地方性法規(guī)一審轉二審規(guī)范嘗試

□ 張福壽

地方性法規(guī)是中國特色社會主義法律體系的主要組成部分，是地方人大立法的主要任務。一般的地方性法規(guī)都要經(jīng)過兩次審議，一審的主要工作任務由人大相關的專門委員會或人大常委會相關的專門工作部門承擔，二審的主要工作任務由人大法律委員會或者人大常委會的法制工作部門承擔。法規(guī)由一審轉到二審是法規(guī)審議工作重要的轉折環(huán)節(jié)，對于法規(guī)的成功出臺具有重要的作用。這項工作做好了不僅可以使一審當中的意見全面真實地轉到二審程序，有利于一審意見的吸納和延伸，而且可以使二審有全面充分的工作基礎，有利于二審對法規(guī)統(tǒng)一審議。

近年來，我在參與地方性法規(guī)立法的工作中對一審轉二審規(guī)范的問題進行了思考和嘗試，得到了領導的指導和同事的幫助，有了一些這方面工作的體會，想和地方性法規(guī)立法的同仁們進一步商量探討。

一、一審轉二審的內(nèi)容

我認為，在一審轉二審中，應當全面真實地將整個一審全過程中的意見反映在需要轉的內(nèi)容里面，主要包括兩大塊：(1)專門委員會或專門工作部門審議的意見。這些意見既有召開各種論證會議的意見，又有從其他渠道收集的意見，還有本專門委員會或工作部門審議的意見。（2）常委會審議的意見。這些意見就是要把各個分組審議的意見全面收集起來。

對這兩大塊的意見一審部門要組織人員原汁原味地進行認真收集、梳理、歸類，進一步進行分析、研究，分出采納的意見、修改采納的意見和不予采納的意見三類。特別是對于不予采納的意見要慎重處理，要有足夠的不予采納的理由，同時將不予采納的意見反饋給提出該意見的本人，以示尊重，也是工作的要求。

二、一審轉二審的形式

以往我們的工作當中，以及各地一審轉二審工作都不盡相同，各有各的做法，既有自然流程轉的，也就是一審完了之后，一審部門就不再做任何工作了，直接由二審部門自然地接手做二審了；也有口頭轉的，一審部門的人員給二審部門的打個招呼，“我們的工作完了，交給你們了。”還有轉給一審部門起草的供常委會審議的審查報告的。以上的做法，都有欠缺，需要規(guī)范。常委會一審結束，并不是一審工作的結束，一審部門在常委會會議結束之后，還需要做圓滿的收尾工作。

我認為，一審轉二審需要一個規(guī)范的文件，以文件的形式由一審部門轉給二審部門。這個文件我們在實踐中反復商量斟酌，認為用“函”這種公文比較合適，因為一審部門和二審部門都是人大或人大常委會的部門，級別互不隸屬，用“函”比較合適。“函”的題目就叫“關于移送《××××××》的函”，公文的抬頭為“法制工作委員會：”正文可分三部分：一是開門見山，直接說先將×××移送，供二審時參考；二是簡要說明整理意見的經(jīng)過；三是陳述修改意見，這是主要的部分。后面是落款和日期。最后加一個附件，將一審修改稿附上，最好附上一審修改稿和提請常委會審議的草案的對照稿。

三、一審轉二審還須注意的幾個問題

一是時間上要緊密銜接。一審部門在常委會會議結束之后，就要及時組織力量整理意見，起草文件，盡快轉二審部門，最好是一到兩周時間，不要拖得時間太長，以便給二審以充足的準備時間。

二是內(nèi)容上要全面真實。一審部門要在公文中全面反映一審全過程中的意見，防止丟三落四。

三是方式上要正式慎重。這是立法過程中的一個重要環(huán)節(jié)，牽扯兩個工作部門，所以不能因為都是人大的事，在方式上隨便草率，要用正式文件，必要時開個簡短的交接會議更好。

四、供參考的一個文件

下面附上一個具體的文件，供參考。也歡迎同仁和我商榷，還建議人大常委會在總結經(jīng)驗的基礎上，出臺一個制度，以便規(guī)范一審轉二審工作。

關于移送《蘭州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法（一審修改稿）》的函法制工作委員會：

現(xiàn)將《蘭州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法（一審修改稿）》及說明移送你委，供二審時參考。

2011年4月20日市人大常委會第三十一次會議對市政府提交的《蘭州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法（修訂草案）》和我工委《關于〈蘭州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法（修訂草案）〉的審查論證報告》進行了審議。根據(jù)審議意見，我們組織人員對《蘭州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法（修訂草案）》進行了修改。

