新形勢下歐盟對華政策及中歐關系發展前景

馮仲平

新形勢下歐盟對華政策及中歐關系發展前景

馮仲平

本文從歐洲的“新中國觀”入手，分析近年歐盟對華政策的調整和變化，并探討中歐關系的發展前景。本文認為，在新形勢下，歐盟更加重視對華合作，但在對華交往中也更現實、實用，同時成員國之間的政策協調日益受到重視。未來中歐關系能否順利發展，將取決于雙方能否抓住當前有利時機，維護經濟互補性，弱化競爭性。

歐盟 戰略伙伴 中歐關系

近年來，國際形勢發生重大變化，特別是全球金融危機深刻影響世界，發達國家面臨嚴峻挑戰，中印等新興大國則快速發展、國際影響力大增。在此新形勢下，歐盟思想界與決策界展開大辯論、大反思，重新審視和定位中歐關系。從中，我們可以比較清楚地了解歐盟在一個變化的世界中對中國的所思、所想和所要。

一

可以說，歐盟有多少成員國就有多少各具特色的對華政策，但歐盟整體對中國一直有一些基本共識。歐盟自1995年以來發表的一系列對華政策報告，正是各成員國政府以及歐盟主要決策機構在反復磋商基礎上達成的對中國的認知，反映了歐盟的“共同”看法。近年來，歐盟對中國的關注和討論再度掀起高潮，從各具影響力的智庫、媒體，到歐盟機構和成員國政府都積極參與其中，并在對中國定位問題上形成了一些新的共識。

首先，如何看待中國的發展中國家身份?盡管中國堅持自己為發展中國家，但越來越多的歐盟成員國不再視中國為傳統意義上的發展中國家。以英國和德國為例。2010年，英國負責對外援助的國際開發事務大臣安德魯·米切爾公開稱，繼續向全球第二大經濟體中國提供援助“沒有道理”，英國政府決定停止對華所有援助。不僅如此，英國還要求歐盟也重新考慮對中國等新興大國提供援助的做法。①Larry Elliott，“UK terminates development aid to China and Russia”，Guardian，16 June 2010，http://www.guardian.co.uk/society/2010/jun/16/development－aid－uk－china－russia.(上網時間:2011年2月10日)在德國，各政黨也紛紛要求政府取消對華發展援助。2007年德國聯邦合作與發展部長海德瑪麗·維喬雷克–措伊爾曾專門在一份政府公報中宣稱，德國對華發展援助重點已經轉移到環境保護等方面，而不再是“幫助中國發展經濟”。②“德國政要再次提出取消對華發展援助”，德國之聲電臺網站，2007 年 7 月 28 日，http://www.dw －world.de/dw/article/0，，2709344，00.html.(上網時間:2011 年2 月10 日)

其次，如何看待中國的國際地位?歐盟在1995年發表首份對華政策文件、決定與中國建立積極的“長期關系”時，盡管強調了中國的崛起為二戰結束以來史無前例，但考慮的主要還是中國的地區影響力。當時歐盟對華政策也只是作為歐盟對亞新戰略的一個重要組成部分來確定的。現在，歐盟及其成員國已普遍將中國作為具有全球影響力的新興大國，并強調沒有中國的參與，任何全球問題都不可能得到有效解決。2009年，英國外交部有史以來第一次公開發表了一份對華政策報告。該報告開門見山地指出，“中國成為一支全球性經濟和政治力量是當今時代最重要的一個變化”，“與中國合作對于全球消除貧困、解決沖突和采取有效措施遏制氣候變暖是必不可少的”。這份報告還認為，中國與美國和歐盟的關系將決定未來10年世界發展方向。①“The UK and China:A Framework for Engagement”，Foreign and Commonwealth Office of the UK，January 2009，http://www.fco.gov.uk/resources/en/pdf/4103709/5476465/5550005/uk－and－china.(上網時間:2011年2月10日)

