試論城市規劃中的公共利益

王波 褚智榮

摘要：城市規劃工作是圍繞著利益問題進行的,城市規劃成為協調社會不同利益的一種工具,城市規劃的目標就是要實現公共利益的最大化。本文在對城市規劃中公共利益進行簡要理論闡述的基礎上,對城市規劃中公共利益的表現形式和實現方式進行了研究和探討。

關鍵詞：城市規劃；公共利益；形式；方式

一城市規劃中公共利益的理論基礎

1.1城市規劃中公共利益的概念。城市規劃中的公共利益是指一定范圍、一定時期內城市發展與建設過程中大多數的共同的利益, 這種共同利益所涉及到的大多數既包括各種組織, 也包括廣大市民。共同利益的表現形式有時是物質性的,有時是非物質性的,物質表現形式主要是指公共物品, 非物質表現形式主要是指共同的社會、文化、歷史、特色、審美等價值取向。

1.2城市規劃中公共利益的主體和內容。公共利益的利益主體是指公眾或公眾

社會, 而不是部分人。公共利益的內容是公眾普遍的利益需要, 而不是特殊的個人利益或者某個集體的局部利益。城市規劃中的公共利益是城市規劃和建設中, 公眾普遍的價值取向和利益選擇, 是全體市民對于城市環境當前的和未來的需要, 是基于城市的可持續發展和社會文明的進步所提出的要求和愿望。它主要強調的是城市公共資源的合理分配與利用。

1.3城市規劃中公共利益的特點。城市規劃中的公共利益有著自身的特點,主要體現在以下幾個方面。

(1)公共利益的統一性與沖突性。在城市規劃中, 某些宏觀公共政策如城市發展方向、城市性質、戰略目標等比較容易得到公眾認可, 取得所有利益主體認同的公共選擇當然體現了公共利益, 這時的決策體現了公共利益的統一性。但是, 城市規劃中很少再有符合所有人利益的政策, 幾乎所有決策都處在各種利益的沖突之中,基于自身利益或價值判斷, 各方利益主體圍繞某一城市問題提出不同的主張, 并試圖通過各種方式影響城市規劃, 使規劃決策導向利于自己。所以, 城市規劃決策中沖突無時不在, 無時不有。

(2)公共利益的長期性與短期性。城市規劃管理維護的公共利益(合理用地,綠地建設, 城市景觀, 環境保護等) 是需要長期發生影響、間接才對社會起作用的“軟”利益。因此, 城市規劃中公眾利益的實現是一個過程, 在其間必然有長期和短期的矛盾;公眾利益的實現不能一蹴而就,需要分建設時序逐步完成的。

(3)公共利益的公共性和非盈利性。公共物品和公共服務是公共利益主要的、現實的物質表現形式。同時, 城市規劃中所涉及的基礎設施和公共空間的基本特征是不與經濟利益掛鉤,非盈利性,保證城市市民能夠公平、合理、非排他性地享用。

(4)公共利益與公眾代價。城市規劃作為公共政策的一部分, 就其性質和功能來說, 公共政策帶來的利益和付出的代價并不需要, 事實上也很難集中于同一社會群體身上, 城市規劃需要從全社會的角度來統籌公眾利益。

二城市規劃中公共利益的表現形式

所有的城市規劃工作實際上就是圍繞著利益問題進行的。城市規劃是協調社會不同利益的一種工具。城市規劃的目標就在于實現公共利益的最大化。首先我們應該弄明白城市規劃所說的公共利益究竟包含哪些內容，城市規劃是如何達成公共利益的。城市規劃所說的公共利益主要包括以下幾個方面:

2.1維護法律秩序

在城市規劃區范圍以內，城市規劃具有極其重要的地位，任何行為主體，只要他涉及到土地利用和建設活動，就必須服從城市規劃，法律授權城市規劃就土地利用和建設問題作出具體規定， 哪些地方可以進行建設，可以進行什么建設，建設多大的面積，建什么樣的形式，這些都可以認為是法律秩序的組成部分，也是法律秩序的具體實施途徑。

2.2倡導社會公平

在土地利用和空間發展領域，如果我們放任市場決定土地利用和空間發展，那么就必然帶來一系列社會不公平的問題:一方面，那些不具備資本優勢的使用者將無法在一個公平的競爭環境中參與城市開發建設;另一方面， 那些中低收入人群的基本需求將被忽視。由于土地開發和城市建設過程中存在巨大的利益，這種不公平就可能造成更加嚴重的貧富不均和社會地位的差異。

2.3提供公共服務

隨著市場機制的進一步完善，政府的職能越來越多地轉向提供公共物品和公共服務。弗里德曼曾在他著名的《公共領域的規劃》一書中對于公共規劃進行了分類，從中可以看出，規劃的主要功能在于倡導經濟穩定成長，為經濟發展服務，提供各種公共服務，尤其在私人投資無意經營的領域內的公共服務，如公交、公路、大型水電站等。

