國外煤層氣(煤礦瓦斯)經濟政策及對我國的啟示

趙國泉 劉 馨 桑逢云

(國家安全生產監督管理總局信息研究院,北京市朝陽區,100029)

國外煤層氣(煤礦瓦斯)經濟政策及對我國的啟示

趙國泉 劉 馨 桑逢云

(國家安全生產監督管理總局信息研究院,北京市朝陽區,100029)

總結了國外主要煤層氣(煤礦瓦斯)的經濟政策,系統分析了近年來我國出臺的一系列煤層氣(煤礦瓦斯)經濟產業政策,針對相應問題提出了解決方案。

煤層氣(煤礦瓦斯) 經濟政策 稅收

從世界各國能源產業發展的歷史來看,一個新興能源產業發展的初期,政府的資金投入和政策的扶持是非常重要的。對于高投入、高風險、回收期較長的煤層氣產業,國家的扶持更是不可或缺。詳細研究美國、澳大利亞、英國、德國等國家所制定的煤層氣經濟政策,同時分析我國目前現有的煤層氣(煤礦瓦斯)經濟政策,能夠有效借鑒國外煤層氣開發的經驗與教訓,促進我國煤層氣產業快速健康發展。

1 美國煤層氣(煤礦瓦斯)經濟政策

美國是世界上主要的煤層氣資源國之一,也是世界上煤層氣商業開發最為成功的國家。2007年美國煤層氣產量已接近500億m3。美國煤層氣產業的成功發展已在保證美國能源供應安全和經濟發展方面起到了不可忽視的作用,同時大大改進了煤礦安全生產情況和環境污染問題。美國之所以成為煤層氣商業開發最成功的國家,除了具有良好的煤層氣資源條件外,很大程度上得益于美國政府于1980年出臺的《原油意外獲利法》?！对鸵馔猥@利法》第29條稅收補貼政策使煤層氣開發超過了天然氣,極大地增強了煤層氣工業的競爭能力,激勵了石油公司積極投資于煤層氣開發。

1.1 《原油意外獲利法》第29條稅收優惠補貼政策

早在20世紀70年代,美國大部分原油和煉制成品油的價格是受政府限制的。1979年4月,美國總統卡特宣布“到1981年9月30日石油價格將取消控制”。1980年,美國政府出臺了《原油意外獲利法》,其最初目的是要把從常規燃料上征收的稅收用于促進非常規燃料的開發,而第29條成為執行該目的的主要工具,旨在通過降低可替代能源的生產成本來鼓勵其生產和使用,使其在市場上變得具有競爭力。

美國對煤層氣生產稅收實行“先征后返”的政策,即先按照聯邦稅法征稅,然后根據《原油意外獲利法》第29條稅收優惠政策再給予稅收補貼。稅收補貼值隨著產量的增加而增加,隨著通貨膨脹系數的變化而調整。例如,自1980年該法規出臺以后的10年內,美國黑勇士盆地煤層氣開采所獲得的稅收補貼約為2.7億美元,圣胡安盆地煤層氣開采所獲得的稅收補貼為8.6億美元。煤層氣成為美國政府鼓勵和支持開發的非常規氣體能源,極大地增強了煤層氣產業的競爭能力,提高了企業投資煤層氣開發的積極性,對煤層氣產業的發展起到了至關重要的推動作用。

1.2 其他鼓勵政策

除財稅政策外,美國制定的其他經濟政策對煤層氣產業化的貢獻也不可忽視。美國《1992年能源政策法》1605(b)條款規定,當電力部門減少二氧化碳排放量,由用煤炭改為用煤層氣時,可得到優惠貸款。美國環保局1996年3月發布的《聯邦政府對煤層氣項目資助指南》規定對煤層氣開發利用項目提供優惠貸款。為鼓勵扶持煤層氣生產,美國政府還出臺了一系列政策。

(1)設立農業部援助項目。農業部援助項目為農村瓦斯礦井煤層氣項目提供優惠貸款。農業部農村企業與合作開發局為農村企業提供貸款、貸款擔保和援助資金,其主要對象是農村地區新技術應用項目或微利項目。1993-1995年共提供貸款擔保8.49億美元。

