海拉爾城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)分析

李海燕

摘要：城市社區(qū)建設(shè)是近來中國政治體制改革中備受關(guān)注的問題。城市社區(qū)建設(shè)直接關(guān)系到中國城市社會管理體制的根本變革、關(guān)系到中國城市化的推進、影響著中國公民社會的形成、也關(guān)系到構(gòu)建社會主義和諧社會、全面建設(shè)小康社會戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。海拉爾區(qū)作為呼倫貝爾的中心城市，要發(fā)揮其輻射帶動作用，實現(xiàn)大海拉爾的建設(shè)目標(biāo)，僅僅依靠經(jīng)濟上的發(fā)展是不夠的，社會建設(shè)尤其是城市社區(qū)建設(shè)方面應(yīng)該適應(yīng)經(jīng)濟的發(fā)展需要，而社區(qū)治理結(jié)構(gòu)又是社區(qū)建設(shè)的核心和關(guān)鍵。加強并完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，是較快的完成社會轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)和諧發(fā)展、科學(xué)發(fā)展新局面的重要方面 。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理、基層組織、治理結(jié)構(gòu)、政府職能、群眾參與

社會自治需要一個完善的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。黨的十七大報告指出，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體。海拉爾在城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建中取得了一定的成績，也存在著不足。本文通過調(diào)研，對海拉爾城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)進行分析，進而提出政府在城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中應(yīng)該發(fā)揮的職能作用。為海拉爾城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)實踐提供一些理論思考。

一、海拉爾城市社區(qū)建設(shè)情況

2000年，根據(jù)《居民委員會組織法》和有關(guān)文件精神，本著科

學(xué)規(guī)劃、因地制宜的原則，把城區(qū)居委會從原來的154個壓縮成104個；2002年再次對居委會規(guī)模進行調(diào)整，分別建立起按居住單位自然地域劃分的“板塊型社區(qū)”、以封閉型居民小區(qū)為單位的“小區(qū)型社區(qū)”、以職工家屬聚集區(qū)為主體的“單位型社區(qū)”、以不同功能特點劃分的“功能型社區(qū)”等 55個社區(qū)； 2006年本著整合資源、提高效率的原則，又一次將我區(qū)原有的55個社區(qū)調(diào)整為42個社區(qū)。整合后使社區(qū)規(guī)模達到2000戶以上，適應(yīng)了新時期發(fā)展的需要。

首先，社區(qū)的組織機構(gòu)基本建立，社區(qū)黨支部、社區(qū)居民委員會、社區(qū)居民議事協(xié)商會、社區(qū)居民代表大會四套班子全部成立。據(jù)了解，幾乎所有的社區(qū)工作者都清楚地知道：“居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。盡管由于種種原因，居委會還難以真正成為“居民的頭”，但是在主觀意識上，多數(shù)社區(qū)工作者都在努力做為“居民的代表”，“為居民說話”，“為社區(qū)居民服務(wù)”。這種“為民意識”是社區(qū)居民委員會的最顯著的特點。

其次，在區(qū)委、區(qū)政府的支持下，除個別社區(qū)外，絕大部分社區(qū)都有了固定的辦公地點和基本的辦公條件，有的社區(qū)已經(jīng)擁有上千平方米的辦公用房。幾年來，海拉爾區(qū)通過財政撥一塊、項目籌一塊、轄區(qū)單位出一塊、開發(fā)商拿一塊、結(jié)對單位捐一塊、鎮(zhèn)辦街居擠一塊的辦法，逐步形成了社區(qū)建設(shè)多元化投入體系。2007年—2009年通過向上級爭取社區(qū)建設(shè)項目資金220萬元外，政府投入資金1100多萬元，在健康辦事處建設(shè)一個3000多平方米的社區(qū)服務(wù)中心及社區(qū)文體館和四個平均面積為400平方米的社區(qū)服務(wù)站。2010年為呼倫辦事處投入1000多萬元建設(shè)海啤社區(qū)文體館及社區(qū)服務(wù)中心，除重點投入之外財政每年投入幾百萬元用于社區(qū)建設(shè)。社區(qū)面貌煥然一新，社區(qū)工作也實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，健康辦事處福利社區(qū)被國家民政部授予"全國和諧社區(qū)建設(shè)示范社區(qū)"稱號、被評為自治區(qū)級 “和諧社區(qū)”， 北國經(jīng)典社區(qū)被評為“全國體育先進單位”。愛民社區(qū)先后被評為自治區(qū)級“平安家庭創(chuàng)建示范社區(qū)”、“綠色社區(qū)”等榮譽稱號，愛民社區(qū)書記被授予自治區(qū)級社區(qū)先進工作者。

