我國法制建設(shè)和法治發(fā)展六十年的基本進程和基本經(jīng)驗（下）——為我國社會主義法律體系如期形成而作

□ 陳寒楓 楊一凡

六、新歷史時期的法制建設(shè)和法治發(fā)展

改革開放的30多年，是新中國成立以后法制建設(shè)最好的時期，也是由法制邁向法治轉(zhuǎn)折的時期。這一時期，中國法制建設(shè)和法治發(fā)展經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段。

從1978年12月黨的十一屆三中全會召開到1997年9月黨的十五大舉行前的近20年，為這個時期的第一階段，是新的歷史時期法制逐步發(fā)展和走向健全的階段。

黨的十一屆三中全會是新中國成立以來中國共產(chǎn)黨歷史上具有最深遠意義的偉大轉(zhuǎn)折。會議作出了把全黨全國的工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來和發(fā)展社會主義民主、加強社會主義法制的戰(zhàn)略決策，中國進入了改革開放的新的歷史時期。由此開始，中國進行了大規(guī)模的立法，揭開了新時期法制建設(shè)的序幕。

1982年12月，五屆全國人大五次會議通過了新憲法，確立了建設(shè)社會主義法制的基本原則，成為新的歷史時期治國的總章程，是新中國法制發(fā)展史上的重要里程碑。在此以后的10年中，法學(xué)界圍繞著一系列重大的法學(xué)和法治問題展開了討論，使法學(xué)獲得了空前的解放；國家頒布了許多法律、法規(guī)，從許多方面完善了法律制度，把國家的各項事業(yè)逐步納入法制軌道。

1992年10月召開的黨的十四大提出，中國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟體制；要加強立法工作，建立和完善社會主義市場經(jīng)濟法律體系。1993年3月，第二個憲法修正案把建立社會主義市場經(jīng)濟體制寫入憲法。為適應(yīng)經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟發(fā)展的需要，中國由此加快了立法步伐，在健全法制特別是完善社會主義市場經(jīng)濟法律體系方面，取得了重大成就。

1997年9月，黨的十五大明確把“依法治國”確立為治國基本方略，把“建設(shè)社會主義法治國家”確定為社會主義現(xiàn)代化的重要目標(biāo)，并提出了2010年形成中國特色社會主義法律體系的重大任務(wù)，使新歷史時期的法制建設(shè)和法治發(fā)展進入這個時期的第二階段。

2002年11月召開的黨的十六大，將社會主義民主更加完善、社會主義法制更加完備、依法治國基本方略得到全面落實作為全國建設(shè)小康社會的重要目標(biāo)，繼續(xù)要求到2010年形成中國特色社會主義法律體系。2011年3月，十一屆全國人大四次會議向全世界宣布，這一任務(wù)已如期完成。

1997年9月召開的黨的十五大決定中國實施依法治國的基本方略，1999年3月，第三個憲法修正案把它寫進了憲法，2007年10月召開的黨的十七大，進一步強調(diào)全面落實這一方略，加快建設(shè)社會主義法治國家，中國實現(xiàn)了從法制到法治的轉(zhuǎn)變，并進入了法治快速發(fā)展的新階段。

（一）努力建設(shè)中國特色社會主義法律體系

1.現(xiàn)行憲法的頒布與修改

改革開放以后，國家經(jīng)濟、政治、文化、社會生活等各方面都發(fā)生了巨大變化，1978年憲法已經(jīng)不能適應(yīng)客觀需要，于是，1980年9月召開的五屆全國人大三次會議通過了關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會的決議，決定全面修改1978年憲法。經(jīng)過兩年多艱苦細致的工作，憲法修改草案于1982年11月提交給五屆全國人大五次會議審議并順利通過。它被稱為1982年憲法或現(xiàn)行憲法。

1982年憲法肯定了黨的十一屆三中全會以來撥亂反正的成果，規(guī)定了中國人民今后的總?cè)蝿?wù)和國家政治、經(jīng)濟、文化等方面的根本制度及主要原則，提出了發(fā)展社會主義民主、健全社會主義法制的重大任務(wù)，是一部有中國特色的、適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的憲法。它的頒布，標(biāo)志著中國法制建設(shè)進入了一個新的階段。

1982年憲法頒布實施后，全國人大于1988年、1993年、1999年和2004年先后4次對其部分內(nèi)容和條款作了修改，使之與中國社會不斷發(fā)生的深刻變化相適應(yīng)。

2.全國人大及其常委會的立法

在法制建設(shè)的新形勢下，立法工作受到空前重視，立法的科學(xué)化、民主化水平和立法質(zhì)量不斷提高。從1979年初起，全國人大及其常委會抓緊了立法工作。僅過了半年時間，1979年7月1日，五屆全國人大二次會議就通過了修改的地方組織法、選舉法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、刑法、刑事訴訟法、中外合資經(jīng)營企業(yè)法等7個重要的法律。在一次全國人代會上通過這么多重要的法律，在新中國立法史上還是第一次，說明中國的立法工作乃至整個法制建設(shè)真正得到了重視和加強。

為了加快立法工作，提高立法質(zhì)量，全國人大常委會于1979年2月作出決定，成立了全國人大常委會法制委員會，后改為法制工作委員會（簡稱法工委），負責(zé)研究、起草、修改法律草案，協(xié)調(diào)法律起草工作。

