對公安行政強制程序的若干探討

摘要：《行政強制法》的出臺，進一步規(guī)范了行政強制行為。公安機關(guān)作為實施行政強制的重要機關(guān)，要重視對行政強制的實施，尤其要重視對行政強制程序的認識，進一步提高對程序重要性的認識，并規(guī)范行政強制行為。

關(guān)鍵詞：公安機關(guān)；行政強制措施；行政強制執(zhí)行；程序

一、問題的緣起

《行政強制法》2011年6月30日第十一屆全國人大常委會第二十一次會議通過，將于2012年1月1日起施行。這是繼《行政處罰法》和《行政許可法》出臺之后我國行政法制建設(shè)、規(guī)范行政行為“立法三步曲”中的第三大步。《行政強制法》對我國的行政機關(guān)特別是公安系統(tǒng)的行政行為產(chǎn)生巨大的影響，需要我們高度的重視。因為對行政權(quán)的運作進行控制的最好方法莫過于行政程序。[作者簡介：毛一根，男，華僑大學法律碩士，主要研究警察法、刑事訴訟法。

陳紅,余軍.對我國行政強制措施制度的質(zhì)疑與思考[M].法學論壇,2001(5).]

《行政強制法》出臺以前，我國沒有行政強制的統(tǒng)一立法，只在稅收領(lǐng)域有《稅收征收管理法》，在行政強制主體的設(shè)定、行政強制權(quán)力的分配、行政強制程序的施行等方面都存在著許多問題。首先，實踐中行政強制權(quán)力的設(shè)定很混亂，究竟應當什么級別的政府與法律形式才能設(shè)定行政強制權(quán)力十分模糊。比如縣市政府在自己文件中規(guī)定強制措施的就很普遍。這樣容易導致許多機關(guān)政府自行濫設(shè)行政強制權(quán)力。其次，在我國規(guī)定既可以由行政機關(guān)執(zhí)行，也可以申請法院執(zhí)行時，容易出現(xiàn)“踢皮球”現(xiàn)象。當行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行起來有相當難度而申請法院執(zhí)行時，如果法院執(zhí)行起來也很難，它可能會以行政機關(guān)有執(zhí)行權(quán)為由而把案件交由行政機關(guān)自己執(zhí)行，出現(xiàn)扯皮。而法律、法規(guī)中沒有規(guī)定哪個機關(guān)行使行政強制執(zhí)行權(quán)，行政相對人的權(quán)益更容易遭到侵害。[楊海坤,劉軍.論行政強制執(zhí)行[J].法學論壇,2000(3).]比如違章建筑是由城建部門還是法院？執(zhí)行主體較為混亂，不利于行政相對人合法權(quán)益的保護。再次，行政強制手段的種類十分繁雜。行政強制手段的名稱極不規(guī)范。行政強制手段的設(shè)定基點缺乏同一性。行政強制手段外部邊界缺乏清晰的界定。行政強制手段的內(nèi)部結(jié)構(gòu)缺乏科學性。[金偉峰.行政強制手段模式的比較與反思[J].浙江大學學報:人文社科版,2001(6).]行政機關(guān)在實施過程中隨意性較大。行政機關(guān)一直躲到自由裁量權(quán)這把保護傘底下了。

這些都暴露了行政強制行為實施的混亂，然而行政強制行為的實施內(nèi)容與程序關(guān)系到行政強制行為的效果，又涉及到公民基本法益的保護問題，需要法律進行規(guī)范。在一個法治社會，所有權(quán)力的出現(xiàn)都應該受到一定的規(guī)范，不受規(guī)范的權(quán)力總是危險的。控制政府權(quán)力需要強化程序與設(shè)置程序。限于篇幅，本文僅僅關(guān)注《行政強制法》對公安機關(guān)行政強制行為的程序方面的影響。

二、公安機關(guān)行政強制的方式

公安機關(guān)的行政強制包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行兩個方面。公安機關(guān)的行政強制措施是指公安機關(guān)在實施行政管理的過程中，依法對公民人身自由進行暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財產(chǎn)實施暫時性控制的措施。公安機關(guān)的行政強制執(zhí)行是指公安機關(guān)或者由公安機關(guān)申請人民法院，對不履行發(fā)生法律效力的行政決定的公民、法人或者其組織，依法強制其履行義務的行為。

行政強制措施與行政強制執(zhí)行都屬于行政強制，帶有強制性，這是它們的共同點，不同之處在于：首先前提不同。行政強制執(zhí)行的前提是法定義務人不履行義務，但行政強制措施并不一定以當事人具有某些法定義務為前提，而是以可能產(chǎn)生危害社會的行為為前提。其次目的不同。行政強制執(zhí)行的目的在于迫使義務人履行義務或達到與履行義務相同的狀態(tài)；行政強制措施的目的在于預防、制止危害社會行為或事件的發(fā)生或蔓延，使人和物保持一定狀態(tài)。再次起因不同。引起行政強制執(zhí)行的原因只能是義務人的行為，作為或不作為的行為；引起行政強制措施的原因，既可能是行為，也可能是某種狀態(tài)或事件。最后行政機關(guān)的行政強制措施權(quán)必須有單行法律的特別授權(quán)。[應松年.論行政強制執(zhí)行[J].中國法學,1998(3).]