(2)設立商業部援助項目。對高瓦斯礦井煤層氣發電、管道輸氣、銷售或居民用氣項目進行資助。1992-1994年共提供援助資金4610萬美元。

(3)設立科研資助項目以及小企業管理局資助項目。小企業管理局主要為無能力獲得私營銀行貸款的小企業提供貸款擔保,從而使得銀行愿意向這類小企業提供貸款,其中節能項目可獲優先考慮。1993-1995年小企業管理局共提供貸款擔保215億美元。

(4)科研資助。美國能源部向有關公司提供資金,并在開發煤層氣商業性示范項目所需要的技術方面提供幫助。美國各界也紛紛在煤層氣領域投入大量資金。

1.3 美國煤層氣(煤礦瓦斯)經濟政策實施效果

從美國的煤層氣產業發展歷史可以看出,在煤層氣產業發展初期,政策的扶持和稅收政策的補貼是煤層氣產業發展的主要推動力。美國政府從宏觀政策上為煤層氣產業的發展提供了極為有利的條件,很快形成了大規模商業開采的格局,奠定了美國煤層氣產業的基礎。政策性資助帶給了煤層氣生產企業實實在在的利益。資料顯示,稅收補貼政策實施之后,美國煤層氣企業的投資利潤率由稅后1.1%增長至3.9%;內部收益率由5.8%增長至22.7%。優惠的經濟政策激發了美國國內煤層氣勘探開發技術的快速發展,煤層氣產業因此實現了開采的規模經濟,產業化步伐加快。

事實證明,美國的多項經濟優惠政策有效推動了美國煤層氣井數和產量的增加,使美國煤層氣產量從不足2億m3/a迅速增加到2007年的接近500億m3/a。美國煤層氣產業在美國能源產業中的地位已經變得舉足輕重。美國1999-2007年煤層氣產量見圖1。

圖1 美國1999-2007年煤層氣產量

2 其他國家煤層氣(煤礦瓦斯)經濟政策

2.1 澳大利亞的煤層氣鼓勵政策

為了解決煤礦生產安全問題,降低煤礦瓦斯級別,澳大利亞積極鼓勵發展煤層氣產業。澳大利亞煤層氣開采始于1976年,主要集中在昆士蘭州的鮑恩盆地;1988年已經用地面鉆井方法成功采出了煤層氣;1996年以來,煤層氣產量逐年增長;2008年,煤層氣產量達到40.46億m3。歸納起來,澳大利亞煤層氣開發利用受益于以下幾方面。

(1)對于煤炭和煤層氣并存的煤田,從法律上規定必須先開發煤層氣,抽采瓦斯,然后進行煤炭開采。

(2)為開發利用煤層氣和保證煤礦的安全生產,澳大利亞制定了煤礦開采瓦斯含量標準,規定煤礦瓦斯含量指標在3%以下,才能進行煤炭開采。

(3)在采煤或掘進過程中,嚴格執行規程要求。瓦斯濃度達到1.5%要立即停止作業;瓦斯濃度達到2%要全面撤出生產人員;瓦斯濃度達到1.5%以下才能恢復生產。

(4)澳大利亞煤層氣開發利用和瓦斯抽放的經濟政策為:一是加大煤層氣勘探開發的投入。澳大利亞政府十分重視煤層氣的開發。2000-2001年度僅昆士蘭州的鮑恩盆地用于煤層氣勘探費用就達到4440萬美元,占該盆地全部1.2億美元勘探費的37%。二是出臺配套政策。昆士蘭州政府頒布了《昆士蘭能源政策——清潔能源政策》,要求燃氣發電量占發電總量的13%,大大激勵了煤層氣的勘探開發。特別是要求煤層中的瓦斯含量必須降低到9 m3/t以下,才能進行煤炭開采,從而保證了“先采氣、后采煤”的實施,有利于煤礦的安全生產,同時也促進了煤層氣開采的發展。目前,煤層氣的開發利用已經成為昆士蘭州石油和天然氣工業的基本組成部分。

2.2 英國的煤層氣鼓勵政策

目前,英國的煤層氣大部分來自生產礦區的煤礦瓦斯和廢棄礦區的廢棄礦井瓦斯,主要用作鍋爐燃氣或供給在建礦區的煤層氣電站,少量民用。當前,英國開發煤層氣項目最大的難題在于小規模項目很難獲得資金支持。為了促進中小企業融資,英國政府于1994年開始實施了企業投資計劃。按照該計劃,如果對“合格行業”的公司投資,投資者可以享受稅收減免。而石油和天然氣行業恰恰屬于這樣的“合格行業”。稅收減免主要包括以下幾方面。