1982年憲法擴大了全國人大常委會的立法權(quán)，大大推動了中國的立法工作和法制建設(shè)。截至2010年底，中國已制定的現(xiàn)行有效的法律共236件，為中國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和建設(shè)社會主義法治國家提供了有力的法律保障。

1981年6月，全國人大常委會通過了關(guān)于加強法律解釋工作的決議，對全國人大常委會的立法解釋，“兩高”的司法解釋，國務(wù)院及各部委對行政法規(guī)的解釋，省、自治區(qū)、直轄市人大常委會對地方性法規(guī)的解釋都作了明確規(guī)定。

1980年8月，全國人大提出清理新中國建立以來頒布的法律的任務(wù)，全國人大常委會法工委對1949年9月至1978年底由中國人民政治協(xié)商會議、中央人民政府委員會、全國人大及其常委會制定或者批準(zhǔn)的134件法律，逐件進行了清理，宣布失效111件，繼續(xù)有效或者正在研究修改的23件，廢除了全國人大常委會批準(zhǔn)的民族自治地方組織條例等48件。為了繼續(xù)完善中國特色的社會主義法律體系，2009年，全國人大常委會再次開展了對法律的清理工作，并通過了關(guān)于修改部分法律的決定，對53個法律和4個法律性決定作了修改。所有這些，都完善了中國現(xiàn)行的法律制度。

3.國務(wù)院行政法規(guī)的大量頒行

1982年憲法明確規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法、法律制定行政法規(guī)。為了協(xié)調(diào)行政立法工作，提高法規(guī)質(zhì)量，1980年5月，國務(wù)院辦公廳重新設(shè)立了法制局，負責(zé)審查國務(wù)院交付審查的法規(guī)草案和按國務(wù)院的要求草擬法規(guī)草案。國務(wù)院各部委、辦、局也都相繼成立了政策法規(guī)（或條法、或法規(guī)、或法制、或政法）司（室、處），以加強政府各部門的法制建設(shè)。1981年8月，國務(wù)院還成立了經(jīng)濟法規(guī)研究中心，負責(zé)對國務(wù)院各經(jīng)濟部門制定、修改的經(jīng)濟方面的行政法規(guī)進行規(guī)劃、指導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)（后與法制局合并，改名為法制辦公室）。接著，各省級人民政府也都設(shè)立了法制局（處）；地、市人民政府也分別設(shè)立了法制局（辦、處、科），健全了各級政府的法制工作機構(gòu)，為各級政府加強這一工作提供了組織保障。

1987年4月，國務(wù)院加強了各部委制定的規(guī)章的備案工作，制定了行政法規(guī)制定程序暫行條例，使各部委的這一工作也逐步走上了規(guī)范化的軌道，推動了中國社會主義市場經(jīng)濟和改革開放的深入發(fā)展。

截至2010年底，國務(wù)院共制定了現(xiàn)行有效的行政法規(guī)690件。

4.地方立法工作從起步到迅速發(fā)展

全國人大1979年7月通過的地方組織法規(guī)定，縣級以上地方各級人大設(shè)立常委會，并規(guī)定省級的人大及其常委會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在和國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)，從而把立法權(quán)限擴大到省級地方人大及其常委會。1982年憲法把這一地方立法權(quán)固定了下來。1986年，全國人大把地方立法權(quán)擴大到省、自治區(qū)政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市。2000年3月出臺的立法法，對地方立法的權(quán)限、立法程序、法律效力及適用等作了明確規(guī)定。這些都是中國立法體制的重大改革，也為地方立法提供了法律依據(jù)。

30多年來，具有地方立法權(quán)的地方人大及其常委會適時制定了大量的地方性法規(guī)。截至2010年底，現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)達8600多件。

在地方立法中，各地堅持立、改、廢并舉，及時清理和修改已頒布的法規(guī)、規(guī)章，廢止與國家法律、行政法規(guī)有所抵觸或內(nèi)容過時的法規(guī)、規(guī)章。與此同時，按照國務(wù)院的統(tǒng)一部署，多次對地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章進行了全面清理。2003年3月至2007年底，國務(wù)院對有行政立法權(quán)的地方政府和國務(wù)院部委報送備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章和國務(wù)院部委規(guī)章進行了審查，對存在問題的法規(guī)、規(guī)章依法進行了處理。2007年，各省（自治區(qū)、直轄市）、省會城市和較大的市的政府，國務(wù)院各部委對現(xiàn)行的部委規(guī)章和地方政府規(guī)章進行了全面清理。這是國務(wù)院為加快建設(shè)法治政府、全面推進依法行政采取的重大舉措。

新中國建立之初，民族自治地方就擁有民族立法權(quán)，可以制定自治條例和單行條例，1982年憲法和1984年5月由全國人大通過的民族區(qū)域自治法，再次確認了這一立法權(quán)。在新的歷史時期，民族自治地方的人大也加強了民族立法工作。截至2010年底，民族地方人大共制定了現(xiàn)行有效的自治條例和單行條例700余件，對促進和保障少數(shù)民族地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化等各項事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

除法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以外，國務(wù)院部委和有規(guī)章制定權(quán)的地方政府也都加強了行政規(guī)章的制定工作，截至2010年底，部委規(guī)章和地方政府規(guī)章共有2萬多件。