再次，西方意識形態還能否影響中國?歐洲一直希望能夠影響中國實現經濟自由化和政治民主化。然而，隨著中國經濟和政治實力的不斷壯大，歐洲分析家們發現西方已經越來越難以影響或“塑造”中國了。歐洲著名智庫“歐洲對外關系委員會”(ECFR)2009年發表的一份頗有影響力的研究報告指出，歐洲人一直希望能夠影響中國的發展方向，但“中國的內外政策卻向著另一個方向發展，非但對歐洲價值觀不屑一顧，反而不斷與之對抗，甚至對其產生破壞作用”。②John Fox and Francois Godemen，t“A Power Audit of EU China Relations”，European Council on Foreign Relations(ECFR)，17 Apr.2009，http://ecfr.eu/page/－ /documents/A_Power_Audit_of_EU_China_Relations.pdf.(上網時間2011 年1 月10 日)近兩年劉曉波被判刑、谷歌“退出風波”、中國處決英國毒販阿克毛等事件發生后，歐盟輿論對中國大肆指責，認為中國經濟在發展，政治卻在倒退。倫敦智庫“歐洲改革中心”主任查爾斯·格蘭特撰文指出，西方對中國的發展走向存在樂觀派和悲觀派兩種意見，盡管迄今為止樂觀派占據上風，認為中國越發展就會越西化，但近兩年中國的政策似乎更印證了悲觀派的看法，即中國的崛起將導致中國政治上更專制，經濟上不再歡迎外國投資，外交上愈益不愿與西方妥協。③Charles Grant，“China’s Peaceful Rise Turns Prickly”，January 22，2010，http://centreforeuropeanreform.blogspot.com/2010/01/chinas－ peaceful－ rise － turns － prickly.html;Charles Grant，“How Should Europe Respond to China's Strident Rise?”CER Bulletin，Issue 70，February/March 2010，http://www.cer.org.uk/articles/70_grant.html.(上網時間:2011年2月10日)

最后，歐盟對中國的新認識還涉及到一個對歐盟來說也許是最重要的問題，即中國的發展對歐洲將產生何種影響?這一問題近年來在歐洲爭論十分激烈。20世紀90年代中期，中國的發展在歐洲普遍被視為對歐洲具有積極意義。但從2005年開始，歐洲國家出現了越來越多的“中國威脅論”聲音。持這種觀點的人認為，中國的發展搶走了歐洲人的飯碗、市場及資源。與“中國威脅論”相伴而生的是“中國競爭論”，這一看法實際上反映了歐盟官方的立場。歐盟在2006年通過的一份被廣泛認為標志著歐盟對華態度趨硬的政策文件明確指出，“對于歐盟貿易政策而言，中國是一個最為重大的挑戰。”④“EU － China:Closer Partners，Growing Responsibilities”，Communication from the Commission to the Council and the European Parliament of 24 October 2006，http://europa.eu/legislation_summaries/external_relations/relations_with_third_countries/asia/r14208_en.htm.(上網時間:2011年1月24日)全球金融危機以來，與中國合作將幫助歐洲走出衰退的“中國機遇論”重新得到支持。但“中國挑戰論”或“中國競爭論”仍在歐洲有廣泛市場。2010年12月，德國智庫“科學與政治基金會”(SWP)發表了一份研究報告，全面分析了中國對歐洲構成的經濟挑戰。該報告認為，中國經濟是一把雙刃劍。一方面中國參與國際經貿活動的意愿和能力不斷增強，其對商品和服務的極大需求為貿易伙伴提供了廣闊市場和就業崗位，客觀上促進了歐洲經濟增長;但另一方面中國經濟快速增長也帶來了巨大挑戰:中國的廉價勞動力資源及規模化生產使其在與歐洲的競爭中處于明顯優勢，中國不斷增加的能源和原材料需求將嚴重影響歐洲的供給安全，中國發展帶來的環境負擔不僅會在中國國內造成生態災難，還會影響到世界其他地區。該智庫還認為，中國對外經貿奉行“重商主義”，其海外投資戰略也廣受非議。⑤Hanns Gunther Hilper，t“Chinasglobalewirtschaftliche Heraus forderung”，Stiftung Wissenschaft und Politik(SWP)，2010.12.29，http://www.swp －berlin.org/fileadmin/contents/products/studien/2010_S29_hlp_ks.pdf.(上網時間:2011 年1 月10 日)

