開發區土地集約利用評價指標理想值設定影響因素分析

馮歡

進行開發區土地集約利用評價，可以掌握開發區土地利用現狀集約水平，摸清、明確開發區評價范圍內可供挖潛的土地規模、分布和利用特點等情況,對建立健全開發區土地節約集約利用考核制度與長效機制，增強土地參與宏觀調控的能力具有重要作用。2008年7月，國土資源部發布《關于開展開發區土地集約利用評價工作的通知》，對開展開發區土地集約評價工作作出總體部署。

作為開發區土地集約利用評價的唯一技術規范，《開發區土地集約利用評價規程（試行）》規定了詳盡的評價指標體系，對各個指標的含義及具體現狀值的測算都有明確的解釋和說明，并且為確保指標現狀值計算科學無誤，規程中還設計了相應嚴格的調查表格，這也就使評價過程中外業調查有的放矢，也保證了評價數據的科學有效。但是，在之后進行的指標標準化及潛力測算方面，出現了評價工作的難點問題——評價指標理想值的設定，規程中并沒有給出具體的取值規定。

一、指標理想值對評價結果的重要影響

指標理想值決定開發區評價指標實現度分值，并最終決定開發區集約度綜合分值。評價指標標準化是開發區集約度分值測算的基礎，規程中明確規定了指標標準化的計算公式,指標標準化處理是進行開發區子目標分值測算的基礎，子目標分值又是目標分值測算的基礎，環環相扣，最終影響開發區集約度綜合分值。而指標標準化的前提是測算開發區現狀值分值和確定理想值，開發區現狀分值是依照開發區國土、房產、規劃、財政、稅務、統計等部門的相關數據統計確定，只要數據來源可靠一般不會產生多大改變。因此，在不考慮權重對開發區集約度分值影響的情況下，理想值的確定結果，將會最終影響開發區的目標分值和集約度綜合分值。如果開發區自身想提高最終的土地集約利用水平，可在確定指標理想值時，將較為接近現狀值的數值作為理想值，這樣就能使該指標的實現度分值無限接近100%，從而最終達到提高集約度綜合分值的目的，開發區土地集約利用評價結果也就看上去既“好看”又合情合理。

二、規程中指標理想值確定方法

現行試用規程中給出了確定理想值的4種方法：目標值法、發展趨勢估計法、先進經驗逼近法、專家咨詢法。根據規程中對這四種方法的要求，在確定了開發區的發展目標或者先進經驗后，依照其中的一種或多種，即可確定開發區的理想值。但依照這四種方法確定理想值也有不足之處，主要是規程對這4種方法的解釋相對比較模糊，具體操作時不易找到關于開發區的發展目標或相關指標的國家標準等作為依據，主要還是依靠專家定性確定，以至于在實際操作過程中，對于理想值確定缺乏嚴肅性或者說確定的依據隨意性太大。當開發區管委會或地方政府看到本地開發區土地集約水平不理想時，往往要求技術單位調整指標理想值，來提高集約度綜合分值。而通過調整指標理想值測算出來的開發區土地集約利用程度及潛力水平呢？“看上去很美”，可完全失去了評價摸底和找差距的真正目的，這樣的評價無異于在玩兒數字游戲。

三、設定指標理想值影響因素分析

指標理想值設定在開發區土地集約利用評價中至關重要，如果任由各地區自己設定指標理想值，那么評價結果（集約度分值和潛力）對提高開發區用地管理水平將不具有任何意義。為了增強開發區評價的科學性、嚴肅性和應用性，作者認為有必要從國家層面制定評價指標理想值的取值標準（或范圍），規定各個開發區在評價時必須參考使用，對于超標準（或范圍）設定指標理想值的，必須注明原由。

總結實踐經驗，筆者認為應該從以下三方面因素考慮設定評價指標理想值。

（1）開發區所在的區域

毋庸質疑，中國各個地區之間存在著巨大的經濟差距。有研究學者認為當今中國存在三個經濟體：東部地區、中部地區和西部地區。改革開放以后，隨著我國市場經濟體制的建立和西部大開發等區域經濟協調發展政策的實施，一定程度上控制了區域經濟差距擴大的趨勢，但從現實來看這種經濟差距還是客觀存在的，并且未來一段時間也將長期存在。那么，受此影響，作為地區經濟增長“引擎”的開發區，土地集約利用評價的各項評價指標在不同地區之間也必然存在較大差異。所以，宜根據我國各地區經濟發展水平劃分出不同經濟區，制定不同的評價指標理想值。

