基于風險矩陣方法的納稅服務風險管理

馮 偉

(廣西壯族自治區國家稅務局，廣西 南寧 530022)

基于風險矩陣方法的納稅服務風險管理

馮 偉

(廣西壯族自治區國家稅務局，廣西 南寧 530022)

隨著我國服務型政府建設的不斷推進，國家稅務總局提出了納稅服務是稅務部門核心業務的理念。圍繞這一理念，各地稅務部門開展了形式多樣的納稅服務工作。然而，對納稅服務實質內涵理解的偏差，導致納稅服務實際工作帶來各種執法、管理風險。利用風險管理理念，通過對納稅服務工作實質及內涵的剖析，對納稅服務工作內容及流程進行風險識別，使用風險矩陣方法對納稅服務風險進行定量計算排序評估，以便集中精力和資源防范關鍵風險。

納稅服務;風險矩陣;風險管理

近年來，隨著我國服務型政府建設的不斷推進，作為政府重要經濟管理部門的稅務部門提出了納稅服務是稅務部門核心業務的新理念。圍繞這一理念，各級稅務部門積極開展形式多樣的納稅服務工作，為提升服務水平做了大量富有成效的工作。

納稅服務工作直接面向多元化的納稅主體，貫穿于整個稅收工作全過程，滲透于稅收工作的方方面面，涉及政策體制、人為主觀性、社會環境等因素，當前納稅服務還處在不斷實踐探索的階段，這不可避免使得納稅服務工作帶有各種不確定性，即稅務人員實際工作結果可能與期望結果不一致，其中的某種偏差可能會造成損失。

面對眾多的納稅服務風險，本文運用風險矩陣方法對其進行排序評估，識別出其中最為關鍵的風險，便于稅務機構集中精力和資源防范關鍵風險。

1 納稅服務的實質內涵

根據國家稅務總局制定的納稅服務規范，納稅服務是指稅務機關依據稅收法律、行政法規的規定，在稅收征收、管理、檢查和實施稅收法律救濟過程中，向納稅人提供的服務事項和措施。準確把握納稅服務的實質內涵，對于高質量地做好納稅服務工作，規避其中存在的風險具有十分重要的意義。

現代稅務管理認為:納稅服務是公共服務的主要內容和具體形式，征納的雙方法律地位是平等的，納稅人合法需求應得到稅務部門的及時響應。稅務部門有義務為納稅人提供法定的服務。因此，納稅服務應包含如下幾點含義:

第一，納稅服務必須堅持依法服務。納稅服務必須堅持依法服務的原則，必須依據我國目前的稅收法規的基本規定，既要提供法定的服務，又不要越俎代庖，超越現行法律規定的范圍為納稅人提供納稅服務。

第二，納稅服務必須以實現征管目標為宗旨。稅務部門負有通過加強稅收征管和優化納稅服務，不斷提高納稅人的稅法遵從度的職責。加強稅收征管，是依法敦促納稅人切實履行依法納稅的義務;優化納稅服務，則是以納稅人的合理需求為導向，引導納稅人自覺遵從稅法、依法納稅。納稅服務與稅收征管之間是相互融合、互相促進的辯證關系，是稅收中心工作的兩個不同方面。

第三，納稅服務必須以實現征管效率最大化和征納雙方成本最小化為主要目標。納稅服務要實現征納雙方利益最大化的目標，就必須建立規范的納稅服務制度，為納稅人提供文明、便捷、高效、經濟的各項服務措施，盡量減少納稅人除納稅以外的額外負擔，不斷降低納稅成本和征稅成本。

第四，納稅服務以提高納稅人的稅法遵從度為目的，既要求滿足納稅人的合法合理需求，也要求稅務機關公正、公平、文明、規范執法。既要保證納稅人繳納法定數額的稅款并享受法定優惠，保守納稅人的秘密、保障納稅人合法權益等，又要嚴格規范執法，保證稅收公平。

