地方立法后評估程序研究

□ 王錫明

立法后評估不是一項單一的活動，它是由多個步驟、多個環節構成的行動過程。立法后評估的程序是保障立法后評估活動實現其評估效果達到預期目的工具。在我國，由于立法后評估程序的不規范導致評估結果的異化，使得立法后評估制度失去應有的意義。因此，有必要對地方立法后評估程序進行研究，使地方立法后評估程序規范化。“地方立法評估程序是指立法后評估主體按照一定的步驟時序和方式，在法律法規實施一段時間后，對法律法規的實施效果、功能作用以及存在的問題，進行跟蹤調查和綜合評估的過程。”[1]這一過程具體包括立法后評估程序的啟動機制、立法后評估的實施和立法后評估的回應三個階段。下面筆者從三個階段分別進行分析論述。

一、地方立法后評估程序的啟動機制

立法后評估啟動又稱立法后評估的觸發，它是導致對已經生效的法律進行評估的動因。按照不同的分類標準，立法后評估啟動程序的機制有不同的類型。按照啟動立法后評估程序的主體不同可以將立法后評估啟動機制分為國家主導型、社會主導型和國家與社會聯動型三種類型。按照評估程序啟動的時間可以分為定期評估和不定期評估兩種類型。

（一）按照立法后評估程序啟動主體分類

1.國家或政府主導型

所謂國家主導型模式是指立法后評估程序的啟動決策主要是由國家機關作出的。這種模式的優點是：“第一，它擁有立法后評估的人力、財力、物力資源，為立法后評估的發起與開展提供了物質保障；第二，法律實施過程中的很多信息如立法、執法、司法等信息為政府部門所擁有，為立法后評估所需要的信息提供了資料準備；第三，它的評估結果直接能對法律的立、改、廢提供決策依據”[2]。這種模式的缺點是：“第一，內部評估的性質決定了評估結果的公正性不足；第二，它也可能由于缺少社會公眾的支持，難以獲得社會公眾對法律實施的真實感受”[3]。

2.社會主導型

所謂社會主導型模式是指立法后評估程序的啟動是國家機關根據社會公眾的建議啟動的。這種模式的優點是：“第一，社會公眾對法律實施狀況有真切的感受，他們對法律實施效果的評價可能也更加客觀而真實；第二，社會公眾積極地發動立法后評估對提升社會主體的參與意識、民族凝聚力等有著重要的作用”[4]。但是這種模式也有其自身無法克服的缺陷：“公眾議程建立的困難；公眾議程進入正式議程的困難”[5]。

3.國家與社會聯動的模式

這種模式綜合了前兩種模式的優勢，規避了前兩種模式的缺點，因而是啟動立法后評估程序的理想模式。這種模式的優點是：一方面它能夠利用國家的資源優勢和動員力量提高立法評估的效率；另一方面它可以動員社會公眾的力量參與到立法后評估活動中去，增加立法后評估的公正性、可接受性和回應性。

因此，我們認為，在我國應著力培育和完善國家與社會聯動啟動地方立法后評估程序的制度環境，致力于建構國家與社會聯動的立法后評估程序啟動制度。這一制度的構建對于實現國家與社會共同治理具有重要意義。

（二）按照立法后評估程序啟動時間分類

按照立法評估程序啟動的時間，可以分為“定期”和“不定期”評估兩種類型。

1.定期評估

所謂“定期評估”是指地方性法規整體或其中的某項具體制度，在一定的期限之內，由特定機關實施評價，并建議該法規或者某項具體制度是繼續適用還是作出相應修訂、廢止的制度。從全國各地現有實踐來看，主要包括以下三種：無法定期限的評估、有法定期限的評估和非法定的定期評估。

（1）無法定期限的定期評估

無法定期限的定期評估，即法律、行政法規和地方性法規要求應當對文本或者設定的某項制度進行定期評估，但并未明確具體期限和時間的評估制度。如，行政許可法雖然規定了行政許可的設定機關對其設定行政許可行為在法定期限內進行評估，但是并未規定在什么期限內進行評估。因此，行政許可法規定的評估啟動應當屬于“無法定期限的定期評估程序”。

