吉林省城市發展報告

王勁松,樸日勛

(1.吉林省城市發展研究所,吉林長春 130021;2.中共吉林省委講師團,吉林長春130021)

長期以來,吉林省的城市化發展路徑受人口、土地、資源、制度等約束,形成了一條具有鮮明地方特色的城市發展道路。近年來,在振興東北的背景下,吉林省城市的競爭力得到提升。但總體看,城市基礎設施尚未得到完全改造,城市一體化、同城化進程相對緩慢。在合理構建城市體系、擴大城市規模、提高城市品質、實現城鄉統籌等方面尚有不少可為發展空間。應用國家“五個統籌”和“三化統籌”的戰略思想,探索創新吉林省城市發展道路,研究吉林省城市發展和競爭力的變化很有必要。

一、探索有吉林特色的城鎮化道路

經濟學分析認為,資源稟賦和路徑依賴決定了區域經濟和城市發展的方向。東北地區(包括吉林省)歷史上地廣人稀,它的開發類似美國的邊疆運動,是一次偉大的邊疆開發運動。東北的工業化、城市化發展曾達到過國內較高水平,屬于典型的“后發地區”。

吉林省在地理上處于東北地區南北交替的中間地帶,東部主要是山區,西部是草原,中部是可耕作的平原,人口主要集中在中部。①建國后,以重化工業為主的計劃經濟體制對吉林省城市化發展產生了巨大的影響。改革開放后,吉林省城市化率有所提升,城市化水平居于全國前列。與2000年的城鎮化率49.68%相比,2008年城鎮化率已經達到了53.2%,高于全國平均城市化率7.5個百分點。②近年來,吉林省城鎮化增速開始趨緩。2008年增速位居全國末位。因此,如何提高吉林省的城鎮化水平已成為吉林省亟待解決的問題。

與長三角、珠三角等沿海發達地區相比,吉林省城市競爭力不高,城市生活質量不高,城市化水平存在“虛高”的成分。作為老工業基地地區,吉林省城市行政體制分割嚴重,城鄉對立、城鄉分割嚴重,部分老工業基地城市面臨著調整改造,部分資源型城市則存在嚴重的資源枯竭問題。因此,必須探索出一條符合吉林省省情的跨越式的快速城市化發展道路。

加快推進城鎮化既是“三化”統籌的重要抓手,也是擴大內需、推動新一輪經濟發展的重要引擎;既是打破城鄉二元結構、促進城鄉一體化發展的必由之路,也是促進社會公平、實現生活美好的可靠保障。2009年,中共吉林省委九屆十次全會提出:統籌工業化、城鎮化和農業現代化發展,以規劃為引領、以產業為支撐、以創新為動力、以民生為根本,促進大中小城市和小城鎮協調推動,長吉一體化率先帶動,東中西部區域聯動,城鎮鄉村共進互動,走出一條科學發展、統籌城鄉、惠及百姓、具有吉林特色的城鎮化道路。

目前,吉林省大、中、小城市類型齊全,城鎮體系格局逐漸清晰;中部、東北部、東南部、西部等四大城市圈群基本形成;城市規模效應突出,城市一體化進程加快。長春一小時都市經濟圈的形成和“長吉圖開放合作區”的建設,為吉林省完整城市體系的形成發展奠定了良好的基礎。吉林省除長春市和吉林市外,其余城市都可劃為中小城市之列,如何協調大、中、小城市健康發展,是吉林省構建城鎮體系的重要問題。

二、當前吉林省城市發展的成就與形勢分析

在“保增長、保民生、保穩定”的政策指引下,吉林省城市得到長足的發展。長春一小時都市經濟圈日益擴大,長吉一體化與延龍圖一體化步伐加快。城市建設與節能減排取得進展,“暖房子工程”深得人心。園林城市建設成績斐然。城市行政管理體制改革蓄勢待發,城鄉統籌和公共服務均等化奠定了快速城市化基礎。

(一)以長春為中心的都市經濟圈的發展

城市化人口集聚以大城市為主,以大城市為核心的城市區域成為城市化的主要形態。以省會長春為中心的都市經濟圈在吉林省城市發展中占有重要地位,應該把擴大城市規模與消除城市病有機結合起來,努力建設綠色宜居城市。

