農地流轉多重主體博弈分析—兼論農戶權益保障*

蘇 楠，楊學軍，文龍嬌

(西北農林科技大學人文學院，陜西楊凌 712100)

現代農業首先是規模農業，客觀上要求加大土地流轉的力度，形成規模化經營［1］。因此，土地流轉是發展現代農業的第一步。但是，由于農地市場的不完善，土地流轉面臨很多困境。林毅夫指出，土地的初次分配由身份決定使農民一旦流轉土地離開農村，就會永久喪失土地收入。黃祖輝認為，農村土地流轉中最重要的利益主體農民被虛化，造成土地流轉困難，難以適應現代農業市場化的要求［2］。周亞越的調查顯示，江浙滬地區大部分農民不愿意流轉土地的主要原因是經濟上不合算，農民利益得不到保障［3］。

該文結合楊凌現代農業示范園的建設，從多重主體利益博弈的角度探討農村土地流轉問題，分析土地流轉中多重主體之間的博弈狀態，并在此基礎上構建土地流轉中的農戶權益保障機制。

1 楊凌現代農業示范園土地流轉基本情況

楊凌農業高新技術產業示范區是我國唯一的國家級農業高新技術產業示范區。2004年4月，胡錦濤總書記到楊凌視察時，對楊凌“政府推動下，以農業大學為依托，以基層農技力量為骨干”的農業推廣模式表示了高度肯定。2010年，國務院下發《關于支持繼續辦好楊凌農業高新技術產業示范區若干政策的批復》，要求示范區加快推動傳統農業向現代農業轉變。在此背景下，2009年初，由楊凌示范區管委會主導的，位于楊凌西北部，規劃面積5 333.33hm2，計劃用3年時間建成的楊凌現代農業示范園區進入全面建設階段。目前，根據政府的最新規劃，園區建設面積進一步擴大至10 000hm2。可以說，園區擔負著楊凌地區農業生產方式轉變升級的重任。楊凌現代農業示范園按照農業標準化、產業化、工業化、信息化、國際化的發展思路，設計成集示范性、展示性、效益性、規模性、循環性、生態性于一體的“一軸、一心、八園”格局。建成后主要進行農技創新、示范與推廣，形成奶畜、果林、蔬菜、花卉、旅游等八大產業，使園區成為具有較強輻射帶動與示范效應的國內一流、國際知名的現代農業園區［4］。

土地流轉是實現農業規模化、實現農業現代化、集約化發展的必經之路。由于諸多現實的原因，大規模土地流轉只有在政府主導下才能順利推行。為此，楊陵區政府相繼發布了《關于現代農業示范園區土地流轉有關問題的規定》、《關于組建土地銀行加快現代農業示范園區土地流轉工作的實施意見》等指導性文件，并通過采取多項政策措施，引導群眾組建土地銀行，推行合并調整、反租倒包、企業租賃、自愿互換等多種土地流轉模式，到2010年6月實現土地流轉1 840hm2，其中企業租賃占1 000多hm2，合并調整近533.33hm2，農民大戶反租倒包近307hm2。

2 楊凌現代農業園土地流轉多重主體的博弈

基于現代農業示范園區建設的實際情況，政府部門為解決土地流轉問題，探索出組建村土地銀行進行農村土地流轉的新機制，構建了由轉出方、轉入方、政府、土地銀行四方結合的土地流轉制度環境，如圖1所示。

圖1 楊凌土地流轉的制度環境

隨著楊凌示范區現代農業示范園的建設，在現有土地流轉制度環境下，轉入方、轉出方、中介機構、政府等各主體圍繞土地利益分配展開博弈。

2.1 轉出方

農戶:示范園建設所需用地的承包權和使用權基本掌握在農戶和村集體手中，農戶是土地資源能否實現流轉的關鍵環節。而農戶是否出讓土地主要受農業收入、非農業收入、土地流轉收益等諸多因素影響［5］。土地流轉收益包括存量收益和增量收益。土地流轉后，農戶擁有更多時間和精力參加非農業勞動，其預期非農業收入比目前會大大增加。根據成本—收益法，農業勞動收入和現有非農業收入構成了農戶的機會成本，土地流轉收益和預期非農業收入構成了農戶的預期收益，只有當預期收益大于機會成本時，農戶才有動機流轉土地。預期收益的高低與農地流轉增量利益密切相關，但由于農戶占有的信息資源較少，他們不清楚土地的增量利益，而掌握更多信息資源的政府和企業，必然為此展開爭奪。

