"三舊"改造中的公益性項目供給機制研究--基于公共物品理論的思考

◎ 宋立新

"三舊"改造中的公益性項目供給機制研究
--基于公共物品理論的思考

◎ 宋立新

2008年底,國土資源部和廣東省人民政府簽訂《共同建設節約集約用地試點示范省合作協議》,"三舊"改造作為重要內容之一受到了來自社會各界的廣泛關注.目前,"三舊"改造已實施兩年多,在提高土地利用效率、推動城市和產業轉型升級等方面取得了顯著成效,但改造中諸如歷史文化遭到破壞、開發強度過高、拆遷利益沖突等問題也逐漸凸顯.本文以"公共物品"為視角,重點關注"三舊"改造中公益性項目配套落實過程中存在的問題,分析其原因,并借鑒西方經濟學"公共物品理論",探討了公益性項目在"三舊"改造中得以有效供給的機制.

"三舊"改造 公益性項目 公共物品理論

一、引言

經歷了30年的城鎮化與工業化高速發展,廣東建設用地供需矛盾日益突出.據預測,未來15年廣東省每年約需40萬畝建設用地,而國家下達給廣東的新增建設用地指標平均每年僅有29萬畝,每年缺口約11萬畝,土地資源短缺已成為制約新時期廣東經濟社會發展的瓶頸.為破解這一難題,廣東省于2008年年底提出加快推進以舊城鎮、舊廠房、舊村莊為對象的"三舊"改造,通過對低效、粗放利用的土地再開發盤活存量用地,形成新的發展空間.截至目前,全省累計投入改造資金約2000億元,完成改造面積約9萬畝,涌現出廣州太古倉、佛山東華里"嶺南新天地"等一系列示范性改造項目.總體而言,"三舊"改造工作推進的成效明顯,對于提高土地利用效率、優化城市功能、提升城市環境品質、保障和改善民生起到了積極的推動作用.

不能忽視的一個問題是,目前"三舊"改造的推進主要受經濟利益驅動,各市推進的改造項目多為房地產開發或涉及房地產開發,而產業升級轉型、公共服務設施完善、綠地及開敞空間建設的改造項目推進動力不足.改造后為公益性項目,或須與房地產開發同步建設的基礎設施、配套設施未能按規劃同步推進建設,這勢必影響改造后的綜合效益,造成城市結構"失調"、激化"城市病",同時也背離了"三舊"改造政策制定的初衷.

圖1 廣州城市"新客廳":太古倉碼頭舊廠房改造前后對比

二、"三舊"改造中的公益性項目供給存在的問題

(一)"三舊"改造規劃具有較強的公益性導向

表1 "三舊"改造中的房地產過熱已經引起媒體的廣泛討論

從全省已完成的"三舊"改造規劃來看,通過"三舊"改造落實城市總體規劃中的公共設施、市政設施、綠地等已經成為各市的共識.基于此種認識,各市"三舊"改造規劃具有較強的公益性導向,制定"三舊"改造專項規劃時基本考慮到現狀用地結構不盡合理,導致生產、生活與服務、配套不匹配,城市發展畸形、功能不完善、土地非集約發展等城市問題."三舊"用地改造后用途雖仍以居住用地為主,但公共設施、市政公用設施、道路廣場等用地的比例均有較大幅度提高(見表2).

以廣州市"三舊"改造規劃為例,改造后經營性(居住、商業金融、工礦倉儲等)用地比例將由77.99%下降到47.43%,而非經營性(主要包括公共設施、設施、道路廣場、綠地等)用地比例則由15.47%提高到36.74%,特別是改造后城市公共綠地的比例由2.9%提高到了13.81%[1]."三舊"改造對廣州建設宜居城市、"首善之區"具有重要促進作用.

(二)實施階段公益性改造項目推進乏力

根據有關統計,2008年至2010年第三季度,全省已完成的1683個改造項目、7.89萬畝改造用地,其中改造后用于城市公共設施和市政基礎設施的項目360個、公益事業項目187個、公共綠地項目195個,共涉及"三舊"用地2.47萬畝,占全省已完成改造用地的三成[2].全省已改造項目的用地中,用于住宅性房地產開發的比例為23%(其中有一定數量的保障性住房),此外還有相當部分用地改造后作為商業房地產開發.總體而言,近兩年開展的"三舊"改造以市場為主導,商業性開發傾向占據重要位置,如湛江市2010年32個"三舊"改造示范項目基本為房地產和商業開發項目,僅有2個項目改造后作為教育用地和體育設施用地[3].全省共有9個地級市"三舊"改造后用于房地產開發用地面積占改造總面積的比例超過50%,個別城市比例超過70%甚至達到90%.

