先行先試:沿邊民族地區開發開放新模式——以延邊地區為例

方 琦

(吉林省延邊州委黨校統戰民族理論教研室,吉林延吉133002)

《中國圖們江區域合作開發規劃綱要——以長吉圖為開發開放先導區》(以下簡稱《規劃綱要》)賦予延邊朝鮮族自治州在開發開放上先行先試的權力,提出了“鼓勵在促進沿邊地區與內陸腹地優勢互補和聯動發展、開拓陸海聯運國際運輸新通道、探索沿邊地區跨境經濟合作模式等方面先行先試”,“努力建設我國沿邊開放開發的先行區和示范區”[1]的戰略任務,指明了“加快圖們江區域的開發開放,有利于作為前沿的延邊朝鮮族自治州充分發揮比較優勢,創新體制機制,增進民族團結,進一步增強經濟實力”[1]的重大意義。本文對延邊先行先試問題進行探討,以期加快延邊先行先試的步伐,促進延邊開發開放向更高層次上邁進。

一、“先行先試”對延邊加快發展的重要意義

近年來,我國開始了新一輪綜合配套改革,國家先后設立了上海浦東、遼寧沈陽、天津濱海、深圳等國家級綜合配套改革試驗區。在綜合配套改革中,國家都賦予其“先行先試”的權力,鼓勵各地圍繞自身改革的重點領域和關鍵環節先行先試,加快開發開放,率先完善對市場經濟體制進行全面改革的探索,不斷攻堅克難。國務院設立長吉圖開發開放先導區,并給予“先行先試權”,也是要加快提升長吉圖地區沿邊開放的水平,促進其經濟社會發展,使之成為我國沿邊開放開發的先行區和示范區,成為東北地區新的重要增長極。《規劃綱要》將延邊朝鮮族自治州作為我國少數民族改革試驗示范區,這是繼上世紀90年代實施圖們江區域開發開放后再一次把延邊推到了實施國家戰略的前沿,對延邊是一個巨大的挑戰,也是千載難逢的機遇。《規劃綱要》賦予延邊“先行先試”的權力,這是國家提供給延邊的最大政策,它對延邊擴大沿邊開放領域、加快構建區域中心城市、不斷創新體制機制、促進民族地區加快發展具有重要的現實意義。

(一)先行先試,有利于延邊進一步解放思想,在更高層次上推進改革開放,增強發展動力。《規劃綱要》確立延邊先行先試,建設我國沿邊少數民族地區開放開發的先行區和示范區,標志著延邊的綜合配套改革試點不但要解決自身發展遇到的瓶頸問題,而且還要對我國其他少數民族地區的經濟社會發展起到帶動和示范作用,這無疑會增強延邊先行先試的責任感和使命感,促使延邊要進一步解放思想,勇于創新實踐,加快先行先試步伐,提升開發開放水平。

(二)先行先試,有利于促進延邊將區位優勢轉化為發展優勢,為壯大綜合實力和增強發展后勁奠定堅實基礎。長期以來,圖們江區域合作難以有突破性的進展,原因之一就是作為重要參與者的延邊總量過小,支撐不足。此次長吉圖開發開放,將長春市和吉林市整體納入圖們江國際合作開發范圍,增強了中國參與圖們江區域國際合作開發的整體實力,為延邊的開發開放起到了腹地支撐作用。《規劃綱要》將琿春定位為長吉圖開發開放的“窗口”,將延龍圖定位為開發開放的“前沿”,將延邊全境確定為開發開放的核心區,進一步突出了延邊在長吉圖開發開放格局中的重要位置,突出了延邊在吉林省區域和產業布局調整中的重要地位,它對延邊充分發揮區位優勢和資源優勢,加大招商引資力度,推動項目建設,提升“窗口”與“前沿”能力將產生積極的推動作用。