2.4促進全面發展

要實現公共利益，必須實現公眾的全面發展。以人為本，綜合協調既是城市規劃的基本原則和工作方法，也是城市規劃代表公共利益的重要體現。當然，要實現人的全面發展，必須取決于城市的協調發展，城市規劃的角色在于從整個城市的全局或長遠考慮，協調個體使用者的利益，使之服從于城市整體利益，長遠利益。

2.5追求美好環境

包括對于美好城市形象的追求，對于優良環境質量的追求，對于舒適生活的追求等等。這從來就是城市規劃工作的基本目標。對于美的追求是出于人的一種天性，城市規劃是實現人們這種追求的技術手段，從這個角度說，城市規劃代表了公共利益。

三影響城市規劃實現公共利益的主要因素

城市規劃既是一種政府職能，又是一種職業實踐。城市規劃師的生活具有時代性，不可避免的收到時代的影響，因此，在城市規劃中，影響公共利益的因素有以下幾個方面:

3.1規劃師利益集團的自利性

規劃師作為權力集團的一部分，掌握著資源分配的權力，以一種凌駕于其他集團與利益主體之上的心態，高談闊論公共利益，并具有實現公共利益的制度資源，自動扮演著公共利益的代表者。而作為知識集團的一份子，也很難逃脫一般知識集團的特點，即把他們的利益附著在其他利益集團的利益之上。城市規劃在當代越來越淪落為領導人實現其政績的技術手段。還有人成為開發商的代言人，為了開發企業的利益貢獻自己的才智。此時，公共利益的問題幾乎無從談起。

3.2規劃師個人私利的因素

實際上規劃師們一直處于一種公共利益價值觀與私人利益追求的矛盾之中，雖然規劃教育和職業道德約束總是在培養著規劃師的社會責任感，但是在這樣一個經濟尚不夠發達，法制還不夠健全，社會價值觀正處于急劇變化的轉型社會，人們的自利性可能會不斷膨脹。

3.3城市規劃部門的自利性

城市規劃部門作為政府行政主管部門不僅具有管理公共事物的本質屬性，也有為了自身行業或組織的生存與發展創造條件的本質屬性，在與其他政府部門的競爭中，維護本部門本行業的權威和地位。城市規劃部門，一方面是政府的一個職能部門，另一方面，也是一種利益共同體，是其成員的共同利益的代表者。

3.4城市政府的自利性

城市政府部門的自利性源于兩個方面的因素: 一個因素是城市政府本身生存上的壓力。在一個行政任命期的環境下，城市規劃要做到堅持公共利益，而犧牲政府的生存要求，是相當苦難的，其結果往往是犧牲了公共利益。另一個因素是城市政府具有天生的擴張行政的欲望。政績工程離不開城市規劃部門的行政過程，也離不開城市規劃設計人員的精心策劃，于是，在整個過程中，城市規劃所扮演的角色與其說是為了公共利益而工作，不如說是為了政府官員的政績和自身的自利而努力。

四 城市規劃中實現公共利益的途徑

城市規劃具有代表公共利益的天然屬性，但是，由于幾個方面的原因，城市規劃并不能自動代表公共利益，這些原因包括城市規劃學科自身定性定位上的因素，也包括城市規劃學科所具有的外部效應。我國目前社會主義初級階段的時代特征和轉型時期的特點決定了人們價值取向的自利性，也是城市規劃難以肩負起公共利益代表者重任的宏觀原因。

4.1理清社會利益機制問題

城市規劃必須研究社會利益機制問題，尤其是必須研究社會主義市場經濟體制下的產權制度問題。只有充分了解社會的需求，了解了社會個體的需求， 才有可能從中發現，達成社會公共利益，才有可能通過土地利用，空間開發等媒介來維護和實現公共利益。

4.2實現從技術科學向政策科學的轉變

城市規劃學科要實現從技術科學向政策科學的轉變。引進政治學，經濟學和社會學的研究成果，更好的學會將城市規劃放在其運行的社會經濟環境中加以研究，學會從社會的本源上研究土地利用與空間發展問題，這才有可能真正實現城市規劃的科學化。

4.3確立城市規劃中的利益訴求機制

必須在法律上明確，在實際操作中確立城市規劃中的利益訴求機制。既然規劃的核心問題是利益協調問題，那么就不能按照一般的技術問題或工程問題進行規劃決策，要從制度上保證社會不同利益群體有公平的機會參與到規劃決策程序中來，必須徹底改變由少數社會精英把持城市規劃的局面。

4.4強化規劃師的職業道德

應該強化規劃師的職業道德，應該確保規劃師為公共利益服務的職業道德底線，同時，要研究建立對規劃師違反職業道德的懲處機制和因維護公共利益而遭受損失的利益賠償機制。

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