具體作法建議：在首輪評價完成以后，對各地區開發區的指標現狀值進行匯總排序，分析其規律，并征詢各地學者專家的意見，劃分不同經濟區域，并制定不同的指標理想值標準。筆者認為不同地區的開發區評價指標理想值（特別是評價體系中的經濟指標）應遵循以下規律：

東部開發區>中部開發區>西部開發區

（2）開發區的類型

從上世紀80年代我國設立首批國家級經濟開發區以來，全國各省份基本都設立了各自的國家級開發區，而省級開發區更是星羅棋布，雖然經過一番清理撤并，但最終保留下來的省級以上開發區也有一千余家。一般認為，我國的開發區包括9個類型。其中，國家級開發區6個類型，分別是國家級經濟技術開發區、國家級高新技術產業開發區、國家級保稅區、國家級出口加工區、邊境經濟合作區、其他類型的國家級開發區（國家旅游度假區、保稅物流園區、保稅港區、互市貿易區、兩岸科技工業園、工業園區、臺商投資區、開發區、跨境工業區、經濟開發區、金融貿易區等）；省級開發區3個類型，分別是省級經濟開發區、省級高新技術產業園區、省級特色工業園區。

以上類型的開發區，各有其特點，各個開發區的發展定位和主導產業存在很大差異，反映在指標考核上就有所區別。目前，開發區評價規程中所確定的評價指標，主要針對一般的經濟開發區和高新技術開發區而設立，對于其他類型的開發區，規程中的指標并不能完全使用，或不太適宜使用。如建筑密度、容積率指標，并不適用于化工類園區，這類園區中化工設備一般露天放置，廠區內并無大量建筑，若以建筑密度、容積率指標去評價化工類園區集約用地水平是偏頗的。再如，規程中限定的評價指標側重于工業用地，如將高新技術產業用地包括在內，總共16項評價指標中涉及工業用地的有7項之多，如果單純采用這些指標評價商貿物流型的園區也不太適宜（商貿物流型園區不以生產為主，大量土地用于倉儲及配套辦公、酒店住宿餐飲、金融服務等）。所以，宜根據開發區發展定位和主導產業劃分不同類型的開發區，并依據各自特點選擇制定適宜的評價指標和理想值標準。

（3）開發區所處的發展階段

對開發區發展進行研究的學者普遍引用辨證唯物主義關于物質誕生、發展(存在)、消亡(再生) 的周期性理論，闡述開發區發展周期的觀點。一般認為，開發區是一個隨時間發展而不斷演化的客觀存在, 其演化過程表現出明顯的周期性和階段性特點。如將開發區自創建到衰亡分為創建區、成長期、轉換期、成熟期和回歸期，從制度的視角將開發區分為強制度優勢階段、弱制度化階段和后制度化階段三個階段,將開發區的生命周期分為要素驅動、產業主導、創新突破和財富凝聚四個階段。

處于不同發展階段的開發區，其內部運行機制和經濟特征是不一樣的，反映在評價指標上也就應有差別。筆者綜合前人觀點，結合評價實踐，將我國現有開發區按產業發展水平及空間開發規模等劃分成起步型、成長型、成熟型三類。

I、起步型開發區的批準規劃面積小，已開發土地規模和基礎設施保障程度低。

II、成長型開發區的批準規劃面積進一步擴大，各項公用設施、基礎設施完善，開發空間充足，入區企業數量不斷增多。

III、成熟型開發區的進區企業布置合理，經濟貢獻突出，但發展空間不足。該類型開發區在擴區獲得充足土地資源后，經過科學規劃、合理定位，可能回歸為成長型開發區或轉變為綜合型城市。

針對以上三個發展類型的開發區，筆者認為評價指標理想值（特別是用地效益、管理績效這兩個目標層下各指標的理想值）應遵循以下規律：

成熟型開發區≥成長型開發區>起步型開發區