(三)先行先試,有利于提升延邊的沿邊開放水平和實現沿邊民族地區對內對外開放相互促進。改革開放以來,我國沿海地區取得了很大的成功,但是沿邊地區特別是少數民族地區開放進程相對緩慢,開放程度較低,沿邊地區對外開放的潛在優勢尚未發揮出來。黨的十七大提出“提升沿邊開放,實現對內對外開放相互促進”的戰略要求,要貫徹落實這一要求,需要選擇一些基礎條件較好的民族地區率先示范,重點突破,為其他沿邊民族地區發展提供經驗。“先行先試”是對“提升沿邊開放”要求的一個促動和一項政策支持。延邊沿邊近海,在圖們江國際合作方面奠定了良好基礎,也積累了豐富的經驗。《規劃綱要》突出了沿邊開放這一重點,為延邊創建全國沿邊民族地區的先行區和示范區創造了良好條件,有利于從更高層面推動延邊的開發開放,使對外開放真正成為推動延邊經濟發展的重要引擎。

(四)先行先試,有利于探索加快邊疆民族地區發展新模式,促進各民族共同發展繁榮。受一些舊的傳統的體制束縛和制約,我國少數民族地區,特別是少數民族自治州普遍處于發展落后狀態。實現少數民族地區加快發展,當前的關鍵是選擇試點,探索一條以體制、機制創新促發展的成功道路。近年來,國務院相繼出臺了促進西藏、新疆、寧夏、廣西以及青海等省區經濟社會發展的政策性文件,鼓勵少數民族地區加快發展。延邊既是邊疆地區,也是我國唯一的朝鮮族自治州。經過多年努力,延邊經濟社會發展已經走在全國少數民族自治州的前列,完全具備了進行系列改革的基礎條件和承受能力。將延邊納入國家東北沿邊開放戰略總體布局中,在延邊進行改革試點,可以進一步促進民族自治地區的體制、機制創新,為邊疆少數民族地區加速發展注入強大動力,也為民族地區沖破體制障礙,實現加快發展,保持社會和諧穩定提供成功范例,對加快沿邊地區經濟社會發展,推動邊疆民族地區繁榮穩定具有特別重要的意義。

二、延邊先行先試發展現狀及存在的制約因素

《規劃綱要》實施一年來,延邊為實現吉林省委、省政府提出的“一年良好開局,三年明顯進展,五年取得實效,十年實現跨越”的目標,在2010年先行先試進程中,確立了加快實施“通道暢通、城市擴容、基礎設施再造、產業重塑、沿邊開放、生態經濟區建設”六大工程,在重點地區、重點領域先行先試。突出抓好重大項目建設,實施400個投資3000萬元以上項目,重點推進210個投資億元以上項目。[2]全力推進通道建設,把通道建設作為各項任務的重中之重。目前,內貿貨物跨境運輸通道已獲國家批準,琿春圈河口岸跨境橋維修改造完畢并已通車,和龍至南坪鐵路工程建設正在順利進行,在做強琿春開放“窗口”、做大延龍圖“前沿”、加快開發區和園區建設等方面實現了重大突破。一年來,經過不斷探索,積極開拓,延邊先行先試工作取得了明顯的階段性成效。

然而,在取得成績的同時,我們也看到在先行先試中存在著一些制約因素,主要表現在以下幾方面:

一是思想還沒有徹底解放,陳舊的傳統體制、機制束縛還比較嚴重,體制、機制創新不足,先行先試阻力較大。作為少數民族地區,“等、靠、要”的依賴思想還比較嚴重,開發開放的步伐邁的還不夠大。一些部門和領導受思想認識的束縛,對《規劃綱要》賦予的“先行先試權”認識不足、了解不多。怕先行出錯,先試失敗,所以寧可慢一步,等一下,觀望一陣再說,因此拿不出先行先試的工作計劃,更談不上先走一步。對《規劃綱要》執行力度不夠,與延邊州委、州政府貫徹落實《規劃綱要》精神相脫節,“先行先試”無法真正得到落實。

二是區域中心城市及口岸城市的功能薄弱。當前,缺少城市支撐成為制約延邊發展的一大瓶頸問題。延吉市作為區域中心城市的功能相對較弱,城市規模較小,以消費經濟主導的經濟發展模式導致工業化發展動力不足,區域中心城市的集聚水平和帶動能力亟待提高。琿春市作為延邊一邊境縣市,受內外因素影響,長久以來發展緩慢,只是近年來有所起步。但人口少,城市規模較小,短時期內難以吸引經濟資源和人口大規模流入,因此對沿邊地區經濟社會發展的帶動能力有限。

