我國環境審計的現狀、障礙及對策

張莉

環境審計最早產生于20世紀70年代初西方發達國家的企業內部，后在西方國家審計中逐漸占據重要位置。近年來，我國環境審計工作也越來越受到重視和關注。審計署在《2008～2012年審計工作發展規劃》中，提出要“以落實節約資源和保護環境基本國策為目標，維護資源環境安全，發揮審計在促進節能減排措施落實以及在資源管理與環境保護中的積極作用?！眲⒓伊x審計長也明確提出要“繼續加大環境審計力度，積極探索中國特色審計路子，為實現人與自然的和諧、推動經濟社會的科學發展貢獻力量。”本文通過分析研究環境審計的現狀、發展趨勢，就強化環境審計工作提出對策建議。

一、當前我國環境審計存在的主要障礙和問題

從總體上看，目前我國環境審計的理論研究和實踐工作剛剛起步，尚處于探索階段，尚存在許多不足之處，各地發展也不均衡，許多領域尚未涉及。具體表現在以下方面：

（一）對開展環境審計重要意義的認識有待提高。開展環境審計的重要性和緊迫性，還沒有被社會所公認，也沒有被廣大審計人員所深刻認識。就審計項目安排來看，審計機關每年列入計劃的環境審計項目并不多，尤其是基層機關兩年甚至更長時間才能安排一個項目；中西部地區對環境審計項目的開展也不均衡，導致實施環境審計監督的面比較窄，審計對保護環境的作為還沒有最大化，這在一定程度上延遲了環境審計工作的深化和推廣。

（二）尚未建立起統一的審計工作準則和評價標準。資源環境審計是新的審計工作，具有其特殊性。自環境審計工作開展以來，各地都還是在不斷地摸索，沒有形成權威、統一的、規范的操作準則和評價標準作指導。再加上資源的種類和環境污染的類型又很多、很復雜，涉及到的評價標準有水環境保護標準、大氣環境保護標準、土壤環境保護標準、環境噪聲標準、固體廢物與化學品環境污染控制標準、核輻射與電磁輻射環境保護標準、生態環境保護標準等，各種環境保護標準眾多且專業性強，更增加了工作難度和審計風險。

（三）環境審計缺乏充分的法律支持。目前，我國關于環境審計的規定主要是以政策的形式出現在人們面前，而在法律上基本上是一片空白。近二十多年來，我國雖然頒布了一系列環保方面的法律法規，基本形成了我國環境保護的法律監督體系，為環境審計提供了一定的參考依據，但缺乏具體明確認可或規范環境審計工作的法規。而已頒布的《審計法》、《審計法實施條例》、《中國獨立審計準則》等法規中，都沒有環境審計的內容和具體實施辦法，使環境審計實施缺少法律支撐。在這種情況下，若是從非資金角度對環境領域進行過深的檢查監督，難免要受到職責范圍擴展的質疑，從而使得這項審計的權威性或多或少地受到爭議。

（四）環境審計的層次較低，基本上仍局限于資金財務。環境審計包括環境財務審計、環境合規性審計和環境績效審計三部分，環境績效審計正逐步成為各國環境審計的發展重點，西方國家環境審計更側重于環境的績效審計。而我們已進行的環境審計，主要還是從保護環保、生態建設財政資金安全這一角度出發的，基本上還停留在對項目、資金的真實、合法、效益層面上的監督評價，而從技術的角度對資源環境的破壞、損壞、污染程度，追根究源地進行工程技術的、權威性的監督評價還做得不夠，環境審計的檔次較低。

（五）傳統審計方法無法滿足環境審計的需要。環境審計方法與環境審計質量密切相關，是決定環境審計質量的關鍵。國際上，環境審計的主要方法，除常規審計方法外，還包括結果導向分析和問題導向分析、定性分析與定量分析相結合、調查問卷、詢問座談、延伸跟蹤等審計方法。而目前我國的環境審計主要是以環境保護專項資金為主線，以財務審計為基礎，檢查環境保護資金的籌集、使用及管理情況，主要運用的還是一般財務收支審計的審計思路和審計方法，對于環境效益審計方法應用不多。尤其是環境效益審計更多的是對環境相關指標的評價，需要用到大量的環境業務數據，如水質狀況、空氣質量等，并需要對相關數據的真實性和準確性進行驗證，傳統的審計方法是無法完成的。

（六）審計人員的素質還不能完全適應環境審計需要。環境審計涉及環境專業技術知識（如環境經濟學、環境物理學、環境醫學、環境法學、環境管理學等）和一定的相關專業知識（如統計學、工程學、社會學、化學等），具有很強的技術性、專業性和綜合性，審計的技能方法與傳統的財務審計有著顯著區別。而目前我國大部分政府審計人員的知識結構以財會、審計、法律、財稅、經濟等知識為主，對環境管理的知識與專業技術了解較少，缺乏與環境管理相關的業務經驗以及必要的設備、技術和手段，這在很大程度上制約了環境審計工作的質量與效率。

