地融入市場經濟后收入不僅沒有減少反而增加了。因此，對目前仍然擁有土地的農民來說，爭取收入的多元化、開展多種經營和創收模式才是正確的致富之路。隨著農民對于土地依賴程度的減輕，預示著中國將會有更多的農民從土地上轉移出去。

由于農民特有的謹小慎微的習性，不敢冒險，極易滿足衣食無有的現狀，當土地尚能滿足其需要時，他們會繼續選擇眷守土地，一旦遇到自然災害或大病等其他災禍時，就會因沒有額外收入或無力支付高額的費用而淪為貧困人口。這從人均土地面積與貧困發生率呈正相關關系可以清楚地顯示出來。可見，積極引導農民脫離對于土地的依賴，解放思想，大膽融入到市場經濟的大潮中，樹立拼搏精神是非常必要的。當然，現在的很多農民由于缺乏必要的技能或資金，企圖依靠外出打工增加收入，前面的調查數據也已經否定了這個途徑。現在看來，增加收入的唯一途徑是學會創業。

(二)農村居民低保制度的建章立制已全面完成，但“低保”名難副實

山東省屬于較早開展農村最低生活保障制度試點的省份，調查數據顯示，所有的縣市都制定頒布了當地的農村最低生活保障的政策法規，99%的村莊居民都知道農村最低生活保障制度，只有在偏遠地區的個別村莊尚未實施這一制度。這說明，農村最低生活保障的建章立制已經全面完成。

低保的宗旨是保障貧困農村居民達到最低生活水平。但目前有45%的低保戶依靠低保金無法滿足基本生活需要，也就是說，他們的生活仍然沒有達到最低生活水平，繼續處于貧困狀態。對于這部分貧困人口，低保實際上只是對于他們貧困狀況的改善。即使這樣，調查中他們仍然感到滿足，因為，還有很多和他們一樣貧困的人口沒有得到救助。這也正是讓人痛心之所在，廣大的農村居民還沒有真正理解最低生活保障制度，還不知道獲得政府的救助是憲法賦予的權利。面對貧困，他們不是積極要求政府的救助，不把保障自己的最低生活水平看成是政府的責任，而是把政府看成施舍者。正因如此，還有很多貧困者在等待著政府的救助(施舍)，而不是積極爭取自己的權利。最低生活保障制度作為一項制度，目前在很多地方還很難做到名副其實。

(三)實現應保盡保的目標還有很長的路要走

2007年，山東省開展農村低收入居民家庭情況普查，普查的比例，原則上掌握在農村人口的3%，經濟欠發達地區可適當提高。也就是說，貧困人口的比例是預先設定的3%，而不是實際貧困率。即使這樣，山東省要求在兩年之內達到這個目標，至2009年，山東省的實際低保率只有2．49%，尚未達到2007年規定的3%的目標。這說明，仍然有47．1%的貧困人口，即229．4196萬人還沒有納入低保的范圍之內。

按照低層次廣覆蓋的低保原則，需要在盡可能短的時間里把所有貧困人口都納入到低保的范圍之內，擴面成為各級政府的頭等任務。調查的數據顯示，能做到應保盡保的村莊僅占調查的16．5%，說明應保盡保只是地方政府見諸于政府工作報告中提高工作“政績”的美化之詞，可信度不高。各地政府都遵循逐年提標擴面的做法，一是礙于財力有限，更重要的當然是政績考量。各地政府所謂的已經實現了應保盡保，實際上是保障了下達的指標內的貧困人口，也就是說，指標之內的被視為應保。低保線只是一個擺設，它和實際保障的條件不是一回事。在實地調查中發現，很多低保戶即使加上低保金，其年收入仍然低于貧困線，甚至有些無任何收入的低保戶，在鎮民政的統計表里，也都達到了最低保障線。經深入調查發現，報表上的收入應該叫做虛擬收入，它是用低保線減去補助金額得來的。補差不是低保線減去實際收入，而是根據財政支付能力進行的貧困補貼。各地用于低保的資金大都是面子工程，預算中的低保金少得可憐，甚至于僅僅依靠上一級財政的轉移支付，所以發放的低保金根本達不到公布的低保標準。這也正是有45%的低保戶感覺救助金額太少的原因。貧困指標層層下達，村里只能按照上級下達的指標從本村選取最急需救濟的貧困戶優先加入低保，有限的指標往往產生矛盾，有的村莊采取先保障無依無靠無經濟來源的鰥寡孤獨，然后再保障相對困難的貧困戶的辦法，有時按戶不按人平均保障也能起到化解矛盾的目的。

(四)提標與擴面的政績化值得深思

從各地頒布的政府文件(通知)和對外公布的政府工作報告(或民政工作報告)清楚看到，各地在近幾年都在不斷地提高低保標準，比如聊城市農村居民最低生活標準2007年為800元/人．年，2008年為900元/人．年，2009年為1000元/人．年。低保標準的提高預示著兩個結果:一是擴大了低保的范圍，增加了政府認定的貧困人口數量;二是擴大了財政收入用于低保的支出，這種支出的增加是雙重性的，因為既提高了低保的單位額度又擴大了低保的總體規模。按常理，提標意味著在最初公布的標準下已經做到了應保盡保，否則，在擴大保障范圍、增加低保支出的雙重壓力下，當地財政所承受的負擔會更加沉重。但是讓人費解的是，各地在較低的標準下尚未達到應保盡保時，也就是在大量的農村貧困人口還沒有得到保障的情況下，接連提高低保標準，擴大低保范圍。難道說低保人口應該得到越來越好的保障，而沒有得到低保的貧困人口政府就置之不理了?其用意只有一個:為了政績。實際上，所謂的提標只是對外公布一個數字，并沒有實際意義，低保戶得到的救助并沒有增加，只是在統計表格里增加了相應的虛擬收入而已。這種現象值得深思。

四、結論

山東省在經濟上較為發達，貧困發生率與全國平均水平相比是較低的，但是，各市地差異較大。從農村貧困人口特性分析來看，對于土地的依賴影響了農民的增收，遲滯了他們走向市場的步伐，使貧困發生概率升高。總體來看，山東省農村最低生活保障制度的建章立制已經完成，但這項制度目前還很不健全和完善，需要加大低保制度的宣傳力度，做到人人盡知、熟知，在資金籌集到位的基礎上，完善貧困人口的認定工作，使之科學、合理、公平，讓貧困人口真正享受到低保，而不是貧困的相對改善，盡快實現應保盡保的目標。現在看來，山東省要真正做到應保盡保還有相當長的路要走。

C913．7

A

1003－4145［2011］10－0039－04

2011－07－23

段玉恩(1968—)，男，聊城大學管理學院教授。主要研究方向:社會保障理論與實踐。

郭 斌(1972—)，男，聊城大學管理學院講師。主要研究方向:管理與統計。

本文系國家社會科學基金項目“農村最低生活保障制度創新研究”(項目編號08BJY038)的階段性成果。

(責任編輯:陸影luyinga1203@163．com)