二

歐盟重新認識和定位中國的過程也是其反思和調整對華政策的過程。一方面，歐盟更加認識到與中國加強合作的必要性，另一方面，歐盟內部要求改變與中國打交道方式的聲音也越來越高。

隨著歐盟認定中國已由一個地區性大國崛起為全球大國，歐盟日益傾向于把歐中戰略伙伴關系作為促進歐盟利益的強有力外交工具。如果說，前些年當中國強調中歐戰略合作重要性時歐洲還有些半信半疑的話，那么，隨著中國在全球金融危機中作用的凸顯以及歐洲自身深陷債務和經濟雙重困境，歐洲政治家們愈益明確了中歐合作所具有的戰略意義。2010年可謂歐洲的“新興大國年”，歐盟領導層罕見地多次舉行會議，專門研究制定新時期對中國等新興大國的戰略。在12月16－17日歐盟最高決策機構——歐洲理事會舉行的會議上，各成員國首腦討論了歐盟共同外交與安全政策高級代表阿什頓提交的歐盟與戰略伙伴的關系的報告。這是歐盟自全球金融危機以來，針對全球戰略力量發生變化，特別是新興大國快速崛起的新形勢，首次全面審視和定位其所有戰略伙伴關系。

就中歐關系而言，“阿什頓報告”具有如下特點:第一，明確了新形勢下歐盟與中國加強關系的5大戰略利益目標，即更加自由和公平的中國市場準入;更緊密的合作以應對全球挑戰和安全威脅;發展低碳伙伴關系;加強以規則為基礎的全球治理;以及推廣民主治理、法治和人權。第二，進一步提升了中國在歐盟戰略伙伴中的地位。報告所列歐盟戰略伙伴依次為:美國、中國、俄羅斯、印度、巴西、日本、加拿大、墨西哥、南非。報告提議，歐盟應同中、美建立三邊對話機制。①引自袁雪、李景:“市場準入:歐盟對華核心利益之首”，《21世紀經濟報道》，2010年 12月 20日，http://finance.sina.com.cn/roll/20101221/03059136642.shtml.(上網時間:2011 年2 月9 日)第三，報告將“更加自由和公平的中國市場準入”位列歐盟對華戰略利益之首，表明歐盟對華政策的務實性進一步增大。歐盟要求的“更加自由和公平的中國市場準入”主要包括:中國提供一個公平競爭環境、改善投資準入條件和環境、保護知識產權、開放政府采購，并且保證原材料的供給等。第四，報告將共同應對全球挑戰、加強全球治理等確立為雙方合作的優先重點，強調中歐在全球層面和多邊機構中加強合作，賦予了中歐戰略關系具體含義，回答了近年來歐洲一些分析家對中歐戰略伙伴關系實質意義的質疑。

在認清加強對華合作重要性的同時，歐盟積極探討和設計更加有效地與中國打交道的新方式和新手段。事實上，歐盟決策機構以及成員國政府近年來一直面臨著要求變革的巨大壓力，其中最尖銳的批評來自“歐洲對外關系委員會”。該智庫基本否定了歐盟近些年對華推行的所謂“無條件接觸”政策，它在2009年發表的一份研究報告中寫道:“對歐盟而言，這一政策收效甚微，無論是在追求直接利益方面，還是在試圖讓中國向歐盟的目標和價值觀靠攏這一更宏偉的目標方面。”②John Fox and Francois Godement，“A Power Audit of EUChina Relations”，European Council on Foreign Relations(ECFR)，17 Apr.2009，http://ecfr.eu/page/－ /documents/A_Power_Audit_of_EU_China_Relations.pdf.(上網時間:2011 年2 月11 日)此外，幾乎所有歐洲智庫均敦促歐盟各成員國在與中國打交道時放棄各自為戰的做法。③Jonathan Holslag，“The difficulties in Sino － European relations”，New Europe，12 July 2010，http://www.neurope.eu/articles/101945.php.(上網時間:2011年2月12日)