(1)所得稅減免。投資者如果將當年所得用于投資煤層氣項目,可以享受所得稅減免,減免的比例為投資額的20%,享受減免的額度上限為4萬英鎊/a,減免在認購股份的同年發生。英國政府曾對這個限額進行多次調整,2008年4月6日以后調整為50萬英鎊/a,即目前最多能減免所得稅10萬英鎊/a。投資者至少要持有股份3年以上,否則不能獲得減免;如果3年內將持有的一部分符合減免資格的股份出售,剩下的部分仍有所得稅減免的資格。

(2)免交資本收益稅。當投資者持有“合格行業”企業股票達到規定的期限之后(一般為3年以上),投資者出售股票獲得的收益可免除資本收益稅。減免的數額與其投資額有關。一般在所得稅減免權沒有撤回的情況下,3/4的資本收益可免交資本收益稅。

(3)資本損失減免。如果投資者處理股權投資時出現資本損失,在對資本所得進行征稅時允許扣除資本損失部分的征稅。

(4)延遲納稅。如果投資者將其處理某項資產獲得收益投資于新發行的企業投資計劃股票,則可以享受延遲交稅的待遇。

以上優惠措施要求煤層氣經營者必須在英國本土經營煤層氣項目,但不要求必須是在英國組建的公司,外國公司在英國開發煤層氣項目也可以利用上述稅收優惠辦法籌集資金。按照企業投資計劃集資對煤層氣公司還是相當具有吸引力的,如果投資者想享受稅收優惠,必須3年內不能撤股,這保證了受資公司以及整個投資市場的穩定性,對小企業的發展十分有利。

2.3 德國的煤層氣鼓勵政策

德國的煤礦主要分布在西部的北威州和薩爾州。德國礦區排入大氣的煤層氣有10億m3/a,不僅污染環境,而且也造成能源浪費。20世紀末期,盡管德國已經掌握了大規模利用煤層氣的技術,但對煤層氣的利用還大多局限于在煤礦現場使用,如在鍋爐中將煤層氣和煤炭進行混合燃燒,用來取暖和發電。煤層氣發電一直得不到大規模的開發,其主要原因是該國對煤層氣發電的入網補貼太低,經濟上沒有可行性。

2000年4月生效的《可再生能源法》對德國的煤層氣開發具有里程碑意義。該法規不僅使煤層氣發電在經濟上具有可行性,而且鼓勵企業在相關設備上開展中長期投資。《可再生能源法》規定,今后20年內,500 kW以上的煤層氣發電設備每生產1 kWh電量可獲得補貼約7歐分。2000年10月,德國政府出臺了“國家氣候保護計劃”,制定了到2005年二氧化碳排放量比1990年減少25%的目標。減少煤礦煤層氣的排放、加強煤層氣的開發利用也在此項計劃之列?！犊稍偕茉捶ā泛汀皣覛夂虮Ｗo計劃”確立了持續、經濟地利用煤層氣的政策法律環境,成為德國開發煤層氣的轉折點。德國幾家能源巨頭企業隨后聯手在煤鋼工業基地——魯爾區所在的北威州專門組建了2家煤層氣開發公司,分別負責廢棄煤礦煤層氣的獲取和利用以及運營中的煤礦的煤層氣利用。

為鼓勵回收利用煤礦瓦斯,德國出臺了一系列優惠政策,如利用煤礦瓦斯的供暖發電廠可享受20年6.6%～7.7%的固定退稅率,新廠稅率每年還可遞減2%,5萬kW以下小供暖發電廠還會得到一定補貼。

德國已建成利用關閉礦井瓦斯的供暖發電項目35個。由于煤礦瓦斯供應量不穩定,周期較短,德國開發了集裝箱結構的移動式綜合供暖發電廠,充分利用煤礦瓦斯,調節發電廠容量。