表2 部分城市"三舊"用地現狀與規劃功能結構對比(單位:%)

改造類型單一、過分偏重于房地產,影響了"三舊"改造綜合效益的充分發揮.房地產項目大規模開發,在配建設施未能同步落實的情況下,對城市原本尚顯不足的公共設施帶和道路交通勢必帶來巨大壓力,不利于城市的宜居環境建設及可持續發展.同時,這種房地產開發主導的"三舊"改造誤導了社會公眾對"三舊"改造政策的認識,在社會中產生了較壞影響.

(三)小結

綜上,各市在"三舊"改造專項規劃編制階段,基本能夠按照城市總體規劃確定的用地性質及布局,規定"三舊"用地改造后用途.即各市如能按照"三舊"改造專項規劃各類改造項目協調、有序推進,"三舊"改造的綜合效益必將充分發揮,并促進城市總體規劃的有效實施.現實中的問題是,部分城市的"三舊"改造已經演變為房地產開發的"盛宴",而公益性改造項目卻推進乏力.

三、公益性項目難以推進的原因分析

伴隨"三舊"改造而衍生的房地產開發熱潮,已逐漸引起各地的重視,如佛山、東莞等市提出"三舊"改造中房地產過熱要叫停[9]、"三舊"改造要堅決摒棄房地產依賴心理[10].但我們也要意識到, "放任自流"使"三舊"改造偏離公益性并為未來城市發展帶來新的潛在危機;而利用行政手段直接干預甚至"叫停"市場謀利行為的改造,也將使"三舊"改造陷入新的困境,全省170萬畝"三舊"用地改造將無法實現"三年大改觀"的目標.因此,為促進"三舊"改造科學、有序推進,并帶動城市健康發展,需要深入分析"三舊"改造中公益性改造項目進程緩慢的原因,并從根本上構建營利性項目與公益性項目同步推進的有效機制.

通過對"三舊"改造政策的解讀,并對部分城市及個案改造項目進行分析,筆者認為公益性項目改造滯后的原因主要包括以下方面:

(一)"三舊"改造政策約束和引導不足

為推進"三舊"改造,廣東省人民政府出臺了《關于推進"三舊"改造促進節約集約用地的若干意見》(以下簡稱《若干意見》),相比現行土地政策在集體建設用地轉國有、完善歷史遺留用地手續、土地收益部分返還改造主體等方面有了重大突破,并規定市、縣人民政府應從土地出讓金中安排資金支持"三舊"改造涉及的城市公共基礎設施建設.各市也對此相應提出了具體規定,如深圳市明確"三舊"改造范圍內用于公益性項目建設的用地大于3000平方米且不小于改造范圍的15%,并按規定的比例配建保障性住房[4];東莞市明確"拆三留一"的政策,優先預留比例不低于1/3的公共用地[5];惠州市規定所有"三舊"改造項目必須留出20%的用地由政府支配用于公共設施和保障性住房建設[6].

總體上看,上述政策在實施操作中對公益性項目改造的規定不夠,未能明確改造主體和時限,導致政策的約束性不足;同時并未配套制定相應的稅費優惠減免細則,導致政策的鼓勵機制和引導性不足.各市規定改造中預留的1/5甚至1/3的公共用地,以及深圳市在"更新單元"中規定的公共利益項目用地應由改造單位完成拆遷后移交政府,相關部門在拿到資金后進行全局統籌,難免會顧此失彼,未能根據居民需求配建急需設施,甚至出現交錢卻未能及時進行建設或挪作他用等情況.

(二)市場的逐利本性

開發商與政府和公眾在利益目標上存在差異是必然的.按照西方經濟學中"經濟人"的假設,當一個人在經濟活動中面臨若干不同的選擇機會時,他總是傾向于選擇能給自己帶來更大經濟利益的那種機會.作為市場化的開發企業,必然會追求利潤的最大化,在房地產業高漲的背景下,利用"三舊"政策進行房地產開發成為最佳選擇.廣州市"三舊"改造規劃的抽樣調查顯示,2116宗"三舊"地塊的改造意向集中在商業金融、商服用地、城市住宅和農村宅基地,共1794宗,占總用地宗數的85%;而意向改為公益性設施的"三舊"用地僅6宗[1].同時,從城中村改造的調查結果來看,村民也往往因為能夠得到更多的房產和經濟補償,而更加歡迎那些房地產開發類改造項目.

