新舊征地補償標準比較分析

摘要：在社會經濟不斷發展之際，人地矛盾日益凸顯之時，產值倍數法征地補償制度已經暴露出了嚴重的不適應性。制訂和公布新的征地補償標準即征地統一年產值標準和征地區片綜合地價具有劃時代意義，對推動征地制度改革具有重大歷史價值。本文將從新舊標準制訂內涵、制訂思路及制訂結果等方面進行綜合比較，深入分析兩者之間的差異。

關鍵詞：土地征收補償標準制訂比較分析

1.舊行征地補償標準制訂基本情況

1953年以前，并沒有土地征收一說，也即沒有真正意義上的補償之說，國家因建設需要而需使用民地，由國家和土地所有者按市場價格通過洽購方式向土地所有者取得土地。1953年，為滿足實現社會主義工業化的要求，出臺了新中國第一個《國家建設征用土地辦法》，規定以“最近3年至5年產量的總值”為工業化取得廉價土地。

1956年，國家初步構建了社會主義初級階段的農村集體土地所有制。但在計劃經濟體制下，農民對農村集體土地所有制沒有經營權、沒有收益分配權、更沒有處置權，僅有自己束縛在土地上集體勞動的占有權。這時的集體土地所有制實質上是比國有制低一等的土地準國有制。

1958年，為了更有利于國家基礎設施建設和加快推進實現社會主義工業化，第一次修改了《國家建設征用土地辦法》，進一步降低征地補償費，將征地補償費從3年至5年產量的總值降至2至4年的農業總產值，并鼓勵集體農民無償“獻地”。

1980-1984年，國家實行集體土地使用制度改革，推行集體土地的家庭承包聯產責任制，把集體土地經營權和收益權還給了農民集體。1982年，第二次修改了《國家建設征用土地辦法》，將土地補償費、安置補助費、土地附著物和青苗補償費分開計算，并將土地補償費提高為前三年耕地平均年產值的3-6倍，安置補助費為每人平均占有耕地前三年平均年產值的2-3倍，但最高不超過10倍。

1986年6月，中國第一部土地管理法律《中華人民共和國土地管理法》頒布實施，其第二條明確了我國的土地所有制度：中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。同時規定：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。至此，征用征收土地補償步入法制階段。該法對補償標準、補償形式等進行了全面闡述：征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收耕地的數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍……，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。征用土地補償標準采用年產值倍數法測算，即被征收“該耕地”的前三年平均年產值乘以法定補償倍數確定。根據該法，全國各第根據實際情況，制定并頒布了土地管理法實施辦法和征用土地管理辦法等，對征用土地程序及土地補償、安置補助、青苗補償和其他地上附著物補償進行了詳細規定，使征地補償在國家的基礎上初具地方特色。

2.新征地補償標準制訂基本情況

1999年以來，中央法制辦、國土資源部等多個部門相繼成立征地制度改革研究課題組，對各地征地情況進行調研，拉開了新一輪征地制度改革帷幕。2001年8月，國土資源部有關負責人宣布：我國已在上海青浦區、江蘇南京市等5省（市）的9個城市開展征地制度改革試點。此舉標志著醞釀了兩年之久的征地制度改革終于邁出了實質性的一步。2002年11月，國土資源部在北京組織召開“完善征地制度調研暨改革試點工作座談會”，總結了改革試點的成績，并將試點范圍擴大增加沈陽、南寧等10個城市。

2004年10月，國務院下發《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號），明確提出：縣級以上地方人民政府要采取切實措施，使被征地農民生活水平不因征地而降低。要保證依法足額和及時支付土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。同年11月，國土資源部下發《關于印發<關于完善征地補償安置制度的指導意見>的通知》（國土資發［2004］238號），對全國制訂征地補償標準及征地程序和農民安置途徑提出了具體要求，并且指出：征地補償標準可分征地統一年產值標準和征地區片綜合地價，各地可根據實際情況分別制訂。

2005年7月，國土資源部下發《關于開展制訂征地統一年產值標準和征地區片綜合地價工作的通知》（國土資發[2005]144號），對全國各地開展征地補償標準制訂工作進行了全面部署，要求各地在規定時間內完成本地區征地統一年產值標準和征地區片綜合地價制訂及公布實施工作。與此同時，下發《統一年產值標準測算指導性意見》和《征地區片綜合地價測算指導性意見》，正式拉開了全國范圍內制訂征地統一年產值標準和征地區片綜合地價的序幕。