3 我國煤層氣(煤礦瓦斯)經濟政策分析與解決方案

對比研究美國、澳大利亞、英國和德國等國的煤層氣開發經驗,我國在煤層氣產業經濟政策配套與支持方面存在著一些不足。煤層氣作為一個礦種,在地質賦存條件和開發技術體系上不同于固體的煤炭,固有風險和巨大投資需求與其潛在的商業價值之間仍然存在著很大的矛盾,對承擔風險的企業而言,優惠經濟政策就顯得格外重要。2005-2009年,國家通過財政補助、價格調節、稅費優惠等方式,鼓勵煤層氣產業發展,經過5年的發展,取得了突出的成績,但在產業發展中,政策的制定、執行和引導方面仍存在一些不足。

3.1 政策制定存在的問題

3.1.1 政策制定的激勵效果不明顯

2006年10月財政部出臺了《關于煤層氣勘探開發進口物資免征進口稅收的有關規定》。由于申報程序和限制條件等原因,大多數煤層氣開發企業進口設備并沒有獲得免收進口關稅和進口環節增值稅的優惠,優惠政策的激勵效果不明顯,政策實施效果有待提高。

3.1.2 政策制定不完善

(1)地區差異。我國煤層氣財政補貼和價格調節政策采用統一的標準,并未考慮地質條件和產量差異因素。部分礦區抽采和利用條件復雜,而國家財政補貼與其他條件優越地區相同,造成產出比例小,企業開發煤層氣積極性不強等問題;部分礦區抽采量逐年加大,逐漸形成規模化發展,但由于國家并沒有根據產量增多而加大財政補貼的政策,其規模效應不明顯,產業化發展進程緩慢。

(2)通風瓦斯。由于我國煤層滲透率較低,煤層氣(煤礦瓦斯)抽采率偏低,為保證礦井安全生產,煤礦瓦斯大部分不得不通過通風系統稀釋到安全濃度以下,并排放到大氣中。根據國家能源統計數據,風排瓦斯數量驚人,是非?？捎^的清潔能源,開發潛力巨大。據估算,2008年僅晉城煤業集團風排瓦斯量就約為3.42億m3(折純)。然而由于其瓦斯濃度低,利用難度大,經濟效益差,缺乏相應的優惠政策,目前開展的利用項目較少。

(3)投融資政策問題。目前,我國煤層氣開發利用的政策基本比照天然氣,但煤層氣資源開發初期投入高、產出周期長、日產量低、投資回收慢、生產效益低,經濟效益無法與常規天然氣比擬,導致投資者投資煤層氣的積極性較低。

3.2 政策執行困難

3.2.1 煤層氣價格調節

(1)民用價格。由于煤層氣售價低,根據《國家發改委關于煤層氣價格管理的通知》(發改價格〔2007〕826號)的文件精神,未進入城市公共配氣管網的民用煤層氣銷售價格由供需雙方協商確定。從目前局勢看,由于雙方采用商榷方式,沒有統一的強制性標準,實現煤層氣開發利用的盈虧平衡難度較大,從而導致了煤層氣開發企業盈利空間低,進而影響了開采煤層氣的積極性。

(2)上網電價。對于煤層氣發電上網加價,國家發改委出臺了《關于利用煤層氣(煤礦瓦斯)發電工作的實施意見》。煤礦企業利用煤層氣發電,允許自發自用;多余電量需要上網的,由電網企業優先安排上網銷售,不參與市場競爭。上網電價比照生物質發電電價政策,即執行當地2005年脫硫燃煤機組標桿電價加補貼電價0.25元/kWh。

目前,煤層氣電價補貼由各省電網公司承擔,電網公司作為企業,仍需以經濟效益為中心,沒有足夠資金和能力對煤層氣發電企業進行補貼,政策的落實是企業與企業之間的行為,執行缺乏指標性和強制性。國家電網為了滿足電網輸入電量和輸出電量平衡,保證電網穩定運轉,要求發電企業在電力需求量較低時,減少發電量。但對于瓦斯開發利用企業,為了保證礦井安全生產,要求瓦斯抽采連續運轉,加上瓦斯大量存儲困難,抽采的瓦斯如果不能夠及時發電利用,則只能排放到大氣中,造成大氣污染,從而導致浪費大量清潔能源,因此要求煤層氣(煤礦瓦斯)發電企業同火力發電等企業一樣參與電網調峰任務,實施難度大。