三是口岸管理及通道建設問題和困難較多。琿春窗口“開而未放”、對外通道“通而不暢”的問題沒有從根本上解決。延邊交通基礎薄弱。鐵路運輸滯后,陸上運輸主要依靠公路。目前,長(春)琿(春)高速公路尚未全線貫通。延吉機場的航線和航班數較少,無法適應從支線結點到國際化物流集散結點的轉變。部分口岸基礎設施陳舊,過貨通客能力較低。中、俄、朝三國邊境口岸在口岸通關、出入境管理方面存在著許多制度性差異,自成體系,各自為政,影響了口岸功能的發揮。跨國陸海聯運航線阻力較大,一些航線相繼停止運行,目前正在運行的航線也存在很多困難。

四是受延邊工業基礎薄弱和后勁不足的影響,先行先試阻力較大。延邊地處邊疆,工業基礎薄弱,資金匱乏,受政策、資金、市場等因素的影響,部分項目實施存在難度。盡管一些邊境城市和邊境經濟合作區都將加快工業發展和引進工業項目視為經濟發展的重中之重,并且通過創辦出口加工區、稅收優惠等方式開展招商引資活動,但總體說來各項政策的效果并不是很明顯,有的缺少國內腹地支撐,與毗鄰國家的合作也難以有效推進,因此工業發展比較緩慢。

三、先行先試、創新沿邊民族地區開發開放的新模式

先行先試,率先發展,賦予了延邊一個改革創新的廣闊空間。先行先試,就是要走前人沒有走過的路,干別人沒有干過的事。它需要我們拿出勇氣,敢闖敢試,大膽探索。早在改革開放初期,深圳就是我國“先行先試”政策的試驗田和模范樣板。鄧小平同志提出“大膽地試,大膽地闖”,就是對深圳“先行先試”的經驗總結。正是通過深圳的先行先試,以點帶面,我們才取得了今天中國改革發展的成功。現在,延邊要做少數民族地區沿邊開發開放、加快發展的先行區和示范區,就要抓住機遇,乘勢而上,不斷探索創新沿邊民族地區開發開放的新體制、新機制和新模式。

(一)加大政策實施力度,在體制、機制和創新上先行先試,探索民族地區加快發展的新模式

改革開放后,國家給予延邊很大的優惠政策支持,包括少數民族地區優惠政策和老少邊窮地區政策、西部大開發政策、振興東北老工業基地優惠政策、“興邊富民”政策等,還享受吉林省制定的各項優惠政策。這些鼓勵支持政策極大地促進了延邊的經濟社會發展,但由于舊的、原有的體制、機制還沒有從根本上被打破,好的政策并沒有起到突出的效果,一些束縛民族地區發展的問題還沒有得到徹底的解決,因此發展還很緩慢。此次《規劃綱要》賦予延邊“先行先試”最大的優惠政策,延邊首要的工作,就是在體制、機制方面下功夫,探索建立有利于沿邊民族地區改革發展并與之相適應的新體制、新機制,著力推進民族地區行政管理體制改革創新、經濟體制改革創新。在金融體制、財務稅收體制、土地管理體制、科技體制等重點領域和關鍵環節上率先改革,率先突破,為加快推進沿邊地區開發開放提供體制保障,為沿邊民族地區體制、機制改革創新提供經驗和示范。