（二）司法制度的重建與改革

30多年來，中國司法制度始終處于構(gòu)建與改革并行的發(fā)展進程中，其中前10多年司法建設(shè)的重點是重建司法機構(gòu)和司法制度、保證司法工作正常開展；后10多年是以司法改革為動力，完善司法體制，提高司法水平和維護司法公正，而且以中央為主導(dǎo)、各部門密切配合、社會各界廣泛參與討論，成為全國的統(tǒng)一行動。

改革開放初期，中國進行了司法機構(gòu)的恢復(fù)和重建工作。1978年，恢復(fù)了人民檢察院。它作為法律監(jiān)督機關(guān)，獨立行使檢察權(quán)，不受任何行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。1979年9月，重建了司法部，負責(zé)司法行政工作，領(lǐng)導(dǎo)律師組織、公證機關(guān)、調(diào)解組織、勞動教養(yǎng)機關(guān)及仲裁機關(guān)的工作，監(jiān)督勞動改造機關(guān)，縣級以上各級地方政府也相繼設(shè)立了司法廳（局），農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市街道辦事處都配備了司法助理員。

1983年7月，設(shè)立了國家安全部；1993年2月，全國人代會通過了國家安全法，規(guī)定了國家安全機關(guān)的職權(quán)以及公民和組織維護國家安全的義務(wù)和權(quán)利；接著，各省級人民政府也都設(shè)立了國家安全廳（局）。

憲法和有關(guān)法律、法規(guī)對法院、檢察院、公安（國家安全）機關(guān)之間的關(guān)系作了十分明確的規(guī)定，使它們在司法活動中分工負責(zé)，相互配合，相互制約，準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。

在恢復(fù)和健全司法機構(gòu)的同時，中國逐步健全了訴訟制度。1979年7月，全國人代會通過了刑事訴訟法，1996年又對它作了多處修改，使之更加完善。1982年3月，全國人代會通過了民事訴訟法（試行），經(jīng)過9年的試行，積累了經(jīng)驗，1991年，全國人代會通過了正式的民事訴訟法，2007年10月，全國人大常委會對它進行了修改，從而建立了比較完善的民事訴訟制度。1989年4月，全國人代會通過了行政訴訟法，在保障人權(quán)、促進機關(guān)廉政建設(shè)和通過司法途徑監(jiān)督違法行政行為方面邁出了重要一步。

隨著經(jīng)濟體制改革不斷深化和逐步向社會主義市場經(jīng)濟過渡，中國的經(jīng)濟案件大幅度增加。1979年2月，法院進行了經(jīng)濟審判試點工作，到1983年9月，各級法院已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗，全國人大常委會在修改人民法院組織法時，決定各級法院都設(shè)立經(jīng)濟審判庭。1986年11月，法院系統(tǒng)試建了行政審判庭，行政訴訟法通過以后，隨著中國行政訴訟制度的逐步完善，各級法院都先后設(shè)立了行政審判庭。1987年以后，為了進一步做好當(dāng)事人對終審案件的申訴工作，各級法院將信訪機構(gòu)改為告訴申訴審判庭，使這一工作得到了加強。

與此同時，各級檢察院也陸續(xù)將信訪機構(gòu)改為控告申訴檢察廳。同時，根據(jù)反腐敗斗爭和懲治貪污、賄賂犯罪的需要，各級檢察院還相繼設(shè)立了舉報中心和反貪污賄賂局。

到1992年，司法工作機構(gòu)已經(jīng)基本健全。各級法院、檢察院、公安（國家安全）機關(guān)和司法行政機關(guān)都注意選拔德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀中青年干部，加強司法隊伍的建設(shè)，使其領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)、人員素質(zhì)有了很大提高，在革命化、年輕化、專業(yè)化、知識化方面取得了可喜進展。

1997年9月召開的黨的十五大明確提出了“推進司法改革、從制度上保證司法機關(guān)獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”的任務(wù)。此后，各級法院和檢察院（簡稱“兩院”）陸續(xù)出臺了系統(tǒng)的改革方案。2002年召開的黨的十六大又作出了推進司法體制改革的戰(zhàn)略決策。關(guān)于司法體制和工作機制改革的初步意見于2004年底出臺，對司法體制改革作出了全面部署。2007年召開的黨的十七大，又進一步提出了深化司法體制改革的要求。這樣，司法體制改革逐步成為以中央為主導(dǎo)、各部門密切配合、社會各界廣泛參與的統(tǒng)一行動。

司法體制改革以來，人民法院堅持“公正司法、一心為民”的方針，以審判工作為中心，貫徹公正與效率并重的工作主旨，完善了民事、行政和刑事三大審判體系，逐步建立健全了包括公開審判、合議、人民陪審、辯護、訴訟代理、回避、民事再審、死刑核準(zhǔn)、司法調(diào)解、司法救助等制度在內(nèi)的完整的審判制度。人民檢察院認真履行法律監(jiān)督職責(zé)，積極推進檢察制度改革，完善了法律監(jiān)督、執(zhí)法辦案、內(nèi)部制約和自身接受監(jiān)督的機制。審判和檢察機關(guān)以改革為動力，以隊伍建設(shè)為保證，切實增強了公正司法的能力，提高了司法水平，為維護社會公平正義、促進經(jīng)濟發(fā)展和社會關(guān)系和諧提供了司法保障。