2.2 轉入方

企業、合作社:目前，示范園區數十家涉農企業和農民專業合作社以多種租賃方式流轉1 840hm2土地。隨著示范園設施農業的進一步發展，還會繼續擴大用地規模。作為地租的提供者，企業、合作社是“經濟人”，遵循成本—收益法，追求利潤最大化、成本極小化。受土地功用、租地規模、產前投入等影響，它們希望以最低的地租租用更好的土地。在博弈中，企業面臨“高價”“低價”兩個選項，農戶則有“接受”“不接受”兩種對策。由上述分析可知，轉入方一定會選擇“低價”，而且會采取各種措施迫使農戶“接受”，其潛在選擇:利用土地流轉市場不完善、中介組織職能不健全和自身的信息優勢搶占話語權、壓低地租;憑借其強大的社會操縱能力向政府施壓，甚至通過向官員尋租等方式，借助行政力量壓低租金;通過模糊合同條款、鉆法律漏洞、延滯義務履行等方式爭取便利。

2.3 政府

受地區經濟發展、三農問題、財政壓力、農資企業訴求、園區示范性功能等因素影響，政府必然強力推進規模土地流轉。尤其是，楊凌作為唯一國家級高新農業示范區的功能定位，政府更多的追求產業收益和示范效應，其著力推進土地流轉基于以下原因:其一，加快土地流轉，實現示范效應，拉動經濟發展，凸顯政績，這是其“理性經濟人”的必然考慮;其二，農企納稅是楊凌地區財政收入的大項之一，示范園農企帶來的稅收及其后續管理費用將成為政府追求的目標;其三，農地流轉必須經過政府批準生效，這就為某些官員提供了攫取不正當利益的機會;其四，政府作為“公益人”，為農民提供一定的生活保障是其必然的政策選擇。楊凌政府發布的《關于現代農業示范園區土地流轉有關問題的規定》等文件，承諾對失地、少地農戶提供生活保障，正體現了這一點。

2.4 中介方

土地銀行:目前，順應農業現代化發展應運而生的土地流轉中介機構正在顯示其促進土地流轉的積極功能［6］。鑒于中介機構的積極作用，在楊凌區政府部門引導和各村委會牽頭組織下，該示范園區以行政村為單位成立了20余個村土地銀行。但是，由于園區土地銀行成立時間短、力量小，發展相對落后，加之受行政指令控制，其行為偏好明顯傾向政府和企業，主要負責簽訂協議、提供信息、收發租金等有限服務，尚不具備土地整理、地價評估、監管維護等等職能。

3 博弈均衡下的非“帕累托效應”—農民權益受損

目前園區確定的土地流轉交易平臺，達到了農戶、政府、企業、中介機構的均衡。但由于土地流轉是以園區建設為中心，而非以市場自由交易為中心，勢必引起政府管制過度、農民利益受損的非“帕累托效應”。表現為以下幾點:

3.1 農戶自主決策權受侵犯

在流轉過程中，園區規定要求土地流轉只能以企業及農民專業合作社為對象，不得轉給散戶;一些政府官員沒有轉變行政觀念，為實現所謂“政績”，以示范園區建設、農業規模經營為借口，不惜違反土地流轉平等協商、依法、自愿、有償的原則，違背農戶意愿，迫使其接受流轉，侵犯了農戶的自主決策權。

3.2 地租價格確定不合理

現行制度使農地流轉受到不當限制，農地承包經營權不完全必然降低農地價格，合理的地租難以確定［7］。盡管如此，仍有一些地區探索出“固定地租+浮動地租”等比較合理的方式。然而示范園已流轉的超過1 840hm2土地，仍然采取不分優良中差的一刀切定價方式，將地租定為10 500元/hm2，每4年遞增10%。如此缺乏彈性的地租是政府單方面決定，剝奪了農戶的話語權。

3.3 租金收回面臨風險

示范園土地流轉合同是由轉入方、轉出方分別與土地銀行簽訂的，且合同期均為二十年，地租每年結算一次，土地銀行負責轉交租金，轉入方與轉出方沒有直接關系。一旦企業虧損破產，那么轉出方的地租由誰來承擔，合同中沒有相關約定。處于附庸的土地銀行缺乏防范風險和保障合同履行的能力，最后受損失的還是農戶。