（2）有法定期限的定期評估

有法定期限的定期評估，即法律、行政法規規定應當對其自身或者其設定的某項制度定期評估，并且具有實施期限（日落條款）的定期評價制度。在日落條款所規定的期限前，要對該具體制度或法規規章進行評估，以決定其是否需要延續[6]。此種類型的評估程序在國外廣泛存在，如英國的立法后評估活動一般在法律實施后3至6年、法國一般要求在法律實施后1年內啟動評估程序。這種情況在我國立法實踐中并不多見。行政許可法中有關規章設定行政許可1年后需要重新評估的有關規定，可以算作一例。總體來看，在我國一般立法中只有少數法案有加上“日落條款”的。

（3）非法定的定期評估

非法定的定期評估，指具有立法權的國家機關，依據國家有關文件要求，形成日常工作制度，規定在法律、行政法規、地方性法規實施一定期限后，對其進行評價，以提出是否進行修改或者廢止的建議。這種評估可以是某一件地方性法規，也可以是某一類，甚至所有的地方性法規。對于非法定的定期評估，各地方已經有所實踐，但是通過規范性文件形式確立這項制度的做法并不多見。“定期評估”機制可以較好保證立法后評估的周期性和操作性，是評估機關通常采取的評估方式。啟動主體一般是權力機關或權力機關的專門委員會或工作部門。

2.不定期評估

不定期評估是指根據情況和形勢變化，由具有地方性法規制定權的國家機關決定，臨時動議對已經制定的法律、地方性法規所進行的立法評價。這是目前運用最為廣泛的一種立法后評估制度。不定期評估表現為以下幾種方式：

（1）應投訴啟動

所謂應投訴啟動，是指國家機關根據公民、社會團體的投訴啟動立法后評估程序的方式。該啟動方式需要地方性法規立法部門加強投訴信息的管理，對日常投訴、舉報進行統計、分類，建立長期投訴信息分析與反饋制度。

（2）應執法反饋啟動

所謂應執法反饋啟動，指立法機關根據執法部門對某一法律在執行過程中遇到的問題的反饋，決定啟動立法后評估程序的方式。該啟動方式需要與執法調研、執法檢查相結合，具體執行部門與地方執法主體和政府法制機構應當建立定期研討、總結分析制度。

（3）應上位法的變動啟動

所謂應上位法的變動啟動，指某一地方性法規的上位法發生變動，導致該法規有可能與上位法發生沖突，因此，需要啟動立法后評估機制，對地方性法規進行評估。這種方式實際上是一種法規清理活動。該啟動方式容易操作，但需理清被評估地方性法規的法規體系，了解法規所依據的上位法，從而達到溯清源頭、適時而動的目的。

（4）應司法建議啟動

應司法建議啟動，指立法機關根據司法機關對于某一法律或法規在適用過程中存在的問題的反饋，啟動對該法律或法規進行評估的方式。該啟動方式需要地方性法規立法部門與司法部門有機結合，對司法部門提出的司法建議建立“快速反應機制”。

（三）地方立法評估程序啟動機制的建立

通過對上述評估程序啟動方式的分析，我們認為，上述所有方式可以歸結為主動和被動兩種方式。主動方式主要是立法機關自身啟動的，被動的是立法機關應社會公眾投訴、執法、司法機關的反饋和建議而啟動的。

1.人大依職權主動評估模式

作為地方權力機關的地方人大及其常委會對于因上位法的變動而需要對下位法啟動立法評估程序的，應當依法主動啟動評估，相關政府機關在接到地方人大及其常委會的評估要求后，應當及時進行自查工作，并將自評報告按時報送地方人大及其常委會。這是地方人大依職權主動評估，但是這種評估決策必須與社會公眾的意愿相吻合。

2.地方人大應請求被動評估模式

除了地方人大及其常委會的評估機關依職權的主動評估外，還應當賦予行政相對人一定的評估請求權，即通過一定的程序設計，行政相對人可以向地方性法規的立法機關提出啟動立法后評估的申請，由地方立法機關根據情況決定是否開展評估。這種依相對人申請而啟動的評估，符合地方立法科學化民主化的要求，有利于地方立法監督的順利開展。

綜合分析來看，考慮到我國目前的社會經濟發展狀況和法治狀況，以及各個模式的利弊，目前一般可采取由立法的機關牽頭組織，承擔該立法的評估工作為主要模式。同時在具體進行評估的過程中，可以吸納地方性法規的實施機關、相關部門以及專家學者以及社會公眾等參與，以此來盡量保證評估的科學性和有效性，為地方性法規的廢、改提供有力的依據。