隨著長春的經濟發展,中心城市的擴散效應逐漸顯現,使更大地域范圍內的分工和整合成為可能。長春市將按照“循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局”的原則,高標準實施4個縣城、16個重點鎮的市政公用設施建設,加大道路、給排水、環境整治等重點工程建設,使城鎮化成為縣域發展的新動力;推進村屯用地結構性調整,引導產業、人口和其他要素向中心城市和重點城鎮集聚;逐步縮小城鎮與中心城區的差距,最終實現城鄉一體、協調共生的城市發展格局。

長春市新一輪的城市總體規劃提出了“雙心、兩翼、多組團”的新發展格局。新一輪的規劃改變了過去長期以中心城區為研究重點的規劃模式,將城市空間發展視野擴大到規劃區和都市區,乃至吉林省中部城鎮群。根據不同區域的發展特征、資源稟賦及生態環境承載能力,按照“一城、一區、十組團、九鎮區”四個層次組織規劃區范圍內的城鎮發展空間,并實施分類指導。規劃進行了功能區劃分。重點建設區域包括:以人民廣場為核心,城市二環路以內區域為城市中心區;以南部新城區為城市的副中心;在城市外圍,以汽車開發區、空港經濟區、玉米工業園區、西客站建設、鐵北、世紀廣場和東方廣場為依托,規劃建設區域性中心。

長春市還提出三城兩區城市建設的策略。就是打造以現代服務業為核心的南部新城,以改造鐵北老區為主要內容的北部新城,以建設現代化綜合交通樞紐為重點的西部新城,以三城建設作為推動城市建設的重點,把打造西南汽車工業區、長東北開發開放先導區作為推動城市產業發展的動力。城市的西南—東北方向是工業發展主軸,實施重點開發。城市的西北—東南方向是城市生態建設主軸,實行控制開發。城市西北部注意保護生態環境,發展都市農業。城市東南部作為生態保護、生態建設重點區域,限制發展一般性制造業項目。

此外,努力構筑大長春城鎮體系。2010年,榆樹、農安、德惠、九臺4個次中心城市城區人口超過25萬人,各重點鎮區內人口達到3萬人以上。“十二五”期間,長春市還將加快發展衛星城,重點發展西新、城西、奮進和新湖4個從屬型城鎮和合心、蘭家、英俊3個獨立型城鎮,使其盡快融入主城。重點建設富鋒、合隆、興隆山、卡倫、奢嶺五大分團,將其建成人口規模為20萬—30萬的新城。隨著交通基礎設施的建設,一個以長春為中心,在100公里半徑范圍內,連通長春與周邊的農安、德惠、榆樹、九臺、公主嶺、長嶺等縣(市)區,包括四平、遼源、吉林等市在內的更大“一小時經濟圈”正在形成,并逐步實現統一市場準入、統一交通管理、統一信息平臺,促進城市集群和產業集群的快速發展。

(二)吉林省城市一體化的進展

城市間一體化是城市體系發展的重要方面。吉林省提出了到2015、2020年,分別實現延龍圖一體化、長吉一體化的目標。作為跨省的城市合作,白通丹(白山、通化、丹東)一體化也取得了進展。

1.長吉一體化取得進展。長吉一體化是長吉圖開發開放的腹地支撐,也是吉林省城鎮化空間布局特別是中部城市群發展的核心部位。研究表明,長春市和吉林市的城市規模和經濟社會發展將出現明顯差異,兩市的差距有可能進一步擴大,因此吉林市有融入長春都市圈的要求。2010年7月,長吉兩市簽署了《推進一體化發展合作框架協議》,在工業、農業、商貿物流、金融、交通、能源、生態、旅游、社會事業、信息等十個方面展開全面合作。兩市將進一步探索完善長吉兩市協調互動工作機制,推動區域內行政管理體制改革;推動兩市在城鄉規劃、基礎設施、產業發展、市場體系、公共服務、社會管理等六個方面開展對接;在土地流轉、戶籍管理、社保制度、融資平臺、交通和通信設施等一體化管理體制方面進行試點。