3.4 土地形態保持和恢復問題

設施農業極大地改變了原有土地的形態，如覆蓋了鋼架弓棚、建筑了玻璃溫室、修建了交易場所，當20年的土地流轉合同到期自動解除后，這些設施大部分因折舊而不能繼續使用，整個園區就面臨土地形態恢復問題，合同里沒有約定由誰承擔責任。然而無論是土地銀行，還是企業、合作社都沒有能力解決這個問題，這很可能導致耕地廢置。

3.5 “三失”農民問題出現

“三失”農民是指失地、失業、失去生活保障的農民［8］。園區農戶土地流轉后獲得的地租收益不能滿足生活需要，雖然許多農戶希望參與現代農業生產或者外出務工賺錢，但技能不足成為其最大瓶頸，造成農戶失地后旋即失業，家庭生活陷入困難。地方政府對“三失”農民問題考慮不足，沒有采取足夠有力的措施，加劇了矛盾。

3.6 政府政策保障不足

土地流轉過程中，政府對“三失”農戶生活保障投入不足，甚至出現流轉后取消部分保障承諾的現象，如政府承諾對失地農民按照人均耕地0.02hm2的最低生活保障標準，每年補助農戶120kg小麥、120kg玉米，但許多農戶都不知道有這一政策，該保障措施也沒有如期執行;另外，政府對土地流轉的法律程序、協議文件缺乏規范性指導監督，以致流轉合同內容過于簡單、權責不明，容易引起糾紛。

在這場土地流轉的多方博弈中，無論是政府權力與農戶權利的博弈，還是企業利益與農戶利益的博弈［9］，都是以農戶之所失滿足政府企業之所得，即土地流轉博弈均衡的非“帕累托效應”。

4 “帕累托優化”選擇—構建農民權益保障機制

只有構建合理的農民權益保障機制，約束企業、政府不合理的利益擴張行為，才能使土地流轉博弈框架回歸“帕累托優化”均衡，順利實現規模流轉，促進農業現代化。

4.1 監督方

政府:政府負責監督土地流轉過程的合法性和公正性，保證各方的平等地位，保護各方合法利益的獲取，尤其是保障農民利益。

首先，政府要樹立“服務型政府”行政理念，正確定位自身角色，積極轉變職能，堅持權為民所用、利為民所謀。其一、落實口糧直接補貼、養老金發放、新農合醫療補助、免費技能培訓和子女教育補貼等保障政策，做好新時期農村社會保障工作，營造有利環境，提高農戶流轉土地的積極性，確保社會穩定，提高民生水平。其二、面對土地流轉市場發育落后的現狀，為營造良好的土地流轉環境，政府部門必須組織專門機構、專業人士開展調研工作，公開市場信息，引導農戶、企業了解，確保各方知情權。其三、應依托位于楊凌的西北農林科技大學和楊凌職業技術學院等兩所高校的農業科教優勢，將農業科研、農民教育、農技推廣有機結合，組建集約化的農民技術服務中心，針對包括“三失”農民在內的廣大農民群體，免費開展長期教育、短期培訓、繼續教育等服務，提升農民的技術能力，緩解其就業壓力。

其次，政府必須減少行政干預，通過宏觀調控促使市場自由運轉。其一、扶持組建統一的全區性土地銀行，實現土地流轉中介機構服務功能的最大化。其二、需努力維護村民自治組織的地位，保護農民的話語權、參與權、決策權，化解農民的抵觸情緒。其三、監督企業、中介機構的行為，規范合同文本和條款，嚴厲制止串謀尋租的行為。

4.2 中介方

土地銀行:在土地流轉市場不成熟的條件下，可暫由政府部門通過整合現有的人、財、物力資源，建立一個覆蓋全區、功能完備的土地銀行。待土地流轉市場成熟之時，將土地銀行轉變為自負盈虧的市場主體。現階段，政府組建的土地銀行可采用事業編制，配備專業人才，撥發運轉費用，確保職能發揮;業務范圍上，除土地流轉基礎性服務外，還應提供土地整理、地價評估及維護管理等服務，實現土地流轉的全程跟蹤服務;功能定位上，土地銀行是政策性、保障性、風險防御性的中介服務機構。