在《行政強制法》規(guī)定以前，公安機關(guān)強制制度比較混亂，存在各種各樣的形式，如檢查制度包含盤問、檢查；傳呼、詢問、查證；搜查等。[金偉峰.中國行政強制法律制度[M].北京:法律出版社,2002.23-29.]公安機關(guān)在人身方面的強制主要集中在強制傳喚、強制拘留等。公安機關(guān)在財產(chǎn)方面的強制有強制拆除，查封、扣押、凍結(jié)；對槍支、刀具以及其他危險物品的查驗、收繳或者限制其使用；對違章車輛的強制措施等。[張力燕,楊欣.淺談公安行政強制措施的種類[J].遼寧警專學報,2003(1).]在行為方面的強制主要是專利的強制許可，公安機關(guān)沒有這方面的權(quán)力。《行政強制法》中對公安行政強制進行了優(yōu)化與明確，具體到公安機關(guān)的行政強制措施的方式有：對公民人身自由的暫時性限制；對場所、設(shè)施或者財物的查封；對財物的扣押；強行進入住宅；法律規(guī)定的其他行政強制措施。通過對《行政強制法》的解讀，公安人員的行政強制范圍得到了明確與具體化。

三、行政強制的設(shè)定主體

行政強制設(shè)定權(quán)的實質(zhì)是指有關(guān)行政強制的立法權(quán)。從行政法治的要求而言，對行政強制的設(shè)定權(quán)應當做出嚴格的規(guī)范。原則上講，涉及到公民的人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利的強制應當由法律做出規(guī)定，法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)章以下的規(guī)范性文件不應當設(shè)定行政強制行為。《行政強制法》中明確了行政強制由法律設(shè)定。尚未制定法律，且屬于國務院行政管理職權(quán)事項的，行政法規(guī)可以設(shè)定對涉嫌違法的場所、設(shè)施和財物的查封或者對涉嫌違法的財物的扣押的行政強制措施。不制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務的，地方性法規(guī)可以設(shè)定對涉嫌違法的場所、設(shè)施和財物的查封或者涉嫌違法的財物的扣押的行政強制措施。

實施行政強制執(zhí)行的行政機關(guān)由法律規(guī)定。公安機關(guān)自然可以成為實施行政強制的主體。《交通違章處理程序規(guī)定》、《道路交通管理條例》、《出境入境邊防檢查條例》等法規(guī)中警察就不能適用強制措施了。《人民警察法》《集會游行示威法》等法律規(guī)范中的行政強制仍然可以適用。《治安管理處罰法》自2006年3月1日起施行。1986年9月5日公布、1994年5月12日修訂公布的《中華人民共和國治安管理處罰條例》同時廢止，這樣就使《治安管理處罰條例》上升到法律的層次上，公安機關(guān)的行政強制就獲得了法律上肯認，而不必申請人民法院強制執(zhí)行。加之《行政強制法》的通過，為行政行為的合法化提供了前提與依據(jù)。

四、行政強制的條件與程序

《行政強制法》第18條規(guī)定了行政機關(guān)實施行政強制措施的程序，包含報告及批準、由兩名以上行政執(zhí)法人員實施、出示執(zhí)法身份證件、當場告知當事人權(quán)利、聽取陳述和申辯、制作現(xiàn)場筆錄等。《行政強制法》第20條規(guī)定對限制公民人身自由的行政強制措施除適用本法第18條規(guī)定的程序外，還須遵守下列程序：當場告知或者實施行政強制措施后立即通知當事人家屬實施行政強制措施的行政機關(guān)、地點和期限；在緊急情況下當場實施行政強制措施的，在返回行政機關(guān)后，立即向行政機關(guān)負責人報告并補辦批準手續(xù)；法律規(guī)定的其他程序。《行政強制法》對行政強制的程序規(guī)定了嚴格的條件，這對保護當事人的合法權(quán)益，保證行政強制的合法性將起到很大的作用。

行政機關(guān)向人民法院申請強制執(zhí)行，應當提供下列材料：行政機關(guān)的強制執(zhí)行申請書；行政機關(guān)的行政決定書及作出決定的事實、理由和法定依據(jù)；當事人的意見及行政機關(guān)催告情況；申請強制執(zhí)行的標的；申請強制執(zhí)行的期限；行政負責人簽名及行政機關(guān)的印章和日期。

《行政強制法》對“限制公民人身自由”和“進入公民住宅”這樣的強制措施規(guī)定了特別的嚴格程序：進入公民住宅實施強制措施，必須出示縣級以上行政機關(guān)的行政決定書；對人身自由當場進行強制措施，必須立即告訴家屬和有關(guān)單位實施的機關(guān)和實施地點；在緊急情況下當場采取行政強制措施，進入公民住宅、限制公民人身自由的，應當在返回行政機關(guān)后６小時內(nèi)補辦手續(xù)。

《行政強制法》第39條還規(guī)定了中止執(zhí)行的情形，第40條規(guī)定應當終結(jié)執(zhí)行的情形，這些表明立法對行政強制的克制與審慎，體現(xiàn)了行政強制的不得濫用原則與適當原則。誠如韋德所言：“程序不是次要的事情。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍。”[ [英]威廉·韋德.行政法[M].北京:中國大百科全書出版社,1997.93.]

結(jié)語

良好程序?qū)ΡＷo當事人固然可貴，但在實際運作中不能不考慮到成本與收益的比例。在公安人員的行政強制中需要考量兩方面的代價：一是法律過程的當事人須投入的成本；二是公安人員與程序的投入。比如進入公民住宅實施強制措施，必須出示縣級以上行政機關(guān)的行政決定書，在一些情況下縣級以上行政機關(guān)的行政決定書并不能馬上獲得，這樣可能耽誤了行政強制的有效性，因為可能會錯過最有效的時間，這就是公安人員成本的付出。這是必須要考量的因素，立法者所能做的就是將成本的付出降到最小值。