(二)加快行政管理體制改革,不斷增強延邊創新發展的活力

延邊應積極爭取國家在延邊進行民族自治州行政管理體制改革試點工作,加快推進延龍圖一體化發展,建設長吉圖區域中心城市。在2010年全國人大會議上,全國人大代表、延邊朝鮮族自治州州長李龍熙在參加吉林代表團分組審議時指出:“要加快民族地區行政管理體制機制創新,要敢于破題。按照《規劃綱要》中‘先行先試’的規定,將延邊變‘州’為‘市’。延邊要做前人沒有做過的事情,不斷創新。今后延邊將把延龍圖地區建設成120萬人口規模的城市,變成吉林省東部的中心城市,通過中心城市的輻射帶動作用,把周邊的縣(市)帶動起來。國家既然賦予了我們先行先試,我們就應該在很多方面進一步解放思想、進一步開闊思路,只有這樣才能走出去”。[3]通過深化延邊民族地區體制改革,先行先試一些重大改革開放措施,逐漸破解我國少數民族自治州在發展中存在的難題,為民族地區發展不斷創新發展模式,探索發展新路子,積累發展新經驗,構建有利于民族地區科學發展、和諧發展、率先發展的體制、機制,建立充滿活力、富有效率、更加開放的體制、機制。

(三)加快步伐,積極搭建對外開放的新平臺

加快提高沿邊少數民族地區對外開放層次與水平,是沿邊少數民族地區亟待解決的問題。我國有135個邊境縣市,其中103個是民族區域自治地方。延邊作為長吉圖開發開放的“前沿”和“窗口”,應充分發揮其區位優勢,不斷創新對外開放的新模式。

第一,大膽突破制約延邊通道建設的瓶頸,開通陸海聯運,在國際大通道建設上先行先試,探索沿邊地區與內陸腹地優勢互補、聯動發展的新模式。暢通國內國際大通道是延邊開發開放的關鍵任務。當前,要全面加快延邊通往國內沿海地區、俄羅斯遠東地區、朝鮮南部地區、蒙古東部地區港口通道建設。建設一條承擔對外開放、貫通東北經濟區、通往國際的鐵路、公路、航空運輸通道網絡體系,在實現聯港出海、連線出境、空港物流、內貿外運上率先突破,推進大通道建設。一是加快推進圖們——清津、琿春 ——羅津的鐵路建設 ,琿春 ——海參崴 ——哈桑高等級公路建設。二是開辟經俄羅斯、朝鮮港口至日本和韓國的海上運輸航線,進一步完善琿春(中國)——扎魯比諾(俄羅斯)——束草(韓國)——新潟(日本)航線陸海聯運。三是推進圖們——清津——我國東南沿海的內外貿貨物跨境運輸航線,把延邊與朝鮮清津、俄羅斯海參崴建設成緊密的中、朝、俄連帶型經濟帶。四是加快推進空港建設,早日開通俄羅斯、日本新航線,形成東北亞區域空運經濟帶。全力打造具有規模的國際通道,真正把圖們江地區建設成為我國面向東北亞開放的重要門戶,讓延邊真正成為長吉圖開發開放的“前沿”與“窗口”。

第二,加快口岸建設,提升對外開放水平。延邊現有12個對外開放口岸,其中9個對朝口岸,兩個對俄口岸,1個航空口岸。口岸總運行能力為年過貨量610萬噸,年出入境人員容載290萬人次。[4]先行先試,很重要的一點是要把口岸經濟搞活,把口岸基礎設施建設好,為開放型經濟發展提供良好的條件。一是不斷完善口岸規劃,高起點、高水平建設,為未來發展預留空間。二是進一步明確口岸定位。根據區位特點和內外部環境,形成鮮明特色和準確發展定位。把發展物流產業作為口岸經濟的核心,引進大型物流企業,開發大宗進出口產品,培育國際聯運航線,建設圖們江區域核心口岸群。三是進一步完善口岸功能,提升口岸形象,將延邊口岸納入國家口岸建設“十二五”規劃中。切實抓住發展口岸經濟所面臨的新機遇,進一步加大口岸基礎設施投入力度,堅持依托大口岸,建設大通道,形成大開放,促進大發展戰略,努力構建大通關、大經貿和大物流格局,促進口岸經濟大發展。