2010年7月，國土資源部下發了《關于進一步做好征地管理工作的通知》（國土資發[2010]101號），對扎實推進新征地補償標準的實施、保障被征地農民生產生活和居住等合法權益提出了詳細的指導建議。應該說，這是繼國土資發［2004］238號之后，國土資源部針對征地管理出臺的最為全面的一個文件。到2010年9月，全國已有28個省份公布實施了新的征地補償標準，征地補償標準普遍提高了30%以上。

3.新舊征地補償標準比較分析

在社會經濟不斷發展之際，人地矛盾日益凸顯之時，產值倍數法的征收補償制度已經暴露出了嚴重的不適應性。同舊行即產值倍數補償法確定征地補償標準相比，征地統一年產值標準和征地區片綜合地價在內涵、制訂思路、標準構成、制訂結果等方面具有明顯區別。

3.1 制訂內涵比較

3.1.1 概念不同

征地統一年產值標準和征地區片綜合地價是一定區域范圍內的農用地平均綜合收益水平，是按照均值性區片確定的補償標準，這種區域以縣（市、區）級行政區域為主，并且還可以根據實際和需要再細分；而舊行征地補償年產值標準是被征收地塊年產值標準，因地塊不同而不同，即單純年產值。

3.1.2 考慮因素不同

征地統一年產值標準和征地區片綜合地價在確定年產值水平時，要考慮被征收農用地的類型、質量、等級、農民對該農用地的投入以及農產品價格因素；在確定補償倍數時，要考慮農用地區位、當地農民現有生活水平和社會經濟發展水平、原征地補償標準等因素，全面體現區域自然、社會經濟條件和產值差異；而舊行征地補償年產值只考慮了被征收農用地的農業產值，對其它影響因素考慮很少甚至沒有考慮。

3.1.3 產值確定方式不同

在確定征地統一年產值標準時，產量數據根據基準時點前三年的統計數據和實際調查數據綜合確定，價格數據遵從適當從高原則，選擇前三年農產品國家收購價和市場價格中較高者確定；而舊行征地補償年產值則沒有明確規定具體的依據，在實際工作中各地做法不一，有的采用當地統計部門公布的農業年產值，有的采用實際調查數據測算得到，部分地方甚至人為確定，較為混亂。

3.1.4 標準構成不同

從構成上看，產值倍數補償法測算的征地補償標準由安置補助費、土地補償費、以及地上附著物和青苗補償費組成，而征地統一年產值和征地區片綜合地價主要由土地補償費用與人員安置費用構成，不包含地上附著物和青苗的補償費的費用。

3.2 制訂思路比較

按舊行標準制訂思路，各地根據相關辦法，自行確定補償標準，一般在轄區范圍內按城市規劃區內和城市規劃區外兩個區域分別確定征地補償標準，區域劃分比較粗略，甚至沒有劃分區域，以地塊為標準進行土地征收補償，如此補償方式難以正確體現區域及地塊的區位差異和各地不同的經濟發展水平。同時，確定技術路線和技術方法各異，沒有經過全省平衡，補償差異不一，同全省社會經濟發展水平難以協調、平衡，沒有規律，同時也造成省域之間、市域之間、縣域之間、相鄰地塊之間征地補償差距懸殊。

征地統一年產值標準和征地區片綜合地價作為新補償標準，主要是借助較為完備的農作物產量、價格等基礎資料，以縣（市、區）為制訂單元，以水田為測算基礎，分征地統一年產值標準和征地區片綜合地價進行。在制訂征地統一年產值標準的區域，采用“自下而上”和“自上而下”相結合的方法進行，并根據需要設置地類修正系數；在制訂征地區片綜合地價的區域采用征地案例比較法、年產值倍數法、農用地價格因素修正法測算，同地同價。整個新征地補償標準制訂工作遵循維護被征地農民合法權益、及協調平衡原則，全國統一技術思路和方法，嚴格按照國土資源部制定的技術規范《征地統一年產值標準測算指導性意見〈暫行〉》和《征地區片綜合地價測算指導性意見〈暫行〉》進行，同時，制訂結果必須經過各級平衡、公開聽證，使征地補償更加合理化。另外，新征地補償標準2-3年更新一次，實現補償標準的逐步提高。