和住宅所帶來的利潤相比,公共服務設施幾乎無利可圖,開發商愿意以罰代建,用局部的損失謀求全盤的獲利.在營利性項目改造中,對于必須同步配套的公益性設施,開發商往往被動接受,并通常先建造贏利設施后建公益性設施,造成居民上學、就醫、活動等不便.開發商一味追求利益最大化,將導致"三舊"改造中的"市場失靈",無法保障目前居民生活極其缺乏的公共設施、綠地等能夠通過"三舊"改造而有效供給.

(三)地方政府對"三舊"改造利益追求現象仍然存在

1968年,英國學者G.哈丁在《人性論》中提出了著名的"公地悲劇(Tragedy of the commons)"理論.一個重要的結論是:人性都有向外擴張的欲望,無人保護的公共利益最先受到侵害,所以"政府在社會經濟發展中的角色定位至關重要[7]" (何明俊,2004).在西方制度經濟學和政治學的研究中,政府是"經濟人"還是"公利人"的爭論一直沒有中斷.

"三舊"改造中,政府將土地出讓收益的不高于60%的部分用于支持企業和村集體進行改造,由地方財政主導基礎設施等公益性項目改造,充分反映了政府的公利性.但同時,在"土地財政"的體制下,地方政府也具有盈利本性,從根本上依賴高地價獲得地方財力的增強,這是各地"地王"層出不窮的主要原因;地方政府為加快推進"三舊"改造,以在政績考核中獲得更多分數,往往過于依賴市場力量而忽視了公益性項目的改造.此外,政府的決策在一定程度上受到某些企業意見的影響,而存在背離公共利益的可能性.政府的自利性導致"三舊"改造中的"政府失靈"(事實上,"三舊"改造政策對公益性項目約束和引導能力低效,也是"政府失靈"的一種表現),"三舊"改造的社會效益無法發揮.

(四)公共利益表達渠道不暢

阿爾蒙德(Almond.G.A)在《公民文化》一書中提出,健康的公民文化氛圍必然催生一些與個人利益相關的社團組織.市場經濟體系為公民的主體性提供活動空間,共同的利益促使公民間的相互信任、相互合作,推動經濟和社會的穩定發展[8].但受當前國內公眾參與的制度不甚完備影響,各市開展的"三舊"改造中,公眾缺少主動性和積極性,甚至僅限于個體居民對拆遷賠償之類的短期利益爭取.同時,產權私有化使得居民喪失支配公共服務設施的權益.開發商在參與"三舊"改造時將部分贏利性公共服務設施納入自己的產品范圍,如商業用房、物業管理用房及某些文化教育設施等.雖然有利于提高開發商的積極性,但從根本上斷絕了居民參與管理的可能性,開發商是決定此類設施未來用途的唯一主體,很難完全尊重居民的需求.

四、基于"公共物品理論"的公益性項目供給思考

公益性項目建設難以推進是國內各城市在新城建設和舊城改造方面普遍存在的問題,西方經濟學中"公共物品理論"給了我們很好的借鑒."公共物品理論"對公共物品供給的觀點主要分為兩個學派:一是以Samuelson及Pigou為代表的經濟學家認為公共物品具有非排他性,市場無法避免"搭便車"行為,且公共物品存在收費困難等問題,不符合市場規律而應由政府唯一供給[9];另外一個學派是Coas及Buchanan等為代表的"公共選擇"和"自由主義"學派,認為在滿足一定條件下,私人參與公共物品供給將提高公共物品的供給效率.布坎南(Buchanan,1965)通過引入非純公共物品的概念,認為"俱樂部"成員平等參與決策和監督,闡明自己對公共物品的偏好,并通過民主機制生成能夠和愿意接受的公平結果,認為采用"俱樂部"供給模式,可以有效地排除"搭便車"行為,實現公共物品的有效供給[10].科斯(Coas,1960)則指出"俱樂部物品"雖然具有免于面臨"搭便車"和投資生產不足的困境的收益特性,但同樣也存在消費支付方面的排他性和使用不擁擠時的公共資源利用的低效率等負面效應,認為"只有產權明晰,才能解決公共物品資源配置的低效率問題"[11].