2 納稅服務中的風險識別

納稅服務風險主要是指稅務工作人員在納稅服務工作中由于法律政策因素、社會環境因素、人為主觀因素等影響而導致的納稅服務實際結果與預期偏離，導致國家稅收或納稅人權益發生損失，甚至影響經濟社會正常運行的可能性。

2.1 執行稅法、落實稅收政策存在的法律風險

廣義的納稅服務還包括積極落實國家出臺的各項稅收政策，支持地方經濟社會發展。

對于國家出臺的各種稅收優惠政策，如結構性減稅政策，以收入任務緊張為由在落實優惠政策上打折扣或如對納稅人取得合法有效的抵扣憑證，沒有及時足額給予抵扣，或無故拖延進項稅額抵扣時限。此外，稅務部門的組織收入原則是堅持依法治稅，堅決不收過頭稅，制止越權減免稅，不得擅自制定、解釋稅收政策，也不得越權批準減免稅收、緩繳稅款和豁免稅款。地方政府為提高本地投資吸引力、扶持本地企業發展，營造出良好的投資環境，吸引外地的資金、技術和人才，在業績評價指標化導向激勵下，往往要求稅務部門提供超法律規定的稅收優惠措施。個別稅務部門有可能頂不住地方政府的壓力，守不住組織收入原則，協助地方政府越權出臺稅收優惠政策，造成國家稅款流失。

上述落實稅收政策不到位或越位，都會造成稅務部門有關負責人不依法履行職責、瀆職、失職的風險，都會造成國家稅收損失或納稅人權益受損的風險。

2.2 稅收執法中的風險

(1)精簡納稅人表單存在的風險。某些地方的稅務部門，為減輕納稅人負擔，簡并報表資料，推出“免單”服務，不再要求納稅人填寫部分表證單書，而是由稅務部門的計算機根據歷史數據生成，由納稅人確認。如稅務部門計算機根據以往申報數據自動生成納稅人納稅申報表，自動填報進項及稅額，其結果可能會由于稅務機關受主客觀條件的限制，無法掌握納稅人真實完備的信息，生成的申報表與納稅人真實情況不符，就會發生多征、少征、漏征稅款或未能發現納稅人違法的現象。過度減免表單，包辦納稅人應盡的申報事項可能會導致征稅款侵害納稅人權益，或少征、漏征稅款致使國家稅款流失，或不能及時發現納稅人的違法現象等風險。

(2)簡化納稅事項流程的風險。稅務機關在開展納稅服務工作中，改革管理方式，優化工作流程，切實解決納稅人辦稅時“多頭找、多次跑”等突出問題。但個別稅務機關把優化流程等同于簡單化流程，在辦理增值稅減免審批、出口退稅審批、一般納稅人認定等審批事項時，過度簡化流程，把應該審核把關的環節省略，造成稅收管理失控。如對不符合代開條件的納稅人給予代開發票、不按規定進行普通發票“驗舊購新”、“交舊購新”的繳銷管理，造成國家稅款流失。

2.3 提供多元化申報方式存在的技術風險

隨著信息技術的不斷發展，使得稅務部門可以充分利用現代信息技術手段，打破了辦稅在時間、空間上的限制，建立了以網上申報為主體，電話辦稅、郵寄辦稅等方式為補充的多元化辦稅體系，方便納稅人辦理各種涉稅事項。

當前的多元化申報方式，主要是依托互聯網的納稅服務平臺，由于互聯網結構的復雜性，連接的終端數量龐大，終端的屬主分布在不同國家，互聯網絡在客觀上存在安全風險。

由于互聯網的開放性，稅務機關的網上辦稅系統可能遭到黑客攻擊，使得納稅人信息被泄露，導致納稅人權益可能遭受損害的風險;或由于技術故障導致納稅人網上納稅申報失敗，由此造成的延期申報責任不明的風險。