“兩高”還加強了司法解釋工作，對法律適用過程中的大量具體問題作了明確解釋，使法律的適用更加準(zhǔn)確，更加具有可操作性。

（三）開展“嚴(yán)打”斗爭和社會治安綜合治理

在新的歷史時期，司法機關(guān)依法同嚴(yán)重刑事、經(jīng)濟犯罪活動展開了不懈的斗爭。1980年11月至1981年1月，根據(jù)全國人大常委會的決定，最高人民法院組成了特別法庭，依法公開審判了林彪、江青反革命集團的10名主犯；之后，上海、北京、四川、遼寧等地的法院分別對各地的上述集團的骨干分子，軍事法庭對上述集團在軍內(nèi)的骨干分子，依法進行了公開審判，宣告了林彪、江青反革命集團的徹底覆滅。

1982年3月，全國人大常委會作出了關(guān)于嚴(yán)懲嚴(yán)重破壞經(jīng)濟的犯罪的決定，1983年9月又作出關(guān)于嚴(yán)懲嚴(yán)重危害社會治安的犯罪分子的決定。各級法院、檢察院和公安機關(guān)全面開展了依法嚴(yán)厲打擊這兩類犯罪分子的斗爭（簡稱“嚴(yán)打”）。開展“嚴(yán)打”前的1981年、1982年，全國刑事犯罪案件發(fā)生數(shù)都在80萬起上下，“嚴(yán)打”后的1983年當(dāng)年發(fā)案數(shù)就降到61萬起，1984年降到51.4萬起，1985年為54.2萬起，取得了明顯的成績。1986年3月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部分別召開了全國性會議，部署了繼續(xù)嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重刑事犯罪和經(jīng)濟犯罪活動的工作，掀起了“嚴(yán)打”的第二個高潮。從1983年8月至1986年底，全國各級法院共審結(jié)刑事案件140萬件，判決人犯172萬余名，沉重地打擊了嚴(yán)重刑事犯罪分子。1989年8月，“兩高”聯(lián)合發(fā)布了關(guān)于貪污、受賄、投機倒把等犯罪分子必須在期限內(nèi)自首坦白的通告（簡稱“通告”），在全國掀起了以反貪污賄賂為中心內(nèi)容的第三個“嚴(yán)打”高潮；同年11月，國務(wù)院召開電話會議，部署在全國范圍內(nèi)開展掃除“六害”（賣淫嫖娼、制作販賣傳播淫穢物品、拐賣婦女兒童、私種吸食販運毒品、聚眾賭博、利用封建迷信騙財害人等社會丑惡現(xiàn)象和犯罪活動）的統(tǒng)一行動。1990年5月，根據(jù)國家的統(tǒng)一部署，開展了第三次“嚴(yán)打”。1996年和2001年，在全國范圍內(nèi)又開展了兩次“嚴(yán)打”斗爭。經(jīng)過這幾次的“嚴(yán)打”，嚴(yán)重刑事犯罪和經(jīng)濟犯罪得到一定程度的遏制，為實現(xiàn)社會治安狀況的根本好轉(zhuǎn)打下了基礎(chǔ)。

根據(jù)中國的治安形勢，1991年，中共中央、國務(wù)院作出了關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定，隨后，全國人大常委會也作出了相同的決定。從中央到地方，都成立了由各部門負責(zé)人組成的社會治安綜合治理委員會。各地方各部門認真貫徹這兩個決定，依靠廣大人民群眾，全面推進社會治安綜合治理的各項工作，遏制了刑事案件高發(fā)的勢頭，社會治安秩序持續(xù)好轉(zhuǎn)。2001年，中共中央、國務(wù)院再次發(fā)出了關(guān)于進一步加強社會治安綜合治理的意見，再次明確了社會治安綜合治理的指導(dǎo)思想、基本原則、主要任務(wù)和工作措施，進一步推動了這項工作。經(jīng)過20年的努力，中國始終保持了社會大局穩(wěn)定，成為世界上社會治安最好、人民群眾安全感最高的國家之一。

（四）司法行政工作取得顯著成績

在新的歷史時期，中國的司法行政工作也取得了顯著成績，其中產(chǎn)生重大影響的主要是3個方面：

一是律師和公證制度進一步完善。1979年，中國的律師制度得到恢復(fù)；1980年，公證制度得到恢復(fù)。30多年來，律師、公證隊伍不斷壯大，業(yè)務(wù)范圍不斷拓寬。1986～2010年，中國連續(xù)舉行了多次全國統(tǒng)一司法考試，推動了律師、公證員的職業(yè)化建設(shè)。律師法于1996年通過，并于2001年、2007年進行了兩次修改，公證法也于2005年制定公布。它們規(guī)范和促進了律師、公證活動的開展。截至2010年底，全國共有律師事務(wù)所約1.5萬個，律師20萬余人，近年，全國律師全年共代理各類訴訟案件約200萬件，有效維護了當(dāng)事人的合法權(quán)益；全國共有公證機構(gòu)3000多家，公證員2萬余人，全國公證機構(gòu)年辦證量平均在1000萬件左右，其中涉外公證300多萬件，發(fā)往100多個國家和地區(qū)使用。