最后，所有社區(qū)都完成了建章建制工作，形成了與時代接軌，適應(yīng)社會現(xiàn)實需求的工作模式和活動模式;并在此基礎(chǔ)上結(jié)合社區(qū)資源，建立了各種社區(qū)活動載體。社區(qū)按政府要求，黨支部、居委會、議事會、居民大會都擬訂了一整套規(guī)范的規(guī)章制度，并且編冊、上墻、照章辦事，以便于日常運作、群眾監(jiān)督和上級考核。同時，在政府的鼓勵和駐區(qū)單位的支持下，各社區(qū)開發(fā)各自的資源，設(shè)置和組建了一批社區(qū)機構(gòu)和社區(qū)組織，如社區(qū)活動中心、老年協(xié)會、社區(qū)志愿者服務(wù)隊、社區(qū)合唱團、社區(qū)藝術(shù)團等等，形成了類別各異、功能不同、性質(zhì)多樣的社區(qū)活動的載體，為開展社區(qū)活動和社區(qū)服務(wù)拓展了更廣泛的領(lǐng)域，也為居民參與社區(qū)活動搭建了多樣化的平臺。

總的來看，目前的社區(qū)作為海拉爾區(qū)城市最基層的社會組織，已經(jīng)擁有了一定的組織基礎(chǔ)、物質(zhì)條件和社會資源，在群眾中具有了一定的影響，開始在海拉爾區(qū)社會管理中發(fā)揮特定的作用，新型城市基層群眾自治性組織基本框架已經(jīng)構(gòu)建。但是，目前社區(qū)建設(shè)也出現(xiàn)了一些問題。如：政府對社區(qū)的支持和賦權(quán)，也使得目前的社區(qū)出現(xiàn)了明顯的“行政化傾向”，事實上社區(qū)已經(jīng)被視為政府組織的延伸，并在承擔(dān)著某些行政職能。據(jù)調(diào)查，社區(qū)內(nèi)組建的各種功能的組織機構(gòu)就多達24個。再比如：社區(qū)規(guī)模的擴大，行政性事務(wù)的增多，日常事務(wù)工作量加大，而社區(qū)工作者(包括黨支部)人數(shù)有限，使得現(xiàn)在的社區(qū)在做一些服務(wù)性工作方面草草了事，社區(qū)實際上已經(jīng)很難直接聯(lián)系居民。

二、海拉爾城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)分析

社區(qū)治理模式，是與“政府主導(dǎo)下的社區(qū)自治”相適應(yīng)的一種管理新模式。這種模式不同于行政的管理模式，也不同于歐美城市社區(qū)的自治模式。社區(qū)治理是以社區(qū)為載體，使所有社區(qū)的利益相關(guān)者都能共同參與社區(qū)事務(wù)的管理模式，這也是與建設(shè)“居民自治、管理有序、文明祥和新型社區(qū)”的目標(biāo)最吻合的管理模式。在目前的城市社區(qū)，社區(qū)利益相關(guān)者包括：1)社區(qū)的主體——居民及其代表——居民代表大會委員會和居民委員會，2)駐區(qū)的社會機構(gòu)(單位)和社會組織，3)社區(qū)內(nèi)的民間組織;4)社區(qū)的指導(dǎo)者和幫助、支持者——街道辦事處。