二、強化環境審計的對策建議

當前，我國正在大力建設環境友好型、資源節約型社會。審計機關作為國家經濟衛士、免疫系統，在建設“兩型”社會中責無旁貸。在當前形勢下，政府審計機關做好環境審計工作需要進行以下方面的拓展與創新。

（一）不斷拓展環境審計范圍和內容。近年來，政府實施的環境審計項目中，覆蓋面相對較窄，審計的層次較低。因此，政府審計一方面要拓展環境審計范圍，關注生物多樣性的減少、氣候變化、對自然資源的過量開發、對健康的威脅、對外部安全的威脅、物理環境的退化等問題；另一方面要擴大績效審計的覆蓋面，不僅僅局限于資金財務審計，而要把環境審計的內容拓展到最高審計機關國際組織《從環境視角進行審計活動的指南》中列示的環境績效審計內容：對政府監督環境法規執行情況的審計、對政府環境項目的效益進行審計、對其他政府項目的環境影響進行審計、對環境管理系統的審計、對計劃的環境政策和環境項目進行評估等，實現環境審計監督的全面化。同時要加大對重點環境審計項目的“環評報告”及其審批意見的審計力度。

（二）建立健全環境審計標準體系。審計署《2008至2012年審計工作發展規劃》提出著力構建符合我國國情的資源環境審計模式，2012年初步建立起資源環境審計評價體系，重點應包括操作準則和評價標準等內容。鑒于環境審計的特殊性、復雜性和工程技術性要求，操作準則應有別于現有的審計準則。從實際情況來看，環境審計所需要的各類評價標準，大都是由環境保護、農林水利、國土資源等專業主管部門來制定的。環境審計準則、評價標準應綜合考慮ISO14000系列標準和我國已制定的系列環境標準的要求，將環境管理指標同審計指標結合，推動建立既滿足審計需求，又符合行業規范的評價標準，以適應資源環境審計的國際接軌和增加適用性的需要。應爭取資源環境審計評價體系早日出臺，在實踐中邊試行邊完善，便于規范審計操作，提高審計質量和水平。

（三）注重創新審計組織方式和方法。由于環境審計尤其是環境績效審計工作起步較晚，可以借鑒的成熟經驗較少。加上審計人員專業的局限，繼續探索聘用外部專家與審計人員結合審計的方式，在審前調查時外部專家可以提前介入，對審計方案的討論、對審計調查目標、內容和重點的把握等，提前咨詢專家的意見；對現場實施過程中，對關鍵的業務數據和測量由專家直接負責等。審計方法上除了繼續使用面談詢問法、調查問卷法、實地觀察法、分析復核法等傳統的審計方法外，審計人員也應該注意調整思維定式，采取多種方式和方法開展工作，如定性分析與定量分析相結合、延伸跟蹤、全程跟蹤等審計方法；不斷嘗試和采用先進的環境績效審計技術和手段，增加審計評價的專業性和權威性。

（四）加快環境審計立法。目前，各級政府的環境審計工作主要是依靠下達政策得以開展。在初期，政策的靈活性使得環境審計工作能在較短時間迅速在全國絕大多數地方不同程度地進行。但從長遠角度來看，由于政策的不穩定性及抽象性，易使得環境審計工作流于形式化、短期化，在具體操作上由于沒有明確的工作細則而使得環境審計工作在全國各地標準不一，同時在落實責任上無法可依，無法追究相關人員法律責任。所以，應參照國際環境審計經驗，盡快建立有關的法律法規體系，明確環境審計相關內容與標準，明確法律責任，使環境審計合法化、標準化、成熟化。同時利用法律的穩定性與強制性，使得環境審計工作能依法排除來自各方面的阻撓長期順利地開展下去，從而發揮審計在環境保護方面的特殊作用。

（五）加強環境審計隊伍建設。環境績效審計涉及面廣，情況復雜，專業性政策性很強，審計人員必須具有相應的素質，才能適應工作需要。因此，可從以下幾個方面提升環境審計人員素質：一是加大對現有審計人員的培訓力度。針對現有審計人員的知識結構和工作經歷進行相關知識培訓，切實有效地激勵審計人員學習補充環境科學專業、資源經濟專業的相關知識，激勵審計人員積極學習報考獲取注冊環境工程師資質，成為既具有財務審計技能又具有環境監測評價技能的復合型審計人才。二是招聘部分相關專業的人才。通過招聘部分相關專業人才，補充和調整現有審計人員結構，為環境績效審計提供人才保障。三是加強環境績效審計力度，使審計人員在學中干、在干中學，不斷積累環境績效審計經驗。

（作者單位：重慶市審計局）