第三,加強國際間的區域合作,在跨境經濟技術合作模式上先行先試。一是爭取國家批準延邊為國家級經濟技術開發區和升級延吉高新技術產業開發區。根據《規劃綱要》要求,對延龍圖三個省級開發區進行整合,建立延邊國家級經濟技術開發區。將延吉高新技術產業開發區升級為國家級高新區。二是積極創造條件,推進跨境經濟合作區建設。建設中俄、中朝跨境經濟技術合作區,推動中俄琿春——哈桑跨境經濟合作區、中朝琿春——羅先境外工業園區等跨境經濟合作區建設。充分發揮琿春邊境經濟合作區在圖們江地區開發開放中的作用,探索在琿春市建立更加開放的經貿合作區域,形成集投資貿易、出口加工、國際物流于一體的多功能自由經濟區,提高邊境地區的開放合作水平。三是拓建出口加工區和創建進口資源加工區。發揮琿春出口加工區外向型功能優勢,拓展其功能。在圖們經濟開發區拓建出口加工區。發揮和龍區位優勢,立足現有產業基礎,創建和龍進口資源加工區。通過在國際區域合作方式與模式上、在國際合作機制和載體上先行先試,全面提升延邊外向型經濟的發展層次,形成與國際接軌、有鮮明特色的開放性體制、機制,為進一步推進沿邊民族地區對外開放提供新模式。

(四)突出產業躍升、產業重塑在先行先試中的核心作用,打造民族特色產業,創新不同區域、不同特色的經濟發展模式

通過以市場為導向,以現有產業為基礎,以區域特色為重點,加快延邊煙草、醫藥、林產、食品、冶金等產業的推進步伐,擴大工業經濟總量,促進產業結構調整,推動延邊工業產業整體躍升。發揮延邊八個縣市各具特色的“資源、區位、人文”優勢,加快發展具有區域特色、民族特色的產業,探索縣域經濟發展新模式。

第一,做強做大煙草業和高新技術產業。煙草業是延邊的主導產業,是延邊經濟發展的重要支撐。要充分利用國際、國內兩個市場、兩種資源,將延邊打造成煙草制品出口加工基地,實施市場營銷戰略、品牌發展戰略、海外擴張戰略。積極向國家爭取煙草指標,整合吉林省內煙草企業,為民族地區發展提供財政基礎。認真貫徹《規劃綱要》提出的“加快延吉高新技術產業開發區的建設和發展,積極推進其升級為國家級高新區的工作”的精神,充分利用延邊科技、人才、資源優勢,依托經濟開發區和新興工業區,圍繞食品醫藥、電子信息、能源建材、汽車機械等優勢產業,不斷壯大IT產業園、能源工業園、建材工業園、生物工程園等特色園區建設,形成“一區多園”發展模式,為建設長吉圖科技先導區進一步夯實基礎。

第二,充分利用長白山藥材資源豐富的優勢,進一步做大做強醫藥和人參產業。按照《規劃綱要》提出的“重點建設敦化——延吉現代化中藥產業帶”的發展目標,加大敦化市“敖東醫藥城”的建設力度,利用已有的梅花鹿、返魂草、平貝母、淫羊藿四個省級規范化生產示范基地,建設全國無公害中藥材生產基地。加強敖東、華康、力源三大藥業集團的發展,全面建設“醫藥產業工業園”,建立全國最大的中藥口服液制劑生產基地、國家級現代中藥科技產業基地,使“敖東醫藥城”成為延邊加快發展的新的產業增長極。[5]

加快人參產業的發展。發揮延邊在人參產業發展上的產量、加工和技術上的優勢,將人參產業列為延邊農村經濟重要的支柱產業,進行人參系列產品深加工,開展功能食品、保健食品和藥品開發,逐步形成人參研發、加工、銷售為一體的集散地。重點培育安圖人參產業園區和延邊新型工業集中區、人參產業園區,引進國內外知名企業參與人參產業發展,打造延邊人參核心品牌,加快推進延邊人參產業發展,把延邊打造成我國人參產業中心。

第三,大力發展林產業,推進林業經濟向林區經濟的戰略轉變。以森林培育暨林特產品加工、能源礦產、森林旅游、木制品精深加工四大產業為主攻方向,建設一批規模適度、輻射面廣、帶動能力強、具有市場競爭力的龍頭項目,形成新的經濟增長點,如實木家具、實木復合地板產業集群,人造板生產集群,森林食品產業集群,野生漿果加工產業集群和旅游產業集群,通過發展特色產業加快新林區建設。