二是人民調(diào)解工作得到加強并發(fā)揮了重要作用。新中國建立初期，就在城鄉(xiāng)建立了中國獨創(chuàng)的人民調(diào)解組織；黨的十一屆三中全會以后，國家重新頒布了人民調(diào)解委員會暫行組織條例；1982年，人民調(diào)解制度作為一項基本民主制度寫入憲法；1989年6月，國務(wù)院頒布了正式的人民調(diào)解委員會組織條例，使人民調(diào)解組織得到廣泛而迅速的發(fā)展。2007年，全國人大常委會頒布了勞動爭議調(diào)解仲裁法，完善了對勞動爭議的調(diào)解制度。2009年6月，全國人大常委會又通過了農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法，開辟了一個新的調(diào)節(jié)仲裁領(lǐng)域。2010年8月，總結(jié)了幾十年的實踐經(jīng)驗，全國人大常委會通過了人民調(diào)解法，將具有中國特色的調(diào)解制度法律化。截至2010年底，全國共建立人民調(diào)解委員會約83萬個，人民調(diào)解員近500萬人，近年每年調(diào)解各類糾紛近500萬件，調(diào)解成功率達96.9%，為化解社會矛盾、促進社會和諧發(fā)揮了重要作用。

三是開展司法救助和法律援助活動，訴訟難、執(zhí)行難問題得到有效緩解。近10多年來，法律服務(wù)經(jīng)歷了從國家機關(guān)向社會各界參與的方向轉(zhuǎn)化，專業(yè)化、正規(guī)化、市場化的法律服務(wù)行業(yè)逐步形成。為了解決一些當(dāng)事人無力通過市場取得法律服務(wù)的問題，法律救助活動受到重視。截至2009年底，全國省市縣三級政府共有法律援助機構(gòu)3274個，設(shè)立法律援助工作站58031個，當(dāng)年辦案近64萬件，提供法律咨詢服務(wù)484萬多人次，有效維護了困難群眾的合法權(quán)益。

（五）依法行政和建立法治政府

從1978年到1989年行政訴訟法出臺前的11年間，行政法制得到了恢復(fù)和初步發(fā)展。1989～2007年期間，國家賠償法、行政處罰法、行政監(jiān)察法、行政復(fù)議法、行政法規(guī)制定程序條例、政府采購法、行政許可法、公務(wù)員法、信息公開條例等重要法律、法規(guī)陸續(xù)頒布實施，使基本行政法律（或稱通用行政法律）和行政法體系日趨完備。

在此期間，一些被撤銷的行政機構(gòu)逐步得到恢復(fù)，逐步健全了與執(zhí)法有密切關(guān)系的國家行政機關(guān)，并做了許多轉(zhuǎn)變政府職能的工作。1986年12月，監(jiān)察部被撤銷27年后重新設(shè)立。其后，縣級以上地方各級政府都設(shè)立了監(jiān)察廳（局），國務(wù)院各部委和省級政府的一些有關(guān)部門也設(shè)立了監(jiān)察司（局、處、室、科），或由監(jiān)察部（廳、局）向它們派出監(jiān)察特派員，并聘請各民主黨派的一些成員擔(dān)任特約監(jiān)察員，加強了行政監(jiān)察工作。

國家加快制定了一批行政管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章。目前，現(xiàn)行有效的法律、行政法規(guī)、部委規(guī)章中，絕大部分是改革開放以后頒布的。

1993年3月，全國人大強調(diào)了依法行政的原則；1997年9月，黨的十五大提出依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的治國方略；這以后，國務(wù)院先后發(fā)布了關(guān)于全面推進依法行政的決定、全面推進依法行政實施綱要，確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)，提出了今后10年全面推進依法行政的指導(dǎo)思想、基本原則和要求、主要任務(wù)與措施，逐步建立起了一套比較完整的依法行政制度。2005年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見，推行了執(zhí)法責(zé)任制，對未能履行職責(zé)或玩忽職守、給國家和人民造成損失的單位和個人堅決依法追究責(zé)任。2008年，國務(wù)院又先后發(fā)布了關(guān)于加強縣市依法行政的決定、新的國務(wù)院工作規(guī)則。

在總結(jié)多年建設(shè)法治政府實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2010年11月，國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見，再次強調(diào)要提高行政機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識和能力、要加強和改進制度建設(shè)、堅持依法科學(xué)決策、嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法、全面推進政務(wù)公開、強化行政監(jiān)督和問責(zé)、依法化解社會矛盾糾紛、加強組織領(lǐng)導(dǎo)和督促檢查。根據(jù)自己的實際情況，全國各地區(qū)、各部門都在抓緊制定加強法治政府建設(shè)的具體工作規(guī)劃，力爭在推進依法行政方面取得新成就，實現(xiàn)新突破。