2.4 納稅咨詢存在的風險

稅務機關在納稅服務工作中普遍設立納稅咨詢服務渠道，如稅務機關門戶網站、12366納稅服務熱線等。為納稅人提供稅收政策咨詢服務，是一項政策性很強的工作，咨詢人員必須熟悉稅收業務，了解掌握各項稅收政策。納稅咨詢可能存在的風險是:對政策把握不準，對納稅人的生產經營情況沒有深入分析，提供了不正確的納稅咨詢，導致納稅人不能正確履行納稅義務或納稅人權益受損的風險。

2.5 超越法律范圍提供納稅服務的風險

稅務部門曲解納稅服務內涵，利用公共資源為個別納稅人提供法定范圍外的服務，在事實上形成對其他納稅人不公平的風險。如個別稅務部門為特定的納稅人提供“優質”服務，安排專人專項辦理各種涉稅事項，在行使自由裁量權落實優惠政策時標準偏寬偏松，甚至利用稅務部門的行政資源幫助納稅人在生產、銷售、貸款等方面獲取競爭優勢。

2.6 環境風險

由于納稅服務廳環境引起的納稅人履行納稅義務障礙的風險。主要指服務廳或其內部設施可能存在危及公共安全的隱患，如服務廳建筑存在火災隱患，或服務廳內未設置緊急出口、未設置安全提示標識等。

2.7 納稅服務內部管理中存在的風險

主要是指稅務部門管理、監督制度不健全，導致國家利益或納稅人權益受損的風險，如稅務部門制作和提供納稅服務標識，表格文書等服務產品的過程中，發生不廉行為，或稅務人員侵吞國家稅款的行為等。

3 風險矩陣

風險矩陣［1］是在項目管理過程中識別項目風險重要性的一種結構性方法，該方法由美國空軍電子系統中心(ESC，Electronic Systems Center)的采辦工程小組于1995年4月提出，此后在ESC的大量項目都采用風險矩陣方法對項目風險進行評估。

風險矩陣方法綜合考慮了風險影響和風險概率兩方面的因素，由專家通過較為直觀的經驗，判斷出風險影響和風險概率所處的等級，通過應用Borda計數法對各風險因素的重要性進行排序，從而對項目的風險進行評估。

運用風險矩陣來評估納稅服務中的風險，可以將風險清晰、直觀地顯示出來，識別出哪一種風險是對納稅服務影響最為關鍵的風險，同時還可以對納稅服務的整體風險給出綜合評價。

3.1 原始風險矩陣

原始風險矩陣欄目由風險欄、風險影響欄、風險發生概率欄、風險等級欄和風險管理欄等組成(見表1)。

表1 納稅服務風險矩陣［1，2］

風險欄(Risks)主要描述具體的納稅服務風險;影響欄(Impacts)用于評估風險對納稅服務的影響(見表2);風險概率欄(Risk Probability)描述風險發生概率(見表3);風險等級欄(Risks Rating)由影響欄和風險概率欄共同決定(見表4);Borda序值欄是按照Borda序值法計算出各風險因素的Borda序值;風險管理欄為防范、控制風險的具體措施。

3.2 風險影響等級

風險矩陣方法將風險對評估項目的影響分為5個等級，并提供了風險發生概率的解釋說明。風險影響等級和風險發生概率的說明如表2和表3。

表2 風險影響等級定義［1，2］

表3 風險發生概率說明［1，2］

通過將風險影響和風險概率的結合來確定風險等級，風險等級對照表見表4。

表4 風險等級對照表［1，2］

3.3 Borda序值法

同一風險等級的多個風險模塊，其重要程度可能并不相同，必須對多個風險模塊進行重要性排序，以確定各級風險中最重要的風險模塊，ESC的研究人員將投票理論應用到風險矩陣軟件中，提出了Borda序值方法［3］，其原理為:

設N為風險總個數(與風險矩陣中的行數相同)，設i為某一個特定風險，k表示某一準則。原始風險矩陣只有兩個準則:用k=1表示風險影響I，k=2表示風險發生概率P。如果rik表示風險i在準則k下的風險等級(在風險矩陣方法中，將比風險i的風險影響程度大或風險發生概率大的因素的個數作為在準則k下的風險等級)，則風險i的Borda數可由下式給出:

將Borda值從大到小的順序排列就可以得到Borda序值，如某個風險的Borda序值為0，說明該風險為最關鍵的風險。按照Borda序值由小到大排列，就可以排出各風險因素的重要性。

4 風險矩陣方法在納稅服務風險中的應用

4.1 納稅服務風險矩陣

根據納稅服務工作的實際情況，運用德爾非專家調查法，確定納稅服務工作中各項風險的影響、發生概率及風險等級，由原始風險矩陣設計出應用于納稅服務風險評估的風險矩陣，如表5所示。

4.2 納稅服務風險評估

根據表4納稅服務風險矩陣中的Borda序值對該納稅服務風險按重要性從大至小排序的結果是:執行稅法、落實稅收政策存在的法律風險、提供多元化申報方式存在的技術風險、納稅咨詢存在的風險、內部管理中存在的風險、精簡表單風險、簡化流程風險、超越法律范圍提供納稅服務的風險、環境風險。基于這個排序結果，對納稅服務工作中面臨的諸多風險隱患，稅務部門可忽略較不重要的風險，而集中精力和資源優先防范關鍵風險。

表5 納稅服務風險矩陣

5 納稅服務的風險管理

風險管理是指如何在一個確定包含風險的環境里把風險發生的概率或風險造成的損失減至最低的管理過程。

針對已識別的納稅服務工作中的風險及納稅服務風險矩陣對風險的排序，采取全面的風險管理降低納稅服務工作風險的有效途徑具體表現在以下方面。

5.1 強化風險意識，建立多元風險管理主體

納稅服務涉及方方面面，貫穿于整個稅收工作過程，融于稅收各部門職能、各崗位職責、各具體環節之中，涉及每一個稅務人員，因此每一個稅務人員都要樹立強化風險意識，充分發揮每個稅務人員的積極性，主動參與到崗位風險識別及防控工作中，變被動為主動，共同應對崗位風險。

5.2 緩解與防范納稅服務風險

通過識別、評估、納稅服務工作中的風險，可以防范和消解納稅服務中的風險，避免因為風險造成的損失。

(1)針對執行稅收法律政策的風險，規避措施是牢固樹立依法治稅理念，堅持組織收入原則，稅務機關做出的一切決定都必須符合法律法規的要求，杜絕人情稅、關系稅。在組織機構設置上，在納稅服務部門中配置精通法律的專門人才，在工作流程中，密切與政策法規部門的溝通聯系，加強對出臺服務措施的法律審核。

(2)針對過度精簡表單引起的風險，稅務部門應對納稅事項涉及的表單加以分類，凡涉及納稅人稅款征收、資格認定類的表單由納稅人自行填報。

(3)針對納稅服務流程過度簡化的風險，加強痕跡化管理，保存業務流轉證據。明確稅收管理各業務流程中應具備痕跡證據的項目內容、傳遞手續等要求，為稅收執法權和行政管理權運行的過程還原、問責、結果復查提供可靠證據。

(4)針對依托互聯網構建的多元化納稅服務平臺存在的技術風險，應不斷完善網上申報軟件的功能、加強技術安全措施，如在互聯網與稅務內部網絡之間使用網絡防火墻等技術措施降低技術風險。

(5)針對納稅咨詢不正確引起的風險，稅務部門應進一步提高咨詢人員素質，完善咨詢服務體系。咨詢受理部門要加強與相關部門的溝通協調，及時向上級業務指導部門請示匯報，給納稅人以權威、準確的答復，切實提高納稅咨詢服務的準確性。