從兩個學派觀點的分歧出發,保障公共物品有效供給關鍵是找到公共物品供給中"政府失靈"和 "市場失靈"的平衡點,解決好公共物品供給效率與尋租、公平和排他性問題.對于如何解決公平與效率兼顧的問題,美國經濟學家蒂布特(曹榮湘,2004)提出在公共物品供給中引入消費者選擇機制,通過空間位移的方式來實現公共資源的有效分配.其基本理論原理是,空間需求將同時影響地方政府和私人市場提供的資源配置狀況,消費者可以自由流動并根據自身的偏好選擇公共物品,如政府或市場可以提供在空間布局上分散化和多樣化的公共物品,則可同時滿足公共物品供給的公平與效率最大化原則[12].

基于以上認識,可以得出如下結論:第一,單純依賴政府供給"三舊"改造中的公益性項目,必然導致公益性項目供給的低效率,同時無法滿足市民的多樣化需求;第二,無論政府或市場提供"三舊"改造中的公益性項目供給,保留項目產權的公共屬性,是保障項目能夠最終為社會公眾無障礙使用的根本原則;第三,就目前體制而言,社區是能夠最有效協調集體和個人對公益性項目偏好的空間和行政單元,以社區為單元進行公益性項目供給可最大限度實現公共物品的供給效率[13](胡鳴鐸、牟永福,2008).

五、"三舊"改造中的公益性項目供給機制

(一)突出規劃及政策的約束和引導機制

目前我省"三舊"改造的規劃體系包括三個方面,即各市"三舊"改造專項規劃、年度實施計劃和具體地塊的改造方案.其中,"三舊"改造專項規劃對改造后作為公益性項目的用地給予了規定,而年度實施計劃往往由于市場的冷熱不均而出現公益性改造項目大量萎縮,到了具體地塊的改造方案層面則出現公益性項目配套不足的問題.為此,各市在制定年度實施計劃時應充分考慮公益性改造項目的比例,對有條件改造的公益性項目應優先納入年度計劃;對于地塊改造方案要加強審查,保障經營性項目在市場運作時同步配套建設必須的公共設施等.

同時還要加強政策的鼓勵與約束作用.對于具有公益性的改造項目,減免部分行政性收費項目,如免收改造前期的勘查定界以及出具用地紅線圖、宗地圖的相關測繪費用等,適當減免公益性改造項目的稅費等,提高公益性項目改造積極性.此外,省、市財政應安排專項資金支持公益性項目改造.

(二)強化公益性改造項目的土地產權保障機制

土地是"三舊"改造中政府、開發商及各種公共利益和私人利益的直接載體,與經濟利益密切掛鉤,而土地產權則是其中的最核心問題.由于土地產權是利益權屬的載體,在"三舊"改造中必然要涉及到公共利益和私人利益之間關系的協調,私人利益之間關系的調整,以及"三舊"改造帶來的土地升值的利益分配等問題.從各地的實踐來看,現狀土地產權不明晰是制約"三舊"改造快速推進的主要因素之一.

圖1 "三舊"改造中土地使用權配置機制

由于公共物品具有非排他性,必然要求其所依附的土地產權(特別是使用權)具有公共屬性,而一旦使用權私有化,就意味著公益性項目只能被少部分人所用而形成"排他性"(我國很多城市小區配套建設的公共設施即如此).因此, "三舊"改造中的公益項目供給,尤其重要的是保障承載公益性項目土地的公共使用權.同時,考慮到具體改造過程中的可操作性,土地公共使用權可通過兩個方面獲得:一是政府通過征收、改造主體移交(如深圳市城市更新單元計劃規定的"公共利益項目用地"應由改造單位完成拆遷后移交給府)獲得公益性項目建設用地,土地使用權為公共所有;二是開發商在經營性項目改造中配套建設的公共服務設施項目,為保證其能為公眾所用并彌補城市公共服務設施的不足,可由政府統一收回土地使用權[而經營權由開發商或開發商指定的企業(個人)所有].

(三)形成多元化的公益性項目供給機制

政府主要是通過稅收和行政收費等方式籌集資金提供普遍性公共物品.市場一般是通過企業組織生產和提供公共物品,可以根據居民的需求及時、高效地供給公共物品和服務.對于"三舊"改造中的公益性項目供給,單純依賴政府則表現為低效率、無法滿足多樣化需求,單純依賴市場則無法體現公平.因此,必須建立政府與市場合作的多元化公共性項目供給機制,可參考香港公共物品供給模式,如政府直接經營、政府與私人企業簽訂生產合同(自來水供應、垃圾清理、城市交通)、授予經營權、政府參股、經濟資助(財政補貼、優惠貸款、減免稅收、直接投資)、BOT 方式(建設-經營-轉讓)、BOOT 方式(建設-擁有-經營-轉讓)、BOO 方式(建設-擁有-經營)等多種形式[14].而無論是政府主導的改造,還是市場參與的改造,最終都要維持公益性項目及其依附土地的公共使用權.