（六）大力推進法學(xué)教育、研究和普法活動

法學(xué)教育和法學(xué)理論研究是中國法治建設(shè)的重要組成部分。改革開放以來，中國的法學(xué)教育進入一個快速發(fā)展時期。截至2008年底，中國有法學(xué)類專業(yè)院校系610多個，在校法律專業(yè)本科生達40萬人，有法學(xué)碩士學(xué)位授予權(quán)的高等院校和科研機構(gòu)達333所，有法學(xué)博士學(xué)位授予權(quán)的高等院校和科研機構(gòu)29個，有13個法學(xué)教育機構(gòu)設(shè)有法學(xué)博士后科研流動站。在法官、檢察官及其他執(zhí)法人員培訓(xùn)方面，成立了國家法官學(xué)院、國家檢察官學(xué)院、各級政法干部管理學(xué)院和法律職業(yè)培訓(xùn)中心，極大地提高了廣大司法、執(zhí)法人員的法律素質(zhì)。經(jīng)過近30年的恢復(fù)、重建、改革和發(fā)展，一個以法學(xué)學(xué)士、碩士、博士教育為主體，法學(xué)專業(yè)教育與法律職業(yè)教育相結(jié)合的法學(xué)教育體系已經(jīng)形成，基本適應(yīng)了推進社會主義法治建設(shè)的實際需要。

在法學(xué)理論研究方面，形成了一支由高等院校、科研機構(gòu)和法律實際部門組成的龐大的科研隊伍，對法學(xué)基礎(chǔ)理論和法律應(yīng)用的多個領(lǐng)域進行了深入研究，出版了上萬部各類法學(xué)著作和圖書，發(fā)表了大量的學(xué)術(shù)論文，進行了許多對策研究，為繁榮法學(xué)和推動法治建設(shè)發(fā)揮了重大作用。

在法學(xué)宣傳、出版方面，成立了法律出版社、中國民主法制出版社等多個法律專業(yè)出版社，創(chuàng)辦了《法制日報》《中國法學(xué)》《法學(xué)研究》等報紙雜志，有力地推動了法學(xué)和法律知識的傳播和普及。與此同時，各種法學(xué)學(xué)術(shù)團體也紛紛成立。1979年9月，“文化大革命”后第一個全國性法學(xué)學(xué)術(shù)團體——中國法律史學(xué)會成立。1982年7月，中國法學(xué)會在北京成立，各省（自治區(qū)、直轄市）也相繼成立了法學(xué)會，成為中國法學(xué)會團體會員。在此之后，為便于組織、推動法學(xué)各學(xué)科理論研究和學(xué)術(shù)交流活動的開展，還先后成立了多個全國性法律、法學(xué)社會團體。

30多年來，國家堅持不懈地在全體人民中廣泛開展了普及法律常識教育（簡稱普法）活動，以提高公民的法治觀念和法律素質(zhì)，努力使全社會形成學(xué)法守法用法的良好風(fēng)尚。

1985年6月，中共中央宣傳部和司法部聯(lián)合召開了第一次全國法制宣傳教育工作會議，公布了關(guān)于向全體公民基本普及法律常識的五年規(guī)劃。同年11月，全國人大常委會通過了關(guān)于在公民中基本普及法律常識的決議，明確了從1986年開始的第一次普法的對象是工人、農(nóng)（牧、漁）民、知識分子、干部、學(xué)生、其他勞動者和城鎮(zhèn)居民中一切有接受教育能力的公民，重點對象首先是各級干部，尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)干部，其次是青少年。據(jù)統(tǒng)計，全國7.5億普法對象（占全國人口的75%）中，有7億人參加了普法學(xué)習(xí)，占普法對象的93%，其中縣團級以上干部48萬人，一般干部950萬人。全國多數(shù)大、中、小學(xué)開設(shè)了法制教育課，大約有1.5億大、中、小學(xué)生不同程度地接受了法制教育。大多數(shù)黨校、干校都開設(shè)了法制教育課或法律講座。如此規(guī)模宏大的法律普及運動，在世界各國都是絕無僅有的。

1991年3月，全國人大常委會通過了第二個五年普法決議，即關(guān)于深入開展法制宣傳教育的決議，決定從1991年開始第二次普法，重點對象是各級領(lǐng)導(dǎo)干部、執(zhí)法干部、宣傳教育工作者和青少年，要求在大、中、小學(xué)以及其他各級各類學(xué)校設(shè)置法制教育必修課程，編好大、中、小學(xué)不同水平和要求的課本，充實法制教育的內(nèi)容并列入教學(xué)計劃，切實加強對在校學(xué)生的法制教育。各級黨委、人大常委會、人民政府及其各部門都加強了對普法工作的領(lǐng)導(dǎo)，廣大領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)習(xí)，并把依法管理各項事業(yè)列入議事日程，還認真組織本地區(qū)、本系統(tǒng)、本部門、本單位的普法工作，通過廣播、電視、報刊、文藝等各種宣傳手段搞好法制宣傳教育。這期間，有96個行業(yè)制定了普法規(guī)劃，組織學(xué)習(xí)法律、法規(guī)200多部。

在此之后，1996～2000年，國家又開展了全國性的“三五”普法教育活動；2001～2005年，進行了“四五”普法教育活動；2006～2010年，進行了“五五”普法教育活動。

通過普法教育，廣大干部、群眾提高了法律意識和守法的自覺性，對依法治國、建設(shè)社會主義法治國家有了比較全面、正確的認識，以知法、懂法、守法為榮的風(fēng)氣開始形成。

黨的十六大召開以來，中共中央政治局先后組織了20多次有關(guān)法律知識的集體學(xué)習(xí)，對推動全社會特別是國家公務(wù)人員學(xué)習(xí)法律知識、樹立法治觀念，起到良好示范作用。全國人大常委會、國務(wù)院常務(wù)會議、全國政協(xié)常委會組成人員也都舉行了一系列法治學(xué)習(xí)，各級黨組織和國家機關(guān)集體學(xué)習(xí)法律知識已形成制度。