歐盟對華政策調整中最突出的一點是，實用主義被廣泛接受為與中國打交道的重要原則。2006年歐盟對華政策報告的中心思想就是要“互惠”，之后這一點一直是歐盟對華政策中的一個關鍵性因素，并逐漸演變為所謂“利益置換外交”。“利益置換”概念的提出，實質是對歐盟過去所謂“無條件接觸”政策的否定，這也意味著中國今后要想從歐盟得到什么，就必須給予回報，也就是要進行利益交換。比如，歐盟要求中國必須在設置貿易和投資壁壘問題上做出真正讓步，歐盟才可以給予中國市場經濟地位;中國要獲取歐洲技術就必須以中國更加開放作交換;中國必須對歐洲所關心的國際安全問題如核擴散、伊核問題等作出積極反應，歐盟才可能取消對華武器禁運，等等。④John Fox and Francois Godement，“A Power Audit of EUChina Relations”，European Council on Foreign Relations(ECFR)，17 Apr.2009，http://ecfr.eu/page/ /documents/A_Power_Audit_of_EU_China_Relations.pdf.(上網時間:2011 年2 月11 日)目前，“利益置換”思想已被歐盟官方所接受。⑤阿什頓在2010年12月提交歐洲理事會的報告中正式使用了這一提法。見袁雪、李景:“市場準入:歐盟對華核心利益之首”，《21世紀經濟報道》，2010年 12月20日，http://finance.sina.com.cn/roll/20101221/03059136642.shtml.(上網時間:2011 年2月9 日)

在推行“利益置換外交”的同時，歐盟還力圖使27個成員國的對華政策得到有效的協調和統一，避免被中國“分而治之”、各個擊破。《里斯本條約》為歐盟扭轉其外交的“先天不足”提供了政治動力和機制保障。從歐盟發展歷程看，歐盟每向前走一步、每取得一項重要成果，都會以條約的形式確定下來。《羅馬條約》標志著歐洲共同體的建立，《馬斯特里赫特條約》的生效宣告了歐盟的誕生。2009年12月1日生效的《里斯本條約》盡管從嚴格意義上講只是對上述兩大條約作了修訂，①《里斯本條約》包括修訂后的《歐洲聯盟條約》(即《馬斯特里赫特條約》)，以及修訂后的《歐洲共同體條約》(即《羅馬條約》)。《馬約》修訂后名稱未變，《羅馬條約》則改為《歐盟聯盟運行條約》。但它保留了被否決的、本可與《羅馬條約》和《馬斯特里赫特條約》齊名的《憲法條約》中有關機構改革的內容，這對歐盟統一和協調對外政策具有重要意義。

根據《里斯本條約》的新規定，歐洲理事會首先通過特定多數方式選舉出了前比利時首相范龍佩為歐洲理事會首任常設主席，任期兩年半，并可連任一次。這一規定改變了以往實行的“主席半年輪值制”，有利于保持歐盟政策的連續性。歐盟外交的主角既有27個成員國，還有歐盟委員會、理事會等超國家機構。成員國之間有分歧，各個機構則各管一方，成員國和機構之間也缺乏協調。針對這一情況，歐盟根據《里斯本條約》，將最重要的兩大機構——歐盟理事會和歐盟委員會的外事大權集于“共同外交與安全政策高級代表”一身。目前擔任這一職務的阿什頓既主持月度歐盟理事會外長會議，還兼任歐盟委員會副主席，因而可以直接加大與各成員國的溝通，同時還有權協調委員會所有對外工作。此外，為了加強歐盟外交的統一與融合，歐盟新創建了“歐盟對外行動署”(European External Action Service)，它也聽命于阿什頓。該機構于2010年12月1日成立，其成員既包括歐盟機構的官員，也包括成員國外交部的官員。目前，歐盟已考慮將中歐關系列入未來歐盟外長理事會的固定議程。事實上，歐洲很多人已將歐盟今后能否有效協調對華政策視為對《里斯本條約》新機制的最大考驗。