二、立法后評估的實施

評估的實施是指評估程序啟動后，評估主體按照一定的步驟和方法具體進行評估的活動。具體包括評估準備階段、評估實施階段和形成評估結論階段。

（一）評估準備階段

評估準備階段又可以分為以下幾個步驟：

1.選擇評估對象

（1）選擇評估對象的原則

為了確保我國有限評估資源的利用，我們在評估過程中應當遵循以下原則：第一，立法實際需要原則；第二，開展評估工作基礎原則；第三，社會公眾關注原則；第四，評估的效果原則。從各省市人大開展立法后評估的實踐看，在選擇評估對象方面也應遵循上述原則。各省的評估對象主要涉及四個方面：“一是有關風景名勝保護的法規，甘肅、上海、四川舉辦過；二是有關農業方面的法規，甘肅、云南、重慶舉辦過；三是有關就業方面的法規，山東、重慶舉辦過；四是有關環境保護和城市建設的法規，北京、海南舉辦過。此外，還有殯葬管理、青年志愿服務、檔案管理等方面的法規。這些法規具備一些共同的特點：一是適用的范圍比較窄，內容相對簡單；二是已經實施了一段時間，一般為3到5年；三是涉及的執法部門等主體較少。選擇這些法規進行評估，主要是考慮到這些法規立法效果容易判斷，評估的難度較小，在缺乏制度保障和評估經驗的情況下，先從簡單的法規入手，容易取得成功。”[7]

（2）評估對象的范圍

從我國社會主義社會的性質出發，以構建社會主義和諧社會為目標，堅持法律效果與社會效果的統一原則，對我國今后需要進行立法后評估的法律法規的范圍作如下限定：涉及人民群眾根本利益、國家安全、社會穩定、經濟宏觀調控、生態環境保護有重大影響的法規；直接關系公共安全、公共利益、人身健康、生命財產安全的法規；在合法性、合理性、適用性等方面可能存在嚴重問題或者實施效果不明顯，需要重新修訂、廢除或者修改的法律法規；法律法規的利益關系人對其存在較大爭議、反映問題比較突出的法律法規；法律法規條文規定的評估時間屆滿，應進行評估的法律法規。一部法律法規所涵蓋的內容可能比較多，評估時應抓住重點。只有根據當前政治、經濟形勢的發展變化，對需要廢止、修改的法律法規作出準確、及時的界定，通過對特定法律法規的評估，分析其在實施過程中存在的問題，找出立法制度本身存在的問題，才能提高立法質量，推動社會、經濟的發展。

2.評估主體的確定

（1）確立評估主體的原則

我國在吸取別國法律評估主體的經驗教訓的基礎上應當建立多元的評估主體。在建立多元評估主體時應當遵循以下原則：第一，評估主體資格的法定性。法定性是指評估主體的成員資格必須是由國家法律明確確定的。第二，評估主體的權威性。評估主體的權威性是指評估主體的評估結果具有法定的效力，能夠得到國家的認可和社會公眾的接受。第三，評估主體構成成員的多樣性與廣泛性。評估主體構成成員的多樣性是指構成評估主體的不僅包括評估活動的實施者，而且包括評估活動的參與者；不僅包括國家機關工作人員而且包括專家學者在內的社會公眾。

（2）評估主體的范圍

多元化的評估主體是由立法機關、行政機關、司法機關、社會公眾以及專家學者組成的一個專門評估委員會，負責評估活動的組織工作，因此，稱為組織主體。行政機關和司法機關、社會公眾、專家學者參與立法評估活動，因此，稱為參與主體。

3.評估啟動時間的確定

明確啟動立法后評估程序的時間，對于評估效果具有重要的意義。這是因為如果啟動過早，法律法規的實效和問題還不能完全顯現，這樣難免影響評估目的和效果。同時，針對尚未顯現的問題，進行立、改、廢，時機也未成熟，容易造成立法資源的浪費。反之，如果啟動時間過晚，法律法規所暴露的問題長期得不到解決，有可能激化社會矛盾，損害法律法規的權威性。我認為，借鑒國外的經驗，結合我國的實際情況，把啟動評估程序的期限界定在2至4年比較符合我國的國情。各個地方啟動立法后評估時可以根據評估對象的性質在這個彈性范圍內自主決定評估的時間。

4.評估方案的確定

通說認為評估方案一般包含以下內容：第一，明確評估的目的、意義和要求；第二，成立評估工作機構；第三，界定評估內容；第四，確定評估標準和評估方法；第五，提出評估的場所、時間和工作進度，以及評估經費的籌措和使用等問題。