長吉一體化的區域布局是:提升兩區,就是整合提升長春和吉林都市區;建設三帶,就是建設長吉北線經濟產業帶、長吉南線現代農業產業帶、長吉南部生態旅游產業帶。同時,打造九臺、雙陽、蓮花山、岔路河、北大湖、北部工業新區、長東北先導區等一批各具特色的重要節點和功能區。爭取用5-10年時間,把長東北先導區打造成人口超100萬的新城區。九臺主要完成主城擴容和建設卡倫湖新城,蓮花山休閑度假區啟動基礎設施建設。另外,還要加快長春空港經濟區和興隆綜合保稅區的建設。長春至吉林城際鐵路已于2010年年底通車。

2.延龍圖一體化取得進展。延龍圖是緊密相連的三個縣級市。延吉市是吉林省延邊朝鮮族自治州的首府,也是全國百強市之一。在堅持民族自治的前提下,推進延邊州行政體制改革具有獨特和重要意義。目前,作為協調辦事機構的延龍圖黨委發揮了應有的作用,將來有必要成立作為州委、州政府派出機構的市區黨委和管理委員會,并日益增強其實體性。今后有必要進一步增加州政府城市管理的職能,把延龍圖改為與州政府關系更加密切的三個州轄區。州本級財政將緊密包容覆蓋延龍圖三區財政。延龍圖三區將融為一體,成為人口為80-100萬的大中城市,延龍圖的城市目標定位為:圖們江地區國際化中心城市,東北東部的樞紐城市。

延龍圖同城化建設取得進展。龍井市朝陽川鎮已經劃歸延吉市,延吉市西部新城區建設正式啟動,市區的發展軸由南北軸轉為東西軸,有效地拓展了中心城市發展空間。“規劃統籌、產業統籌、交通同網、信息共享、市場同體、旅游同線、環境同治、科教同興”等八大板塊正在加速融合。目前,實現了金融同城;統一固定電話區間通話資費;開通延吉至龍井城際公交,取消域內公路收費;改組和整合有線網絡企業。城市交通、供水、供電等三市共享的基礎設施項目正在進行。長琿高速公路已經正式通車。延龍圖正在構建一體化產業支撐體系,按照“產值分計、稅收分成”原則,建立互利共贏的招商引資機制。

延龍圖城市對外開放格局進一步優化,口岸群優勢明顯,種類齊全,功能比較完善。圖們市是吉林省唯一有公路和鐵路與朝鮮相連并允許第三國客貨通行的國家一類邊境口岸城市。圖們歷史上就是吉林省東部鐵路的主要樞紐,日本曾把圖們作為擄奪東北物資的主通道,開通了長春—圖們—朝鮮清津—日本“小陸橋”。當前,圖們至清津、羅津鐵路成為吉林省借港出海的最佳通道。通過“內貨外運”,可將東北的糧食、煤炭、重型裝備等物資經鐵路出境運輸至朝鮮清津港,再經海路運輸至中國東南沿海地區,還可將南方的輕工產品等物資通過此通道運往北方。相對低廉的海運成本和陸海聯運通道,將大力提升吉林省貨物外銷的競爭力,并有效緩解我國東北鐵路的進關運輸壓力。圖們正在爭取出境旅游異地辦證審批權,開展朝鮮南陽步行游和七寶山鐵路游。

(三)加強市政等公用事業發展,提升城市承載能力

“十一五”期間,吉林省市政公用事業改革取得明顯成效,市政公用設施有償服務和有償使用逐步建立,市政公用行業的價格機制和補償機制漸趨合理,事業單位和國有企業的改革改制進一步深入進行,部分企業已成功改制并取得了良好成效。積極推進“數字吉林”工程建設,加快“三網”融合。

“十一五”期間,吉林省城市市政公用基礎設施建設累計完成投資775.1億元,是“十五”期間的2.6倍。至2010年,吉林省城市用水普及率為88%,比5年前增加6個百分點;燃氣普及率達82%,比5年前增加6個百分點;污水處理廠污水處理能力達到210萬立方米/日,是5年前的2倍,污水集中處理率達到60%,比5年前增加33個百分點;建成區綠地面積3.8萬公頃,是5年前的1.4倍。吉林省“十一五”期間建設城市污水處理廠59座,總設計能力238.6萬噸/日,配套建設排水管網近2500公里。2010年松花江流域90%的城市污水處理廠建設完成。②

“十二五”期間,吉林省將進一步加強城市供水、燃氣、供熱管網等基礎設施建設和服務工作,重點抓好城市二次供水、燃氣生產和冬季供熱等事關民生的項目建設,爭取國家對城鎮污水處理項目及配套管網的扶持,力爭通過5年的建設使市政基礎設施能力達到中等以上發達省份的水平。