第四,充分利用長白山資源優勢,加強特色產品開發,大力發展食品產業。堅持以“特色”和“綠色”為主線,在民族特色食品上,重點發展具有延邊民族特色的傳統食品,如泡菜系列、冷面、朝鮮族傳統糕點等。在長白山綠色生態食品上,重點發展紅松果仁、山野菜、食用菌、蜂產品、長白山礦泉水等系列產品。在產業定位上,突出以綠色、環保、高效為目標,重點發展長白山特色產品、人參、建材、礦泉水、新型礦產資源綜合開發等產業。發展以長白山林特產品為主的綠色、有機食品加工業,積極引進國內知名企業,使長白山林特產品加工形成規模。發展集聚一批農產品加工和出口企業,把綠色農業資源優勢轉化為綠色農產品優勢和綠色食品經濟優勢,成為延邊高新技術農業發展示范區。

第五,充分利用延邊礦產資源與區位優勢,大力發展能源礦產業。延邊境內已探明鐵礦資源儲量是2.5億噸,遠景儲量在10萬億噸,現已形成400萬噸/年生產能力。充分利用延邊豐富的礦產資源,發展鋼鐵、石油、天然氣、煤炭產業,不斷壯大能源礦產業,盡快實現資源優勢向經濟優勢轉換。利用俄羅斯遠東天然氣與石油資源,發展石化工業,爭取在延邊建設千萬噸國家能源儲備和開發基地。此外,應利用朝鮮茂山和俄羅斯遠東地區鐵礦資源豐富的特點,積極謀劃建設特種鋼項目,爭取國家支持批準在延邊建設千萬噸以上大型國際化鋼鐵生產基地。

第六,把旅游業作為先導產業,率先發展、率先突破,實現“旅游立州”的目標。以長白山自然風光、朝鮮族民俗風情和中、朝、俄邊境風貌等自然景觀及人文景觀為重點,合理配置和有序開發旅游資源,促進民族文化與旅游相結合,豐富延邊旅游內涵,提升民俗文化旅游層次,創新和打造延邊旅游精品、名品和特品。大力開發延邊生態旅游、民俗旅游、邊境旅游和冰雪旅游等專項產品,培育紅色旅游、滑雪旅游、溫泉旅游、農家樂等新的旅游經濟增長點。加強與朝鮮、俄羅斯的區域協作,構建跨域跨境國際旅游。[6]加快旅游產品升級改造,提升旅游競爭力和服務品位,形成特色鮮明的延邊旅游產業。

總之,《規劃綱要》賦予延邊先行先試的權力與政策,為延邊率先發展和先行試驗開創了一個前所未有的條件。延邊作為沿邊少數民族地區,應充分發揮民族地區的優勢,既要充分利用“先行先試權”賦予的政策優勢,又要大膽探索,靈活運用,發揮民族區域自治權力,用足用好“先行先試權”,在沿邊民族地區經濟社會發展中走出新路,不斷創新民族地區發展新模式,在模范自治州的基礎上再鑄輝煌。

[1] 中國圖們江區域合作開發規劃綱要——以長吉圖為開發開放先導區[N].延邊日報,2009-11-09(2).

[2] 李龍熙.2010年延邊政府工作報告[N].延邊日報,2010-01-14(1).

[3] 大明.借得勁風好揚帆——訪全國人大代表李龍熙[J].吉林人大工作,2010,(3):19.

[4] 黨淑琴.州十三屆人大延吉代表團琿春調研口岸建設情況[N].延邊日報,2010-07-22(2).

[5] 田麗敏.全球價值鏈視角的中國少數民族傳統產業國際競爭力探討[J].西藏大學學報(社科版),2009,(2):100-104.

[6] 郭海亮,董梁.西藏綠色旅游的發展及其對策研究[J].西藏大學學報(社科版),2009,(2):20-21.