3.2.2 財政補貼

《財政部關于煤層氣(煤礦瓦斯)開發利用補貼的實施意見》文件規定:對煤層氣用作民用燃氣等進行適當補貼,中央財政按0.2元/m3(折純)標準對煤層氣開采企業進行補貼。煤層氣開發利用企業需要先將煤層氣開發利用申請補貼材料向市級財政局申報,然后再由市級財政局上報省財政局,再由財政部駐各省財政專員到煤層氣開發利用企業實地審查,確定補貼金額。但煤層氣財政補貼申請手續繁瑣、復雜,層層審查相同內容,占用了大量的人力、物力,從申請補貼到企業領取財政補貼大約要1年左右的時間。因此,時間長、程序復雜等因素削弱了財政補貼對企業的鼓勵效應。3.2.3 煤層氣增值稅

《關于加快煤層氣抽采有關稅收政策問題的通知》(財稅〔2007〕16號)文件規定:自2007年1月1日起,對煤層氣抽采企業的增值稅一般納稅人抽采銷售煤層氣實行增值稅先征后退政策。退稅給抽采企業的發展注入了血液,帶來了新的資金投入。但是,由于這一政策要求是先提出申請,再經各級財政部門層層審批,退稅周期長,降低了資金的利用率。

3.3 解決方案

3.3.1 調整部分現有政策

(1)財政補助方案。提高財政補貼額度,才能推動其產業的健康快速發展。從目前情況來看,只有當投資補貼進一步提高時,煤層氣企業才有可能基本實現微利。因此建議國家將投資補貼額度提高,以促進煤層氣資源的開發。

(2)價格調節方案。由于價格補貼由省、區、市電網公司承擔,實施困難較大,建議國家更改補貼渠道,改由國家財政或省財政劃撥專項資金對煤層氣發電上網電價進行補貼。

(3)稅費優惠方案。對于煤層氣項目而言,設計初期投資大、回收期長、社會效益好,但設備折舊、維修費等使用經費巨大,雖然國家出臺了《關于加快煤層氣抽采有關稅收政策問題的通知》,但根據現場調研分析,發現企業技術改造項目設備購置當年比前一年新增的企業所得稅中抵免的國產設備投資所占比重仍偏低,因此建議將此比率提高。3.3.2 新增部分政策

(1)將煤層氣產業列入《可再生能源法》。可再生能源已成為實現能源多樣化、應付氣候變化和實現可持續發展的重要替代能源,將煤層氣產業列入《可再生能源法》將會在目標引導、價格激勵、財政補貼、稅收優惠等方面起到促進作用。

(2)將煤層氣產業列入循環經濟。煤層氣循環經濟鏈條應為采煤—煤層氣抽采—煤層氣發電(民用、工業用、汽車用、商業用)循環經濟鏈條,從而增加地面抽采能力、大力發展煤層氣電廠、增加煤層氣的利用量。該循環經濟鏈條可通過抽采煤層氣變廢為寶,實現安全生產和清潔能源的再循環。

(3)制定低濃度瓦斯利用政策。建議國家在低濃度瓦斯利用項目建設、投資和利用方面給予更大的優惠政策,鼓勵企業加大利用風排瓦斯力度,實現經濟利益、環境利益和社會效益的共贏局面。

4 結論

(1)國外煤層氣(煤礦瓦斯)經濟政策取得一定的效果,對我國的煤層氣產業具有借鑒意義。

(2)我國煤層氣(煤礦瓦斯)產業目前現有經濟政策尚存在一些問題,有待進一步修訂。

(3)我國應當制定部分新的經濟政策,以促進煤層氣(煤礦瓦斯)產業的發展。

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Economic policies of coalbed methane(coal gas)in overseas countries and enlightenment to China

Zhao Guoquan,Liu Xin,Sang Fengyun
(China Coal Information Institute,Chaoyang District,Beijing 100029,China)

This paper summarizes the economic policies of coalbed methane(coal gas)in major overseas countries,analyses a series of economic policies in recent years systematically of coalbed methane(coal gas)in China,and proposes solutions.

coalbed methane(coal gas),economic policy,taxation

TD-9

B

趙國泉(1974-),男,山東省青州市人。高級工程師,博士學位,目前擔任國家安全生產監督管理總局信息研究院煤層氣信息中心主任。

(責任編輯 溫子伯)