突出交通基礎設施建設,服務區域經濟。2009年,吉林省交通基礎設施建設投入220億元。按照吉林省高速公路建設計劃,從2009年到2012年,將分別建設完成高速公路 102、474、715、85公里。屆時,累計建成通車2300公里。長春市的綜合交通運輸體系也取得進展。根據規劃,軌道交通將形成由3條放射線、2條半環線組成的放射式線網,運營里程達179公里。中心城區線網密度為0.36公里/平方公里,核心城區線網密度為1.1公里/平方公里。長春市加快形成城市地下公共管道體系,到2014年將全面完成有風險的輸氣管網的改造及天然氣置換工作。②

(四)“暖房子工程”與節能減排

2010年,吉林省“暖房子工程”投資60億元。省財政每年拿出1億元資金用于既有建筑節能改造,并計劃發放債券15億元支持建筑節能改造。全年完成小鍋爐房改造撤并601座(原供熱面積2127萬平方米),新建(擴建、續建)熱源項目32項,新增供熱面積9774.9萬平方米。預計全年完成陳舊供熱管網改造772.1公里,完成既有建筑節能及供熱計量改造538萬平方米。②

計劃3年內全面完成“暖房子”任務。吉林省9個市(州)政府所在地城市完成陳舊供熱管網改造1800公里,改造撤并小鍋爐2000座,既有建筑節能改造1500萬平方米。2015、2020年城市集中供熱率分別達到 85%、90%,縣城達到 55%、60%。“十二五”期間,將改造既有居住建筑節能面積3000萬平方米,可再生能源建筑規模化應用1600萬平方米,太陽能光熱建筑應用面積達到4000萬平方米,應用淺層地熱能(地源熱泵)建筑面積達到800萬平方米。新型節能墻體材料應用比例達到60%。②

積極發展集中供熱,實施“背壓機組”供熱工程和熱量計量收費,突出困難群眾供熱保障。2008、2009兩年,吉林省共實施既有居住建筑供熱計量及節能改造1644萬平方米,提前一年并超額544萬平方米完成國家下達的任務。通過實施節能改造,每個采暖期可節約標煤13萬噸,減少溫室氣體排放34萬噸。②2009年,蛟河市、琿春市和通化縣成功創建國家級建筑節能改造示范縣(市)。長春一汽和通化縣供熱建筑已試點實施了按用熱量計量收費。長春、吉林、白山、松原等地已經啟動了供熱信息化監管平臺建設。

加快推進“氣化吉林”工程建設。隨著中石油、中石化相繼在吉林省啟動了大型氣田建設,吉林省天然氣生產能力達到22億立方米,供需矛盾得到了有效改善。2012年可使用來自西北通道(陜-京-沈-長)的天然氣,2016年可使用來自東北通道的俄羅斯天然氣,2020年可實現市、縣、鎮天然氣管網全面貫通,提高吉林省天然氣管網覆蓋率、天然氣氣化率和工業用氣量,天然氣利用將達到全國領先水平。初步估算整個工程拉動投資將超過1000億元。到2015年,實現縣縣通天然氣,工業用氣量達到60億立方米。到2020年,實現城鎮通天然氣,工業用氣量達到100億立方米。②

(五)加快推進“六路安居”工程建設,促進房地產業健康發展

2006至2009年安居工程總建設面積為8699.5萬平方米,總投資1016.84億元,受益人數達187.79萬戶、620萬人,吉林省超過1/5人口的住房條件得到明顯改善。2010年計劃建設和改造2905萬平方米,總投資297.46億元,將有79萬戶、240萬人受益。其中,新增廉租住房7萬戶,面積達315萬平方米,計劃發放租賃補貼35萬戶;城市棚戶區(危舊房)拆遷9.2萬戶、600萬平方米;國有工礦棚戶區改造1.2萬戶、60萬平方米;煤礦棚戶區改造2.59萬戶、130萬平方米;農村泥草房改造20萬戶、1600萬平方米,林業棚戶區改造4萬戶、200萬平方米。到2011年,全部完成農村37.5萬戶泥草房改造,基本滿足城鄉低收入住房困難家庭住房需求。②

