又到換屆時:如何打破“跑官鐵律”

　　換屆選舉之敏感，根源于政治利益分配之敏感。領導分工調整與干部選拔任用工作在很大程度上決定了稀缺政治資源的分配，而政治資源又可以衍生成為其它社會資源。
　　
　　2011年開始，全國各級黨委（黨組）、人大、政府和政協將自下而上逐級進行換屆工作。不容忽視的是，集中開展換屆選舉期間往往也是跑官要官、買官賣官等用人腐敗易發高發時期。
　　反腐敗研究專家普遍認為，近年來買官賣官的現象并沒有得到很好的遏制，反而顯出蔓延之勢，特別是臨近換屆之年，用人反腐敗工作又將面臨“跑官鐵律”的挑戰。
　　
　　換屆選舉成為敏感時期
　　黨和政府機構換屆選舉期間，領導者的任免去留以及組織對自身的任用安排將會在很大程度上影響領導干部的正常心態，在整體上看，換屆選舉期間往往成為官場上的敏感時期。
　　第一層敏感是晉升機會的敏感性。換屆選舉被一些官員視為改變個人政治命運的契機。由于職位晉升資源稀缺，官員之間的政治競爭將在換屆期間集中展開。在5年一屆的政治周期模式下，換屆選舉就是官員謀求政治前途上個人進步的重要機會，一旦錯過則可能要再等一個5年任期。在“干部年輕化”的政策趨勢下，多一個5年必將意味著更高的政治風險。所以，換屆選舉對干部而言變得異常敏感。
　　第二層敏感是干部選拔任用機制的敏感性。現有的干部選拔任用機制采取民主測評與集中表決相結合的辦法，在民主測評合格的條件下，干部選拔任用的最終決定權集中于少數領導者。即便是上會討論，主要領導者的態度和意見對于最后的任免決定往往發揮著至關重要的作用。從個體理性角度出發，關心自身政治前途的官員首先要努力窺探主要領導的想法，并采取各種辦法改變領導態度傾向，使之向著有利于自己晉升的方向轉化。其次，還要盡力爭取民主測評中的大多數支持。顯然，官員晉升的資格很大程度上還是取決于人，特別是少數領導者，這樣，官員會在換屆選舉期間集中各種資源在制度規則以外“爭取進步”。
　　第三層敏感是領導關系格局變化的敏感性。在換屆選舉期間，領導班子重組可能會改變原有的上下級領導關系，引起部分官員的心態隨之波動。在領導班子變化格局不明朗的時候部分官員會采取觀望態度，在執行領導決策過程中有所保留，一些長期決策項目的正常推進也會受到換屆選舉的影響。
　　換屆選舉的敏感性是與固定任期的工作常態相對而言的。在確定任期內，領導集體及整個干部隊伍可以彼此磨合，在推動制度運行過程中逐漸建立信任與默契關系。此時，官員可以獲得相對穩定的資源網絡與施政平臺，將更多精力投放于創造公共管理績效當中。換屆選舉帶來的領導班子重組以及干部調整則意味著原有穩定的合作結構將被拆散，領導干部或將面臨新的工作崗位與工作環境，其政治利益將在換屆過程中被重新分配。簡言之，換屆選舉之敏感，根源于政治利益分配之敏感。
　　領導分工調整與干部選拔任用工作在很大程度上決定了稀缺政治資源的分配，而政治資源又可以衍生成為其它社會資源。所以，換屆選舉工作的腐敗往往衍生出其它各種形式的腐敗，從這個意義上講，用人腐敗是一切腐敗的根源。如果要防止利益分配過程中出現任何形式的不公平，就必須建立一套科學完善的制度規則并確保其在實踐中得到充分的尊重和運行。
　　
　　短期治腐：政策成本越來越高
　　由于換屆選舉的敏感性，每次換屆之年既是用人腐敗的高發期，也是檢驗各級紀檢機關和組織部門在用人領域反腐倡廉工作實效的關鍵時期。