主要的修改內(nèi)容及理由如下：

（一）將法規(guī)名稱由“辦法”改為“條例”。因為從法規(guī)名稱的命名原則來講，《辦法》是對實施法律或者辦理某事項作出比較具體的、操作性強的規(guī)定，而《條例》是對某一方面的事項作出比較全面、系統(tǒng)的規(guī)范，《條例》比《辦法》的范圍相對要大，層次相對要高。該法規(guī)規(guī)定的是關于城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理方面的內(nèi)容，范圍較大，因此，用“條例”更為合適。

（二）第一章第二條在“本市市區(qū)、縣城”后加“建制鎮(zhèn)”。因為從目前及發(fā)展趨勢看，本法規(guī)的適用地域不能僅限于市區(qū)和縣城，建制鎮(zhèn)也應當列入其中。其次，該條中“有關部門”指向不明確，應直接改為“城市市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門”。

（三）鑒于我市城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理與城管執(zhí)法管理體制的現(xiàn)狀，建議第一章第三條第二款在“負責”后加“本條例的組織實施及”，刪去“監(jiān)督、協(xié)調(diào)、”，刪去該條第四款。

（四）第二章第七條在“進行屠宰加工作業(yè)和設攤兜售物品”后加“等影響城市市容環(huán)境衛(wèi)生的行為”。這樣就把禁止的范圍不僅僅限于已經(jīng)列舉的行為，便于實際執(zhí)法。

（五）第二章第八條第一款在“新建、擴建、改建”后加“拆除”，這樣就把拆除工程也納入到市容環(huán)境衛(wèi)生規(guī)范管理之中。

該條中“具體要求按市人民政府規(guī)定執(zhí)行”改為“具體要求由市人民政府另行規(guī)定”。因為地方性法規(guī)的效力高于政府規(guī)章，政府應依據(jù)法規(guī)制定相應規(guī)定。這樣修改符合法理要求。

相應在第九條、第十九條也做同樣修改。

（六）第二章第八條第二款將“建筑施工工地周圍應當設置不低于2.5米的遮擋圍欄或圍墻”改為“建筑施工工地周圍應當設置不低于1.8米的遮擋圍欄或2.5米的圍墻”。這樣修改，符合建設部有關工程建設的要求。

（七）第二章第十條第三款中去掉“擺、賣”之間的頓號，以免在實際執(zhí)法中發(fā)生歧義。

（八）對第二章第十條第四款的內(nèi)容予以修改。學習借鑒其他城市的經(jīng)驗和做法，對城市景觀照明燈飾管理專門增加一條新條款作為修改后的第十一條。同時，建議加上“具體要求由市人民政府另行規(guī)定”并在后面的罰則部分作出相應規(guī)定。因為隨著城市的發(fā)展，景觀照明和亮化工程已經(jīng)成為城市市容管理的重要內(nèi)容，有必要在法規(guī)中對此專門作出明確規(guī)定，便于進一步加強管理。

（九）第二章第十三條第一款在“市區(qū)設置戶外廣告、標語牌、畫廊、櫥窗”后增加“電子顯示屏”。因為隨著城市的發(fā)展，電子顯示屏已成為城市廣告中的重要載體，所以，應將電子顯示屏納入戶外廣告管理中。

將第二款中“各類戶外廣告和門頭招牌的設置”改為“各類戶外廣告”，刪去“和門頭招牌的設置”。因為門頭招牌也是戶外廣告的一種。

（十）第三章第十五條第三項“機關、團體、部隊”后加“學校”。因為學校也是城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理責任區(qū)管理中重要的方面。

（十一）第三章第十六條第一項將“按照規(guī)定”改為“按照有關規(guī)定”。這樣表述更加準確。

（十二）第三章第十八條“公民應當遵守公共道德，維護公共環(huán)境衛(wèi)生”后分為五項，再加一個兜底條款，即“不得作出損害公共環(huán)境衛(wèi)生的其他行為”。這樣表述更為清晰。

（十三）對第五章第二十七條第九項、第十項、第十一項等三部分內(nèi)容進行適當修改。主要是突出教育和處罰相一致的原則，對其中的強制行政行為謹慎使用并加以規(guī)范，將原來又處罰又強制的規(guī)定修改為先批評教育和適當處罰，對仍拒不改正的違法行為，行使強制拆除，沒收違法設施、工具和物品。

（十四）為了有利于構建和諧穩(wěn)定的城市管理秩序，體現(xiàn)權利和義務對等、行政執(zhí)法管理和服務并重等立法原則，不斷強化執(zhí)法部門和執(zhí)法人員的服務職能，建議對第五章第三十一條進行修改，增加對市容環(huán)境衛(wèi)生執(zhí)法部門及其工作人員強化服務職能、依法行政的要求，以及對行政權力規(guī)范、制約和監(jiān)督的內(nèi)容，以保障公民、法人和其他組織的合法權利。

（十五）第六章第三十三條“本辦法自1999年5月1日起施行”改為“本條例自 年 月 日起施行”。

附：一審修改稿和政府議案稿的對照稿

城建環(huán)資工作委員會

2011年6月8日