國家組織開展各種形式的法治宣傳教育活動。每年的12月4日即現(xiàn)行憲法頒布日被確定為中國的法制宣傳日、3月15日為國際消費者權(quán)益保護日、6月26日為國際禁毒日等等，還有重要法律頒布實施紀(jì)念日都把法治作為宣傳教育的重要內(nèi)容。各級各類學(xué)校把法治教育納入必修課程，新聞媒體都加強了法治宣傳。截至2010年，已有300多家省級、市級電視臺開設(shè)了法治欄目，互聯(lián)網(wǎng)上還出現(xiàn)了法治宣傳教育網(wǎng)站。

中國始終強調(diào)普及法律知識與依法治理相結(jié)合，“三五”（1996～2000年）普法期間，30個省（自治區(qū)、直轄市）結(jié)合普法活動開展了依法治理工作。1997～2010年，95%以上的市（地）和縣（市、區(qū)）開展了依法治理工作。許多地方還實行了依法治理本地方、本單位的負責(zé)人目標(biāo)責(zé)任制，截至2010年，已有近50%的行政村開展了依法治理工作。這些措施使法治建設(shè)融入各地方、各部門、各單位的日常工作和公民的生產(chǎn)生活之中。

七、法制和法治建設(shè)的新起點

2011年3月召開的十一屆全國人大四次會議向全世界宣布，形成中國特色社會主義法律體系的目標(biāo)如期完成。在中國，涵蓋社會關(guān)系各個方面的法律部門已經(jīng)齊全，各法律部門中基本的、主要的法律已經(jīng)制定。它以憲法為統(tǒng)率，以憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟程序和非訴訟程序法等法律部門的法律為骨干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構(gòu)成。至此，國家經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的各方面都基本實現(xiàn)了有法可依，標(biāo)志著中國的法制建設(shè)和法治的發(fā)展站在了一個新的起點上。

2011年是中國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的開局之年。在新的5年里，中國將以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)，提高產(chǎn)業(yè)核心競爭力，推動服務(wù)業(yè)大發(fā)展，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，建立健全基本公共服務(wù)體系，推動文化大發(fā)展大繁榮，深化改革開放，保障和改善民生，促進經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展。

在新的時期，在民主法制建設(shè)方面，中國將繼續(xù)堅持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義法治國家；繼續(xù)堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾自治制度，健全各項民主制度，豐富各種民主形式，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，加強社會管理和人權(quán)保障，促進人權(quán)事業(yè)全面發(fā)展，創(chuàng)新社會管理體制，使社會更加和諧穩(wěn)定。

全國人大及其常委會將深入推進科學(xué)立法、民主立法，把更多的精力放到法律的修改完善和配套法規(guī)的制定上來，還要制定一些新的法律，以推動中國特色社會主義法律體系的與時俱進和發(fā)展完善；要采取積極有效措施，綜合運用多種監(jiān)督形式，加強對“一府兩院”的法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，切實保障憲法和法律的實施。地方各級人大及其常委會也將更有效地依法行使職權(quán)，保證憲法、法律、行政法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行，監(jiān)督各國家機關(guān)真正為人民謀利益。

國務(wù)院和地方各級政府將進一步提高行政機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識和能力，更加深入地落實依法治國基本方略，全面推進依法行政和科學(xué)民主決策，推進嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法和政務(wù)公開，強化行政監(jiān)督和問責(zé)，完善行政調(diào)解制度、行政復(fù)議制度、信訪制度，注重依法化解社會矛盾糾紛，努力加快法治政府建設(shè)，切實把政府職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上來。

各級審判機關(guān)和檢察機關(guān)將繼續(xù)深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，依法獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，加強法律援助，建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會主義司法制度，維護社會公平正義及和諧穩(wěn)定。

2011～2015年將繼續(xù)進行“六五”普法教育活動，更加深入廣泛地開展法制宣傳教育，樹立社會主義法治理念，弘揚社會主義法治精神，逐步形成人人學(xué)法守法的良好社會氛圍。

八、新中國法制和法治建設(shè)的基本經(jīng)驗

經(jīng)過60多年的實踐，在法制建設(shè)和推進從法制到法治的轉(zhuǎn)變進程中，中國積累了豐富的經(jīng)驗，也有許多發(fā)人深省的教訓(xùn)。

1.必須始終不渝地堅持依法治國的基本方略

實行依法治國、建設(shè)法治國家，是人類文明發(fā)展的必然趨勢，也是社會主義市場經(jīng)濟和民主政治的基本要求。在依法治國基本方略指引下，中國沿著法治建設(shè)的道路大踏步前進，取得了舉世矚目的成就，不僅鞏固了國家的安定團結(jié)，而且保障了國民經(jīng)濟和現(xiàn)代化建設(shè)的各項事業(yè)以前所未有的速度向前發(fā)展。因此，中國必須始終不渝地堅持這一基本方略，始終重視和加強法制與法治建設(shè)。

2.法制與法治建設(shè)必須為改革、發(fā)展、穩(wěn)定服務(wù)，在深化改革中加強法制與法治建設(shè)