歐盟之所以謀求強化對華政策的統一性，其目的在于讓中國能夠認識到歐洲“集體的實力”，從而更好地實現歐盟各國的利益。因此，除充分利用新機制外，歐盟還力圖將中歐年度峰會作為協調各成員國對華政策的重要途徑。在2010年10月中歐領導人會晤前，范龍佩主持討論了“歐盟在快速變化世界中的戰略”，確立了歐方在中歐以及亞歐首腦會議上的優先目標。歐盟27國的首腦和外長均參加了此次會議。為在中歐峰會前有效協調各國的立場，今后歐盟擬專門建立一個“峰會協調機制”，其任務包括“為峰會篩選關鍵政治議題、決定如何在相關議題之間進行利益置換”。②引自袁雪、李景:“市場準入:歐盟對華核心利益之首”，《21世紀經濟報道》，2010年 12月 20日，http://finance.sina.com.cn/roll/20101221/03059136642.shtml.(上網時間:2011 年2 月9 日)此外，歐盟還計劃使現有各成員國與中國的對話盡可能統一起來。而歐盟駐華代表團也被要求將各成員國駐華使館的力量匯聚在一起。

三

從歐盟的角度來看，今日中國已非往日之中國;從中國的角度來看，以更加現實的態度、積極準備“一致對華”的歐盟也已非以前之歐盟。中歐關系何去何從值得探討。

從根本上來說，中歐各自吸引對方的仍然主要是經濟利益。由此來看，國際金融危機以來歐洲對華經濟需求的進一步增大，為中歐關系積極平穩發展提供了新動力和新機遇。目前，由于面臨嚴重的經濟困難，歐洲主要大國均把擴大對華出口、加強對華經濟合作作為各自實現經濟快速復蘇的重要途徑。英國外交部明確表示，今后10年中國會比其他任何國家帶給英國企業的機會都要多。基于這一認識，英國2009年1月確立的對華政策三大支柱中的第一大支柱便是:“使英國從中國的經濟增長中獲得最大好處”。③“The UK and China:A Framework for Engagement”，Foreign and Commonwealth Office of the UK，January 2009，http://www.fco.gov.uk/resources/en/pdf/4103709/5476465/5550005/uk－and－china.(上網時間:2011年2月10日)德、法等國也明確表達了相似的看法。深受主權債務問題困擾的希臘、西班牙、葡萄牙等國更期待中國幫助其擺脫危機。2010年中歐關系總體趨于穩定并出現回暖，顯然是受到這一看法的影響。這也正是歐盟將中國列為其重要戰略伙伴的最重要考慮。從中國的角度來看，歐盟已連續多年成為中國最大貿易伙伴和最大出口市場。盡管歐洲一些國家陷入嚴重的金融和債務困境，歐盟在中國對外戰略中的這一重要地位并未改變。根據中國海關統計，2010年中歐貿易額為4797億美元，占中國全年進出口總額的比重高達16.14%。歐盟繼續保持了中國第一大貿易伙伴的地位。國際金融海嘯爆發以來，歐洲也日益成為中國投資的重要目標。

過去中歐關系保持穩定發展，主要是因為雙方經濟具有很強的互補性。未來中歐關系能否順利發展，將取決于雙方能否抓住當前有利時機，有力維護互補性、弱化競爭性。由于經濟利益在中歐關系中居于核心地位，未來中歐關系面臨的主要挑戰也在于經濟問題，特別是中國如何有效回應歐方提出的貿易“不平衡性”、競爭“不公平性”、以及合作“不對稱性”等問題。所謂貿易“不平衡性”，指歐盟對華貿易赤字居高不下;競爭的“不公平性”，是指中國企業得到政府補貼、知識產權保護不力、歧視外國企業等;合作的“不對稱性”，則指歐洲企業在華沒有享受與中國企業在歐洲相同的市場準入機會。