(四)構建以社區為基本單元的公益性項目供給機制

在計劃經濟時代,我國一直實行以"單位"為基本單元的公共物品供給,單位不僅提供基本福利保障,而且還直接提供諸如食堂、菜場、商店、醫院、浴室、幼兒園、中小學、電影院等公共生活設施.進入市場經濟后,特別是隨著商品房市場的不斷發展,開發商開發樓盤時配套建設了業主日常所需的公共設施,并不斷引入高端服務設施(如名校、高端會所等)提高樓盤的吸引力.公共服務設施的"單位"模式和"小區"模式,一般不能被外人所共享,往往造成設施重復建設的低效率和"單位(小區)"內外的不公平.

從"三舊"改造中公益性項目供給情況來看,由于公眾利益沒有渠道有效表達,公益性項目與經營性項目同步建設往往因無人監督而擱置,此外許多城市改造的公益性項目并非居民最需要的.國外經驗表明,社區是居民表達公共物品需求和實現社區福利最大化的機制.目前國內城市社區沒有明顯的階層化,社區層次多樣性和內在結構差異表現出對社區公共物品的不同需求.社區作為對市場和政府供給外的重要主體,可以有效表達對公共物品的偏好并監督公共物品的是否充分、及時提供,同時社區的人口規模可使公共設施利用效率最大化并產生規模經濟效應.

[1] 廣州市"三舊"改造工作辦公室,廣州市城市規劃勘測設計研究院.廣州市"三舊"改造專項規劃(2010-2015年)[Z].2010.12

[2] 廣東省人民政府.關于我省開展舊城鎮舊廠房舊村莊改造情況的專項工作報告[Z].2010.10

[3] 湛江建設信息網.湛江市"三舊"改造工作領導小組辦公室信息簡報第十一期[Z].2010.4

[4] 深圳市人民政府.深圳市城市更新辦法實施細則(征求意見稿)[Z].2010.10

[5] 東莞市人民政府.東莞市"三舊"改造實施細則(試行)[Z].2009.12

[6] 惠州市人民政府.關于推進"三舊"改造促進節約集約用地的實施意見[Z].2010.8

[7] 何明俊.宏觀調控與規劃引導--政府行動規劃的理論與方法探討[J]. 規劃管理,2004(7): 30-33

[8] 朱介明.市場經濟下城市規劃引導市場開發的經營[J]. 城市規劃學刊,2004(6):11-15

[9] Pigou A C.The Economics of Welfare[M].London:Macmillan and Co.1938

[10]Buchanan R.An Economic Theory of Clubs [J].Economics, 1965(32): 1-14

[11]Coas R.The Problem of Social Cost [J].Journal of Law and Economics, 1960(3): 1-44

[12]曹榮湘.蒂布特模型[M].北京:社會科學文獻出版社,2004

[13]胡鳴鐸,牟永福."市場化"語境下的城市公共物品的供給失效及其路徑選擇[J].河北大學學報(哲學社會科學版).2008(3): 102-103

[14]汪永成,馬敬仁.香港的公共物品供給模式及其啟示[J].城市問題.1999(2): 53-57

On the Supply Mechanism of Public Projects in Urban Renewal: Viewing from the Theory of Public Goods

Song Lixin

Since the signing of the Agreement of Cooperation between the Ministry of the Land and Resources of the People's Republic of China and the Municipal Government of Guangdong, urban renewal has begun to receive extensive attention from all circles of the society. During the past two years, the practice of urban renewal has made remarkable achievement in improving land use efficiency and promoting urban and industrial upgrade, while issues such as destruction of historical and cultural relics, overdevelopment and the conflicts arisen from displacing local residents have gradually come to the surface. From the perspective of public goods, the paper focuses on the problems of implementing public projects that complement urban renewal. Guided by the Theory of Public Goods, the author analyses its causes and attempts to find out the effective supply mechanism of public projects in urban renewal.

urban renewal; public project; public goods theory

F062.6

宋立新,廣東省城鄉規劃設計研究院規劃二所副所長,中山大學地理科學與規劃學院人文地理專業博士研究生,高級規劃師,研究方向:公共空間、公共治理和社區發展規劃.

(責任編輯:陳丁力)