（二）評估方案的實施

評估方案的實施是立法后評估程序中的關鍵環節，主要任務是參照評估標準，利用各種手段和方法全面開展調查，以評估信息，并對所獲得的評估信息進行整理、篩選、加工和處理的過程。它主要包括以下三個過程：

1.收集評估信息

（1）信息收集的方法

評估信息是評估活動展開的材料來源，材料的真實性、客觀性決定著評估結果的客觀公正。因此，收集評估信息具有至關重要的意義。那么該如何收集評估信息呢?通常有以下幾種方法：“實驗法；觀察法；調查法，如開會調查、問卷調查、個別訪問等；查閱資料法，如查閱政策運行記錄等；個案法，如典型分析。這些方法各有其特點和應用范圍，使用時最好是互相配合，這樣有利于確保所獲取信息的準確性、廣泛性和系統性。”[8]

（2）評估信息系統的建立

“立法后評估信息系統的建立有助于實現信息收集的制度化、信息傳遞的標準化、信息內容的系統化、信息形式的標準化、信息工作的秩序化、信息技術的現代化，能夠最大程度地避免信息失真。”因此，在立法后評估過程中應當建立評估信息系統。評估信息系統如何建構成為關鍵問題。專家們認為建立評估信息系統應當從以下幾方面入手：“首先，要組建專門負責收集、加工評估信息的工作團隊，由其對有關政治、經濟、社會等方面的評估對象信息進行及時的收集，把有關信息根據評估對象的不同或者信息來源主體的不同加以分類、匯總，編制信息數據庫，為評估工作隨時提供收集信息的查詢，節約評估時間。其次，從立法后評估的技術基礎來看，現代計算機和網絡技術最大的優點是信息的共享和信息傳輸的高效率，這些技術優勢給解決立法后評估信息失真問題提供了良好的條件和技術保障。要充分利用電子計算機和現代通訊技術，提高信息設備現代化和信息技術應用化程度，實現評估信息系統的現代化、評估信息傳遞的網絡化、評估信息利用的高效化。”[9]最后，提高立法后評估信息提供者的信息素質，包括其甄別、分辨信息的能力以及信息處理的能力等，強化提供信息者的信息責任意識，使其認識到信息提供的嚴肅性和正規性。總之，通過信息評估系統的建立，可以確保信息收集的制度化，進而保障信息的客觀、真實、準確。

2.整理、分析評估信息

評估工作機構應當將收集到的行政機關的管理數據、執法部門的執法數據、監督部門的數據，以及受立法內容調整的企業經營情況統計以及社會公眾對擬評估的法律、法規的態度等數據等進行統計學專門分析。這種分析可以由評估機構自行作出，也可以委托專門的統計機構作出。應按以下步驟進行：

（1）信息的甄選

評估小組根據掌握的評估對象的情況以及評估目標，對收集到的信息進行篩選和處理，將記錄的各種零散的信息，經過分類加工匯總集成有用的信息。具體的做法是：對于定性的評估信息，在分析時，應當依據充分肯定、基本肯定、部分肯定和基本否定幾個級別進行統計;對于定量的評估信息，要分解成多個單項指標，并對每一個單項指標在綜合指標體系中的權重作出合理認定。

（2）分析評估信息

信息分析是信息的深加工過程，是對信息的研究活動，是推理判斷、作出結論的論證過程。信息分析得出的結論一般都是法律、法規實施中某類情況、某些問題和具體建議的總結性概括，是從若干信息材料中概括出來的帶有普遍性情況和問題的結論。法律、法規實施中信息的分析相對信息的收集和整理來說，要求更高。要求分析人員綜合運用對比分析法、系統分析法、成本效益分析等多種定性分析、定量分析方法對數據進行統計和分析，得出評估結論。所以，信息分析對評估小組的成員提出了更高的要求，不僅要熟悉立法過程，還要掌握實施中的情況；既要有較強的分析能力，還要有較強的綜合能力；既要有較深的法律基礎理論知識，又要掌握較廣的部門法律知識，還要有較強的文字水平。