(6)針對納稅服務的環境風險，稅務部門應確保服務廳的建筑及設施滿足國家有關安全標準和規定，及時排查存在的安全隱患。

(7)針對納稅服務內部行政管理風險，應加強對制作和提供服務產品的管理工作，嚴格按照政府招標采購程序做好采購項目的立項申請，預算編制，報批等工作。

5.3 針對風險的特點，有效配置資源

通過對納稅服務崗位或流程風險的評估，識別出崗位風險，對風險進行排序，在應對措施上可以將人力資源較多地配置到高風險性的環節，必要時可以包括增加監察，審計人員，使得納稅服務中高風險環節，得到更多關注，最關鍵的風險環節得到有效的控制，則風險造成的損失將得到緩解和規避。如對自由裁量權較大、執法風險較高的認定審批類、發票管理類等事項，配置專門的涉稅調查崗位人員實施重點管理，配置監察人員進行內部督察。

5.4 構建納稅服務風險外部監管和內部防控機制

公開透明是納稅服務風險外部監督的重要原則。通過政務公開，將納稅服務流程、納稅服務內容、服務質量要求等公之于眾，接受社會輿論、廣大人民群眾的監督，這實質上是擴大了風險識別的參與主體，將極大有利于工作中風險的識別與防控。

稅務部門內部風險防控的要點在于崗位風險防控，關鍵在于建立“精簡、統一、效能”和“決策權、執行權、監督權三分離”為主要特征的新崗責體系，不僅有利于規范稅收執法，提高稅收征收率，更為重要的是有利于合理分解權力，形成相互銜接、相互制約的稅收執法監督制約機制，切實從源頭上預防稅務人員違法違紀行為風險的發生。

5.5 通過風險管理，制定科學合理的納稅服務政策

通過風險管理，稅務機關的納稅服務工作在服務內容、服務方式、服務流程等服務措施的制定中進行相應調整、改進，尤其在出臺新的納稅服務政策過程中更應注意考慮風險評估意見。

6 結束語

納稅服務工作中的風險時時刻刻都可能發生，有些風險的影響很小，但發生的概率很大，對征納雙方都會帶來一定損失;有些風險發生的概率相對較小，然而一旦發生，會對國家稅款或納稅人利益造成重大損失。因此，識別風險、防范風險、規避風險是納稅服務工作面對的課題，是保證國家稅收安全、納稅人權益、經濟社會正常運行的必然要求。

［1］朱啟超，匡興華，沈永平.風險矩陣方法與應用評述［J］.中國工程科學，2003，5(1).

［2］Paul R，Garvey P R.Lansdowne Z F Risk matrix:An approach for identifying assessing and ranking program risks［J］.Air Force Jorunal of Logistics，1998，(25):16 －19.

［3］Lansdowne Z F，Woodward B S.Applying the Borda method［J］.Air Force Journal of Logistics，1996，20:27 －29.

［4］沈建明.項目風險管理［M］.北京:機械工業出版社，2003.

Risk Management of Tax Service Based on Risk Matrix

FENG Wei
(Tax Bureau of Guangxi Zhuang Autonomous Region，Nanning，Guangxi 530022，China)

With the advancements of the construction of service － oriented government，State Administration of Taxation addresses a concept that tax service is the core service of all levels of administration of taxation.In order to fully implement this work，administration of taxation around the country carried on various forms of tax services.However，deviation in understanding the connotations of tax service resulted in different kinds of risk of law enforcement and management in practical tax service work.This article focuses on analyzing the connotations of tax service and identifying the risk of content and flow of tax service by using risk management concept.Therefore，it can pool all energy and resources to prevent key risks in tax service by using risk matrix to calculate quantitatively and to put risks in order to evaluate.

tax service;risk matrix;risk management

F224，F204

A

1672－9021(2011)02－0083－06

馮偉(1973－)，男，廣西大新人，廣西壯族自治區國家稅務局工程師，主要研究方向:稅務信息化。

2011－03－09

［責任編輯 劉景平］