另外，土地銀行需建立土地等級評估機制，以此作為地租確定的依據，利于發揮土地整理、維護和監管等服務職能;土地銀行需建立專門的風險基金，用于防范地租收回風險問題和解決土地形態恢復問題;土地銀行需建立事故糾紛處理機制，保障按期支付農戶地租，同時及時追究違約方責任;建立農地流轉信息網，多渠道收集信息，及時對外公開發布，以便流轉、續租、轉租的開展，實現土地流轉的規模化、持續性。

4.3 轉讓方

農戶:農戶必須從自身出發改變現狀，借建設新農村、培養新型農民之機，轉變傳統思想觀念，學習現代農業和非農性新技術，全面提升文化和技能素質，改變在博弈中的不利地位。建議做好以下幾點:第一，加強社會組織能力。“在中國，農民之所以弱，非常重要的一條不在于他們的數量有多少，而在于組織化程度太低，凝聚不起來，沒有自己的組織和聲音，甚至在很多地方缺乏表達訴求的渠道”［10］。農戶必須加強組織化程度，充分利用基層村民自治組織和農民經濟組織［11］，通過組織來增強影響力和獲取更多話語權，建立農民利益訴求表達渠道，使政府不能忽視農民群體的權益，從而掌握土地流轉的自主參與權、話語權和決策權。

第二，加強信息收集和分析能力。農民最缺乏的就是收集和分析市場信息、政策信息的能力，可以說沒有信息，就喪失了知情權、參與權。一方面，政府、土地銀行做好信息公開，要求農戶自治組織發揮信息收集、傳達的功能;另一方面農戶自身要做好信息利用。

第三，提升職業技術能力。改變“三失”農民弱勢地位的根本出路，就在于使其職業技術能力得到大幅提高，而這需要政府和農民的共同努力才能實現。楊凌正在推行農民“十百千萬”技術培訓工程，即通過培訓培養出10名農技研究生、100名農技師、1000名農民技術員和10000名獲綠色證書的農民［12］。農戶應該把握機會積極參與“十百千萬”工程，通過培訓掌握一技之能，獲得和提升就業能力。

第四，提升農戶法律維權能力。農戶對土地流轉中簽署的合同內容、協議條款都不是很明晰，一旦發生糾紛就很難通過正常法律途徑處理問題，導致自身利益受損失。政府應通過宣傳、培訓等手段提高農民法律意識和維權能力，土地銀行則要為農戶提供合法、規范、專業的合同文本，村民壓力集團則可以通過集體力量來維護農戶的合法權益。

4.4 轉入方

企業、合作社:市場主體不能只關注地租高低，還必須從長遠角度看待園區發展和企業成長。作為市場主體，應該從多方面關注土地轉出方的利益訴求，從就業渠道、土地合同、非農收入等因素著手，幫助農民弱化土地社保功能，減輕農戶后顧之憂，促使企業與農戶共同利益的實現。

1 樊帆.論土地流轉與現代農業的關系.湖北農業科學.2009，48(9)

2 黃祖輝，王朋.農村土地流轉:現狀、問題及對策——兼論土地流轉對現代農業發展的影響.浙江大學學報 (人文社會科學版).2008，38(2)

3 周亞越，姚蕾，俞凱驊，等.農村土地流轉:農民意愿與政策建議——基于江浙滬6個鄉村的調查.農村經濟.2009，(7)

4 田雪慧鄒志榮.楊凌農業科技示范園規劃設計思路與分析.廣東農業科學，2010，(2)

5 張文秀，李冬梅，邢殊媛，等.農戶土地流轉行為的影響因素分析.重慶大學學報 (社會科學版)，2005，(11)

6 鐘漲寶，狄金華.中介組織在土地流轉中的地位與作用.農村經濟.2005，(3)

7 李長健，梁菊，楊嬋.博弈視角下農地流轉與農民利益保障機制探析.社會學研究，2009，(4)

8 李友梅.江村調查與新農村建設.上海:上海大學出版社，2007，97

9 錢忠好.中國農村土地制度變遷和創新研究.社會科學文獻出版社，2005，47

10 盧福營，劉成斌.非農化與農村社會分層.北京:中國經濟出版社，2005，7

11 Jeffery.Berry.Lobbying for the People:The Political Behavior of Public Interest Groups Princeton University Press，1977:95

12 楊凌現代農業示范園區管理服務中心.楊凌現代農業示范園區標準化生產示范園文件匯編，2009，(10)