　　2010年下半年開始，黨中央、國務院有關部門密集出臺懲治用人腐敗的政策文件。8月17日，中央紀委、中組部、監察部聯合印發《關于嚴厲整治干部選拔任用工作中行賄受賄行為的通知》，對干部選拔任用中的“行賄行為”和“受賄行為”做出了明確規定，對集中整治工作進行了部署；8月23日，中央紀委、中央組織部聯合下發了《堅決剎住用人上的不正之風——關于12起違規違紀用人典型案件的通報》，概括了近兩年來全國打擊用人腐敗工作的基本情況，并通報了12起影響惡劣的典型案件；12月2日，中央紀委和中央組織部聯合下發了《關于嚴肅換屆紀律保證換屆風清氣正的通知》，針對干部選拔任用和換屆選舉工作中可能出現的問題，明確提出了“5個嚴禁、17個不準和5個一律”。
　　與此類似的，各級地方黨委和政府也出臺了一系列針對性措施：2011年2月，浙江省出臺“十大禁令”，嚴肅村級組織換屆選舉紀律；江西、四川等地也在年初出臺了針對性的換屆選舉紀律。
　　針對換屆選舉反腐倡廉的階段性工作目標，紀檢機關和組織部門推出的系列政策工具可以集中力量有效監控、打擊用人腐敗，在短期內快速遏制用人不正之風。但是換屆選舉工作周而復始，每次都以短期政策工具保障換屆工作不僅政策成本越來越高，而且無法從根本上解決用人腐敗問題。強化監督與懲處的治理手段往往偏重于事后控制，因此要徹底消除用人腐敗還需要從根本上改革干部選拔任用機制，針對換屆選舉中的選人用人問題建立一套長期反腐敗策略。
　　
　　制度選人：治理用人腐敗長期策略
　　換屆選舉過程中干部晉升必然是競爭性的。如果缺少公平、公開、公正的制度機制作為競爭平臺，那么謀求政治利益的官員勢必展開地下競爭，在強烈需求的作用下，各種用人腐敗屢禁不止也就有合理的解釋了。如果說腐敗的根本是利益沖突，那么根治腐敗的系統性策略必然應該是從利益分配機制入手。具體到用人腐敗，即是改革干部選拔任用機制。
　　現有干部選拔任用機制中無論是民主推薦、民主測評，還是上級領導討論決定，各個環節都是以人的主觀評價為基礎的。傳統選人用人體制下，一旦少數決策者對干部選拔任用的權力形成了事實上的壟斷，個人依附、用人腐敗、逆向選擇等“人治”治理模式的種種弊端勢必接踵而至。歷史上大量的經驗已經證明，將公共利益維系于個人品德是何其危險，也正是出于這樣的憂慮，現代政治文明整體上表現出從“人治”向“法治”過渡的歷史趨勢。具體到換屆選舉期間的選人用人問題，則應該是從“以人選人”向“制度選人”過渡。
　　制度選人的基本思路是將原本集中的選人用人權力分散到制度和群眾手中，先以民主評議、組織考查結果篩選候選人，再以制度客觀標準衡量官員的績效水平，作為選拔其擔任領導職務的基本依據，并且在制度框架下展開公開競爭，最終確定干部晉升人選。具體操作過程中，包括建制與執行兩個環節。
　　建制環節主要是根據黨的干部政策，構建科學有效的制度體系，確立客觀公正的資格標準以及公平公開的競爭規則。來自河北省交通廳的一項改革實踐證明，制度設計首先要把領導當成“假想敵”，管得住領導的制度才有可能真正發揮預期作用。
　　執行環節是推動制度運行過程，根據既有制度標準衡量候選人的客觀條件，依照制度推動“民主推薦、資格審查”等過程。領導者的個人好惡標準與意見傾向不再作為最終標準，而是由制度標準和民主評議結果篩選合適的候選人。制度執行中的一個矛盾是需要通過人的主觀選擇克服制度僵化的趨勢，同時又要防止制度在運行過程中很可能被虛置或被架空的可能。已有實踐的最好辦法是讓制度運行與權力行使過程完全公開。如果是暗箱操作，制度設計者或執行者總能找到制度漏洞，為自己創造擺脫制度約束的機會。
　　由于傳統權力思維的慣性作用，把選人用人的權力從領導者手中轉移到制度標準上還需要面臨諸多困難。但是改革的趨勢不可逆轉。對于從根本上解決換屆選舉中的腐敗問題，我們有理由抱以樂觀的期待。
　　（作者分別系清華大學公共管理學院博士后、清華大學公共管理學院廉政與治理研究中心主任）