布魯塞爾當代中國問題研究所的古斯塔夫·格拉茨認為，在應對中歐經貿關系中的挑戰方面，中國可采取的最好預防措施是發展國內市場，并最大限度地對外開放。“一個龐大而開放的中國市場將為歐洲的出口和投資提供巨大的機會，并在一定程度上緩解歐洲的結構性問題。”①“中歐關系已經變得更加現實”，《國際先驅導報》，2010年11月26日，第20版。的確，在擴大貿易合作方面，特別是擴大歐洲對華出口方面，雙方仍有很大潛力可以挖掘。2009年，中國多次派遣赴歐貿易投資促進團，以擴大歐洲國家的對華出口，促進中歐貿易平衡。目前，中國“十二五”規劃即將付諸實施，其宗旨在于推動國內經濟結構調整，擴大內需。胡錦濤主席2010年11月訪法期間，雙方領導人決定爭取雙邊貿易額到2015年翻一番，由2010年的400億美元增加到800億美元。英國首相卡梅倫2010年底訪華時，中英兩國也商定到2015年使雙邊貿易額翻一番，達到每年1000億美元。②David Cameron，“Building British Cooperation With China”，The Wall Street Journal，Nov.9，2010，http://online.wsj.com/article/SB10001424052748703514904575602032761287158.html.(上網時間:2011年2月13日)

擴大經濟合作領域，帶動兩國經貿關系轉型升級，是未來擴大中歐經貿利益的關鍵。歐盟2010年制訂了未來10年經濟發展規劃，強調歐盟將致力于發展以知識和創新為主的數字經濟，以及通過提高能源使用效率增強競爭力，實現可持續發展。事實上，歐盟在環保技術、新能源等領域一直占據優勢地位。中歐在這方面的合作應包括:節能環保、新能源、新材料、電動汽車、信息通信、高端裝備制造等。

最后，中國需進一步開放服務業。中國政府已承諾，將進一步加大金融、物流等服務業開放力度，穩步開放教育、醫療、體育等領域的業務，努力提高服務業國際化水平。李克強副總理2011年1月訪問德國時在《南德意志報》撰文明確表示，歡迎德國公司更多地投資中國的現代服務業、生產性服務業和其他服務業。③“Li Keqiang:Vorteile für beide V?lker”，Süddeutsche Zeitung，2011.1.5，http://www.sueddeutsche.de/wirtschaft/chinas－ vize－premier－li－keqiang－oeffnung－zum－gegenseitigen－nutzen－1.1042949.(上網時間:2011年2月10日)

在不斷擴大雙方經濟利益的同時，中歐還應探索國際合作之道，真正推動全球性危機或國際熱點得到有效控制或解決。這也將對未來中歐關系的發展起到積極作用。當前，在全球化快速發展、各國相互依賴加深的大背景下，塑造新型國際合作體系，共同應對諸如國際金融危機、氣候變化等挑戰和威脅已成為國際社會的共識，同時這種合作也符合中歐的根本利益。中國和歐盟作為兩支重要國際力量，加強協調與合作對于推動后國際金融危機時代國際機構改革、加強全球治理、應對全球性挑戰等具有重要意義。中歐雙方領導人也都認識到了這一點，因此，盡管中歐均具有很強的“內向”傾向，但彼此對加強國際合作都抱有很大期待。今后要讓中歐國際合作結出果實，雙方首先須采取務實和妥協的態度。之所以如此，是因為在很多時候阻礙中歐進行有效合作的雙邊矛盾實際上是任何兩個經濟發展水平不同的國家之間都會有的分歧。這就是說，任何協定都需要在雙方利益取得平衡之后才可能達成。其次，加強國際戰略合作，政治互信也是不可缺少的。正因為如此，歐盟需要擯棄對中國的意識形態偏見，而中國則需花大力氣持續做好公共外交工作，以及擴大人文交流、加強公民社會間的對話。唯如此，中歐才能夠克服現有障礙，超越生意關系，超越雙邊合作，成為真正的戰略伙伴。○

(責任編輯:張浩)

［作者介紹］馮仲平，中國現代國際關系研究院院長助理兼歐洲所所長、研究員，主要研究歐盟、中歐關系等問題。