（三）評估結論的形成及撰寫評估報告

立法后評估要得出評估結論，是評估工作的直接目的。而評估報告是整個評估活動的最終成果，是評估結論的載體。因此，撰寫評估報告就成為評估結論形成階段的最重要的任務之一。該如何撰寫評估報告呢？“評估報告可以使評估結論與立法者、執法者、其他參與者和公眾見面，發揮評估的診斷、監督、反饋、完善和創設的功能，提高法律法規的科學性和實用性，并使有關部門了解法律法規實施的最終情形，據此決定法律法規的修改、廢止和持續”[10]。正因為評估報告發揮上述功能，所以評估報告的撰寫應當以滿足上述功能為目的，至少應當包括以下幾方面的內容：一是評估的預定目標與主要評估方法；二是對法律法規貫徹執行情況的總結；三是對法律法規實施存在的問題及其成因的分析；四是對法律法規實施成本、效果的評價；五是對法律法規的內容、執行、修改和補充提出建議和意見；六是對主要評估指標的具體分析；七是相關制度的具體評價；八是評估結論與建議（包括提出作修改、取消、重擬或者保持原狀的決定），為作出廢、改、立的決定提供信息。由于評估報告是立法機關完善立法的基本依據，所以，在撰寫時一定要力求全面、準確，所提建議要有針對性和建設性，以便引起立法者的足夠重視，進而加快評估成果的轉化。需要說明的是，立法后評估報告代表了評估主體對法律法規實施情況的一種看法或者評價，僅帶有參考性，其本身并不具有法律上的約束力。

三、地方立法后評估程序的回應

按照有關國家機關對立法后評估報告的回應是否是主動的，把立法后評估的回應方式劃分為主動回應和被動回應。所謂主動回應是指有關國家機關對評估報告中的應當回應的問題和建議，積極主動地采取措施反應和回復。而被動回應是指有關國家機關對評估報告中其有義務回應的問題和建議，迫于外界的壓力，消極被動地反應和回復。但是無論是主動回應還是被動回應最終都是按照以下五種具體方式回應的。

（一）明令廢止

經評估確認有違法情形的，地方性法規、政府規章的制定機關應當作出予以廢止的決定。需要明令廢止的情形主要有：

1.主要內容與上位法相抵觸；

2.已被新的地方性法規或政府規章代替；

3.管理部門已經被撤銷所依據的上位法已被明令廢止或者宣布失效；

4.主要規定超越制定機關立法權限；

5.主要規定明顯不適當或者不具有操作性；

6.沒有新的管理部門履行其職能；

7.制定違背法定程序。

（二）宣布失效

經評估確認已不再發生效力的，地方性法規、政府規章的制定機關應當宣布失效。需要宣布失效的情形主要有：

1.適用期已過；

2.調整對象已消失；

3.主要內容已不符合社會經濟文化的發展實際。

（三）及時修訂

經評估確認只需要進行部分修改就能夠繼續有效實施的，地方性法規、政府規章的制定機關應當及時進行修訂。需要予以修訂的情形主要有：

1.個別條款與上位法相抵觸；

2.監管事項已消失或者監管方式已改變；

3.部分內容已不符合社會經濟文化的發展實際；

4.國務院有關部門的有關管理權限已下放給地方政府。

（四）立法解釋

經評估確認對條文的理解存在異議，通過明確其含義依然可以適用的，由地方性法規、政府規章的制定機關及時進行立法解釋。立法解釋與地方性法規或者政府規章具有同等的法律效力。需要作出立法解釋的情形主要有：

1.概念、定義或者文字表述在理解上產生歧義；

2.有些規定需要進一步明確其具體含義；

3.出現新的情況，適用范圍需要作出進一步明確。

（五）編纂

在立法后評估中發現地方性法規或者政府規章存在一些純技術性問題，制定機關可以授權同級法制工作機構（人大為常委會的法制工作委員會，政府為法制辦公室）通過編纂予以技術處理，并依法報有權審查部門備案。可以授權人大常委會法工委和政府法制辦通過編纂作出技術性處理的情形主要有：

1.用詞與上位法不一致，但含義一致；

2.管理部門調整或名稱改變；

3.文字差錯；

4.標點錯誤。

注釋：

[1][9][10]張艷麗：《地方立法程序設計》，山東大學碩士學位論文2008年。

[2][3][4][5]參見汪全勝、金玄武：《立法后評估的觸發機制——國家與社會聯動的視角》，載《中共中央黨校學報》2009年第5期。

[6]劉平、江子浩等：《地方立法后評估制度研究》，載《政府法制研究》2008年第4期。

[7]雷斌：《關于建立立法后評估制度的幾點思考》，載《人民之聲》2007年第6期。

[8]參見劉雪明:《政策運行過程研究》，江西人民出版社2005年版，第143頁。