海拉爾城市社區(qū)中的“治理主體”雖然是以社區(qū)居委會為代表的社區(qū)成員、以及社區(qū)的利益相關(guān)者，但街道辦事處、政府在社區(qū)的辦事機構(gòu)屬于主體成員。僅從社區(qū)建設(shè)會議的參加者（區(qū)委主管領(lǐng)導(dǎo)、街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)干部、社區(qū)干部為主，駐區(qū)單位代表）來看，就暴露出了“治理主體”的錯位。“治理客體”本應(yīng)該是社區(qū)的公共事務(wù)，但事實上目前社區(qū)中基于居民意志的自治事務(wù)并不多，而協(xié)助政府的管理事務(wù)占了絕大多數(shù)。社區(qū)干部們根本無暇顧及社區(qū)的公共事務(wù)。社區(qū)所談的“重大問題”幾乎全是上級(街道)布置安排的工作，如：社區(qū)計劃生育章程、節(jié)日慶典活動、幫助貧困戶、社區(qū)內(nèi)的垃圾問題等等。來自居民的、關(guān)系社區(qū)居民利益的“重大問題”卻很少能提到議事日程上。就“治理機制”而言，雖然通過制度安排的協(xié)商、合作是主要治理模式，但是街道辦事處與社區(qū)之間、社區(qū)與居民之間、社區(qū)與駐區(qū)單位之間還缺乏平等對話、合作協(xié)商的基礎(chǔ)。社區(qū)各利益相關(guān)者之間，仍保留較濃厚的行政指令色彩。社區(qū)作為“基層社會的管理性組織”的功能在當(dāng)前得到政府有意識地強化，因此承擔(dān)了大量由政府賦予的職責(zé)，但其自治的功能還不能完全得到體現(xiàn)。

三、海拉爾社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的政府職能

合理的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該是：在社區(qū)范圍內(nèi)，所有的社區(qū)利益相關(guān)者，包括政府組織(直接在社區(qū)工作的政府職能部門、街道辦事處以及政府在社區(qū)中的服務(wù)組織等)、社區(qū)黨組織、社區(qū)居民自治組織、社區(qū)民間組織、駐區(qū)單位、社區(qū)居民(包括暫住人口)等，都能通過一定的制度安排，通過協(xié)商與合作，共同參與社區(qū)公共事務(wù)，解決社區(qū)問題;使各方面的利益和要求都能得到重視和回應(yīng)，社區(qū)生活安全、和諧、有序。而目前海拉爾城市社區(qū)建從總體來看，仍然屬于初創(chuàng)階段，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)尚在完善階段。要達到合理的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，需從制度建設(shè)和能力建設(shè)倆方面同時做起。要建立合理的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，政府無疑是起主導(dǎo)作用的。政府的主要職責(zé)就是為社區(qū)發(fā)展提供政策支持、財政支持、工作支持，以及培訓(xùn)教育等公共服務(wù)，幫助社區(qū)加強組織建設(shè)、制度建設(shè)和能力建設(shè)，不斷提高社區(qū)主體“自我管理、自我教育和自我服務(wù)”的能力。政府在加大對社區(qū)的支持力度的同時，還應(yīng)該自覺地?fù)?dān)負(fù)起培育社區(qū)以及社區(qū)民間組織的自治能力的任務(wù)，以推進社會主義政治文明建設(shè)和社會主義和諧社會的建設(shè)。

政府對社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的政策支持，還包括政府部門和街道辦事處對社區(qū)的工作指導(dǎo)。理順政府職能部門、街道辦事處與社區(qū)居民自治管理組織的職責(zé)和相互間的關(guān)系，是當(dāng)前需要給予特別的關(guān)注。政府既要指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)發(fā)展、工作方案的落實，又要指導(dǎo)社區(qū)自治管理組織依法開展工作，還要避免出現(xiàn)社區(qū)居民自治組織行政化的傾向，。

政府對社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的政策支持，還包括及時回應(yīng)社區(qū)的訴

求，幫助社區(qū)解決實際困難。政府還應(yīng)該營造社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的社會氛圍，引導(dǎo)居民、駐區(qū)單位積極參與社區(qū)建設(shè)，樹立“主人翁”意識，真正在社區(qū)治理中發(fā)揮其職能；同時，政府還應(yīng)該積極培育社會組織、非盈利組織、中介機構(gòu)等社區(qū)組織，使得應(yīng)該由社會承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)歸還于社會。