在推進“六路安居”工程的同時,爭取用3-5年時間推進危舊房改造與改善工作。要研究建立保障性安居工程的長效機制,加大廉租住房和公共租賃住房扶持力度。在新建住房項目中,按照總規劃建筑面積扣除回遷安置面積后不低于5%的比例配套建設廉租住房。政府土地出讓凈收益按不低于20%的比例用于廉租住房建設。住房公積金增值收益扣除費用后,全部用于支持廉租住房建設,落實廉租住房租賃補貼政策,逐步提高補貼標準,加快公共租賃住房建設。

房地產業的健康發展對拉動經濟增長起到了良好的促進作用。“十二五”期間,吉林省房地產開發投資將每年保持在800億元以上,年施工住宅面積5000萬平方米,竣工住宅1000萬平方米。到2015年,城鎮人均建筑面積將達到30平方米,城鎮居民居住條件將明顯改善。②

(六)縣域經濟與城鄉統籌發展

落實擴權強縣政策,發展縣域經濟,省直各部門放縣(市)的權力,應切實到位。積極探索行政審批制度改革,除少數必須審批事項外,其他事項逐步由“審批制”改為“注冊制”。自2011年起,省財政設立統籌推進城鎮化專項資金,主要用于城鎮化綜合配套改革試點補助和基礎設施建設貸款貼息。市(州)、縣(市)也要相應設立統籌推進城鎮化財政專項資金。要加大城市土地出讓金返還力度,優先保障工業集中區用地指標。

2009年,吉林省提出了在全省實施“百鎮建設工程”,提出到2020年,建設100個城鎮,人口規模5萬-10萬人,基礎設施、公共服務達到小城市水平。吉林省“百鎮建設工程”的主要措施包括:一是深化管理體制改革,賦予百鎮政府部分縣級管理權限。實行鎮區(開發區)合一的管理模式,推動公用事業市場化,放開戶籍管理。二是調整財政分配關系,加大財稅改革力度,增加小城鎮發展專項資金。三是強化金融支持,設立投融資平臺,積極搞好國家開發銀行100億元貸款對接,鼓勵各類金融創新和全民創業。四是建立土地利用新機制,靈活調配土地使用方式,鼓勵土地規模經營。

城鄉統籌包括統籌城鄉發展規劃和城市體系建設,統一城鄉行政社會管理的新體制,統籌城鄉產業發展,促進產業擴散,進一步強化惠農政策,加大財政投入,推動社會資源向農業、農村集聚。推動城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務一體化,促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動,形成城鄉經濟社會一體化新格局。比如,城鄉社會保障統籌,就要求在醫療保險、養老保險、最低生活保障和教育、社會救助等社會保障方面,逐漸實現城鄉一體安排,平等對待。

積極推進戶籍制度及相關配套改革。以全面推進城鄉一體化為核心,以實現全省人口的自由居住和遷移為目標,以穩步推進符合條件的農民工市民化為突破口,促進有穩定勞動關系并在城鎮居住一定年限的農民工特別是新生代農民工轉化為城鎮居民,在城鎮落戶并享有與當地居民同等權益。有計劃、有步驟地提高暫時不具備落戶條件農民工在住房租購、社會保障和子女教育等方面的待遇。

改革集體建設用地使用制度和完善征地補償制度,使農民更多地分享農業用地轉為非農用地過程中形成的土地增值收益。建立村莊整備基金,實施農村土地整理;建立土地流轉和交易市場,推進農村土地承包經營權有序流轉。長春市針對征地農轉非人員,制定了“土地換保障,退費進社保、政府給予補貼、納入養老醫療社會保險”的辦法,使他們的社保與城鎮職工的社保實現了接軌。

(七)城鄉行政體制的創新

當前我國改革創新的重點已經從經濟體制轉向社會體制、行政體制。吉林省進行了城鄉行政體制的創新。以長春市為例,建立了全國首創的民生工作辦公室,更加注重社會管理和公共服務,在教育、醫療、住房、就業、社會保障等方面搭建政府服務平臺,建立完善市、區、街道和社區“兩級政府、三級管理、四級服務”的社會管理和公共服務體系,更加突出了城市的功能性。