3.3 制訂結果比較

3.3.1標準彈性不一

舊行征地補償在確定年產值和補償倍數時留有很寬的人為調整空間，導致不少地方借招商引資的幌子，任意壓低征地補償標準，降低用地成本，造成不同地類、不同項目之間征地補償同地不同價，嚴重侵害了被征地農民的合法利益。另外，整個舊行征地補償標準確定過程農民都未能參與，征地工作缺少透明度，一些“書記工程”、“縣長工程”等一把手工程層出不窮，極易造成被征地農民集體和農戶心理不平衡，引發征地糾紛。新征地補償標準即征地統一年產值標準和征地區片綜合地價是一種預設性的最低標準，在征地前先行制訂，剛性較大，一經公布實施則具有法律效應，人為調整的空間不大，有利于防止征地補償的隨意性，規范政府征地行為。

3.3.2標準結果相差較大

首先，舊行標準存在諸如考慮因素單一、產值及補償倍數偏低等情況，致使補償標準嚴重偏低。另一方面，在實際補償中，大多地方政府對農民所耕作的土地實行一次性買斷，發放土地補償費和安置補助費，然后由被征地農民自謀職業，對失地農民的未來生產生活考慮較少甚至不考慮。然而，由于農民自身條件有限，缺乏市場競爭力，很容易陷入失地又失業的困境，由此而造成被征地農民生活無出路，即使有些地方按照最高標準30倍給予補償，但仍難以維持被征地前的原有生活水平，從而導致農民對征地工作的不滿，影響政府公信力。征地統一年產值標準和征地區片綜合地價突破這些限制，重點考慮農用地區位、投入及現有生活水平和社會保障水平，在保證被征地農民原有生活水平不降低的原則下確定征地補償標準。

3.3.3標準透明度不同

舊行征地補償標準主要由當地政府自行組織確定，整個過程都由相關部門組織，農民和社會都沒有參與進來，制訂和執行不公開、不透明、不聽證，缺乏透明度甚至沒有透明度可言。處于弱勢的被征地農民不知道自己耕作的土地能值多少錢，更沒有考慮被征地后的生活生產問題，致使因征地補償問題而集體上訪等影響社會穩定的事件頻頻發生。征地統一年產值和征地區片綜合地價一經制訂則以省政府文件形式向全省公布執行，被征地農民可以通過聽證參與征地補償標準制訂，增加了被征地農民對土地征用補償的知曉權、參與權。這不僅為新征地補償標準的確定提供了合理的依據，也為保護農民合法權益，維護社會穩定發揮著重要作用。

4.結語

應該說，從過去采用“被征收‘該耕地前三年平均年產值乘以法定補償倍數的方式測算補償標準”，即產值倍數法，到如今的征地統一年產值標準和征地區片綜合地價；從2004年國務院28號文件，到2005年國土資源部144號文件；從2010年國務院15號明電，到2010年國土資源部101號文件等，這些都表明了征地補償標準制訂依據的重大轉變，征地制度改革的重大推進。制訂和公布新征地補償標準即征地統一年產值標準和征地區片綜合地價具有劃時代意義。它是依法合理做好征地補償安置工作，維護被征地農民切身利益，保障經濟建設健康發展的重要基礎性工作。它的公布實施，將有利于提高征地工作的透明度和征地補償的公平性，是解決征地補償工作存在的標準偏低、同地不同價、隨意性較大等突出問題的重要舉措。同時，新標準的出臺和公布實施，對貫徹落實科學發展觀，解決好“三農”問題，統籌城鄉發展，維護被征地農民合法權益和構建和諧社勢必產生重大影響。

參考文獻：

1.國土資源部《征地統一年產值標準測算指導性意見〈暫行〉》；

2.國土資源部《征地區片綜合地價測算指導性意見〈暫行〉》；

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6.王芳，樊芳.從動態預測的角度進行征地補償標準的確定.安徽農業科學.2007，35（35）：11538-11539。

[作者簡介：張易（1984-），男，江西泰和人，工程師，主要研究方向：土地資源管理。]