長春市構建了城鄉協調發展的體制機制:一是改革行政審批制度,減少行政審批事項,在市和區(市)縣都建立了政務服務中心;二是推進縣鄉財政管理體制改革,實行“鄉財縣管”,形成了對“三農”投入穩定增長機制。長春市還進一步完善了農村義務教育管理體制改革。同時,到2011年縣(市)全部實行農業綜合執法。

長春市在行政層級體制上的改革取得進展。長春市對郊區雙陽區實行了“宜縣即縣,宜農即農”的管理體制(也被稱為省管縣的“41+1”政策)。雙陽主要經濟指標的增長速度都在30%左右,成為長春5個郊區(縣、市)中最快的。雙陽區在財政上得到了長春市的大力支持:一是從2009年開始,以2008年為基數,雙陽增量不再上解,全額留給雙陽;二是2009年以前雙陽區形成的上解基數(上劃市共享收入),市財政分4年返給雙陽;三是從支持的角度來處理雙陽和市財政的結算關系,幫助雙陽爭取省里的大力支持。市政府還將加大對雙陽基礎設施建設、文化、教育、衛生社會事業,如高中教育的支持力度。

長春市代管的九臺市即將實現撤市建區。就是變縣級市體制為區體制,加大與長春融合程度。九臺改區可使長春市開發空間與生態空間同步擴張,滿足省會城市未來幾十年發展的空間需求。長春市將向九臺提供更多的財政補貼,九臺行政事業單位工作人員的待遇也可提高。九臺將要建設兩個大的城市組團:第一個是由營城礦區、北部老城和南部新城構成的縣城組團;第二個組團就是以打造長春東部新城為目標,在卡倫經濟開發區、龍嘉機場、卡倫湖這個區域,規劃一個60平方公里,承載50萬人口的組團。

三、吉林省城市發展的前景分析與戰略選擇

當前,研究有吉林特色的城鎮發展道路,具有深遠的意義。要著力推進“三化”統籌,以城鎮化為中心,從城鄉統籌的角度,落實推進吉林省城市化發展的動力和路徑選擇。要以大帶小,區別對待,有的放矢,促進吉林省城市體系的完善和發展。要實現中心城市與腹地之間的良性互動,推進相鄰城市之間的一體化和同城化進程。要合理規劃,提升品質,推進生態人居城市和低碳城市的建設。要加快行政體制改革,建設服務型政府,推行公共服務均等化。

(一)統籌區域發展,建設和諧、合理、開放的城市體系

對吉林省城市體系的發展,長期以來存在著“大城市過大,中等城市太少,小城市多卻弱”這樣的表述。我們認為,新的表述應該是:“大城市規模更大,中等城市數量增多,小城市加強特色”。應更加注重大中小城市和小城鎮的協調發展,注重城鄉統籌,而不能走單一的發展路線。吉林省大部分城市尚未達到最佳規模,加速城市化進程,首先應該通過現有大中城市的低成本擴張,實現人口和各項資源要素的集聚。在發展大中城市的同時,根據需要和可能適當發展有特色的小城市和城鎮。

在吉林省“東、中、西”區域發展中,實現中部突破,充分發揮長吉圖開放合作區對吉林省城市的帶動作用。在東西軸線上,強化從白城到琿春的交通干道,形成新的大陸橋。吉林市南北兩翼分別與遼寧、黑龍江接壤,在東北城市人口、交通、物流的一體化網絡中,起著重要的中心樞紐作用。要主動出擊,打破省界、市界,大膽地引進省外的人口、人才、資源、資金。在建設物流通道時,要促進過境資源的截留、加工和升值。在南北向骨干交通網絡方面,除現有的哈爾濱-長春-沈陽-大連軸線外,還應增加“沈陽-遼源-吉林-牡丹江”的通道;同時應進一步增強東部、西部大通道。

(二)規模發展,加快城市一體化(同城化)的發展進程

與全國城市發展一樣,吉林省城市的發展也面臨著規模經濟發展的問題。根據規劃,到2020年長春市區人口將達到440萬人,比現在增加100萬人以上。特大城市要想克服“城市病”,就要對外擴散,通過產業升級和經濟轉型,提升中心城市的輻射力和影響力,加快城市群的融合和城市圈的形成。在建設城市群、城市圈的同時,要防止城鎮的低水平蔓延。

隨著基礎設施的建設以及市場的開放,要有重點地推進重點城市的一體化、同城化建設。當前主要是長春一小時都市經濟圈、延龍圖一體化的建設。同城化是更高級的城市一體化,要努力推進長吉同城化、延龍圖同城化工作。四平是吉林省南大門,要加強四平與遼源、通化、白山之間的一體化。要把延邊中心城市建設成為東北國際化程度最高的開放城市。松原、白城要發揮在東北西部經濟帶的樞紐作用。跨省的合作,要建設白通丹經濟區,促進延邊與黑龍江牡丹江的合作,以此帶動東北東部城市帶的發展。

(三)合理規劃,提升城市品質,推進生態人居城市和低碳城市的建設

科學的規劃是一個城市健康發展的保證。要堅持城市規劃的嚴肅性和公眾參與,實現綜合規劃和總體規劃、環保規劃的融合。我們應關注城市空間布局對城市發展的決定影響,構筑城市整體的城市生態空間結構;以公共交通為導向,構筑城市綜合交通體系;創造分區發展和城市整體發展共贏的局面;延續城市格局,合理改造舊城,高水平建設新城,創造良好的城市空間環境。要建設完善的基礎設施支撐體系;重點加強城市道路、給排水、燃氣供熱、地下管網、污水垃圾處理設施建設步伐,打造有寒溫帶地方特色的高品質城市。

要推進生態城市和低碳城市的建設。要以“社會—經濟—自然”組成的復合生態系統來認識城市,并在城市發展中落實低碳發展模式,實現經濟、社會和生態環境的可持續發展。要加快推進建筑業發展和節能減排,扎實做好災后水毀房屋和城市市政基礎設施恢復重建工作。

(四)構建城鄉一體的新社會管理體制,促進城鄉協調發展,實現城鄉平等

構建城鄉一體的新社會管理體制。新農村建設和社區建設為推動城鎮化發展提供了基礎的推動力。要推進城鄉戶籍制度改革。傳統的戶籍制度嚴格區分和分割了城鄉人口,是城鄉二元體制中各種政策的根基。戶籍制度本身只是人口登記制度,卻因為附加在其上的許多社保、就業、教育、醫療等福利而成為一個“含金量”極高的城鄉壁壘。

要逐漸降低門檻,推進農村社會養老制度試點,擴大農村合作醫療覆蓋面,全面建立城鄉困難居民醫療救助制度,鼓勵農民工參加養老保險。要求用人單位參加工傷保險,將農民工納入大病醫療保險。應逐步建立城鄉統一的就業管理和服務體系,促進社保關系的流動轉接。

創新城鄉社區公共服務機制。圍繞文化體育、教育、醫療衛生、就業和社會保障、基礎設施和環境建設等重點,加大城鄉公共事業和公共設施建設投入,建立城鄉公共服務和公共管理的經費保障機制;整合資源,優化功能,充分發揮社區自治組織的作用。

(五)加快行政體制改革,建設服務型政府與和諧社會

行政改革是當前改革的突破口。要加快推進政務公開、信息公開、預算公開,逐步實現公共服務均等化。結合財政“省管縣”的試點,在不同層級和不同區域的政府間加強轉移支付。要完善行政層次改革和區劃改革,適當地推進“縣改市(區)”等工作,推動新區行政體制的發展。要改變開發區“城不城,鄉不鄉”,工業、商業和居民居住區混雜的情況。

全面提高城市管理水平。創新城市管理模式,理順城市管理機制,實施精細化管理,推進城市管理數字化及智能化;樹立以人為本的城市管理理念,切實解決民生問題,實現人與城市和諧發展。要加強城市管理立法和監督,擴大公眾對城市管理的知情權、參與權,健全城市公共安全管理和應急能力體系,加快提升人文素質和城市文化形象,豐富城市文化內涵。

注釋:

①吉林省人口密度在150人/平方公里左右,比浙江(500人/平方公里)、廣東(600人/平方公里)都低。長吉一體化地區人口密度也在500人/平方公里以內。

②本文所有數據均來自公開的統計年鑒、政府報告、互聯網網頁,文責自負。

[1] 邴正,付百臣,王勁松.東北城市年鑒2008[Z].北京:社會科學文獻出版社,2009.

[2] 金英筍.大圖們江地區開發對吉林省對外開放的影響[J].延邊大學學報(社會科學版),2009,(4):17-21.