改革開放30多年來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民正確把握改革開放和經(jīng)濟建設(shè)等各項事業(yè)的發(fā)展同法制與法治建設(shè)的關(guān)系，堅持法制與法治建設(shè)為改革發(fā)展穩(wěn)定服務(wù)的指導(dǎo)思想，緊緊圍繞改革開放和經(jīng)濟建設(shè)這個中心加強法制與法治建設(shè)，建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的、富有活力的法治機制，才能鞏固改革開放的成果。實踐證明，改革是推動法制與法治建設(shè)的強大動力，法制與法治是改革開放的有力保障。只有適應(yīng)改革發(fā)展穩(wěn)定的要求做好立法、司法和行政執(zhí)法工作，正確處理改革開放同法制與法治建設(shè)的關(guān)系，實現(xiàn)它們的同步發(fā)展，才能推進各項事業(yè)的健康、穩(wěn)步、可持續(xù)發(fā)展。

3.必須正確認識和處理中國共產(chǎn)黨的政策與法律、權(quán)力與法律的關(guān)系，保證法律始終具有最高的權(quán)威

中國共產(chǎn)黨是中國的執(zhí)政黨。共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國是一個聯(lián)系密切、內(nèi)在統(tǒng)一的整體。堅持三者的有機統(tǒng)一，是加強中國特色社會主義法治建設(shè)必須遵循的方針。共產(chǎn)黨的政策無論對法制和法治建設(shè)，還是對國家各項建設(shè)事業(yè)都具有指導(dǎo)作用，必須堅決貫徹，但要把經(jīng)過實踐檢驗并證明其正確性的行之有效的政策定型化、法制化、規(guī)范化，用法律形式固定下來；要從過去主要依靠共產(chǎn)黨的政策辦事，逐步過渡到既依靠法律也依靠政策、首先依靠法律辦事的軌道上來。尤其是在法制日漸健全的新的歷史時期，更應(yīng)該堅持依法辦事。中國的法律是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，同共產(chǎn)黨的政策是完全一致的，執(zhí)行法律同執(zhí)行共產(chǎn)黨的政策并不矛盾。“法律至上”就是人民意志至上，就是國家利益至上。

在權(quán)力與法律的關(guān)系上，是權(quán)力小于法律，法律大于權(quán)力。任何組織和一切領(lǐng)導(dǎo)干部都必須依法辦事，不得超越法律濫用職權(quán)，不得利用權(quán)力干涉或阻撓執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)依法行使職權(quán)。因此，必須樹立“憲法和法律的權(quán)威至高無上”的觀念，維護法律的尊嚴(yán)和權(quán)威。

4.必須堅持以人為本，切實做到尊重和保障人權(quán)

黨的十七大報告指出：要“尊重和保障人權(quán)，依法保證全體社會成員平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利”。2004年3月，十屆全國人大二次會議通過的憲法修正案，把尊重和保障人權(quán)載入憲法。堅持以人為本，尊重和保障人權(quán)，為中國的法制建設(shè)和法治發(fā)展指明了方向，是人權(quán)建設(shè)的行動綱領(lǐng)和指南。

5.必須不斷加強執(zhí)法隊伍建設(shè)和建立富有成效的監(jiān)督機制

法制和法治建設(shè)是一個復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，要認真研究建設(shè)過程中出現(xiàn)的各種新問題，及時抓住和解決薄弱環(huán)節(jié)，為了切實保證法制和法治建設(shè)各方面工作的協(xié)調(diào)發(fā)展，一是要積極推進司法制度改革，完善司法體制和工作機制，加強司法隊伍建設(shè)，確保其工作人員廉潔自律、公正執(zhí)法，維護社會公平正義；二是要使政府工作人員牢固樹立公仆意識和規(guī)范執(zhí)法意識；要通過建章立制，規(guī)范行政權(quán)力的運作程序，實現(xiàn)權(quán)力運作的公開化和透明化，建立起反腐倡廉、依法行政的政府工作機制；三是要建立中國特色的富有成效的監(jiān)督機制，健全和完善司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度，并把各種有效的監(jiān)督制度從法律上固定下來，實現(xiàn)監(jiān)督的法制化，確保法律得到嚴(yán)格執(zhí)行。

6.必須注重普法和法律文化建設(shè)，提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部和全體社會成員的法律素質(zhì)

近20年來，中國開展的普法教育，使億萬人民的法律意識有了前所未有的提高，民主、法治思想深入人心。事實表明，只有建立與社會主義市場經(jīng)濟和民主政治建設(shè)的需要相適應(yīng)的法律文化，不斷提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部和全體社會成員的法律素質(zhì)，在全體公民中形成符合社會主義法治根本要求的價值觀念、法律思維方式和法律行為模式，法律才能在實際生活中行之有效，取得預(yù)期的結(jié)果，才能使法制和法治建設(shè)真正見成效。

7.必須從中國國情和實際出發(fā)，堅持國家法制的統(tǒng)一

加強法制和法治建設(shè)需要研究借鑒外國的經(jīng)驗，從中吸收有益有用的東西，但絕不能照抄照搬，不能套用西方某些國家的法律體系和法治制度。中國是統(tǒng)一的多民族的單一制國家，從自己的國情和實際出發(fā)是搞好中國法制和法治建設(shè)的客觀基礎(chǔ)和要求。中國地域遼闊，各地經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展很不平衡，只有堅持法制的統(tǒng)一，才能維護國家統(tǒng)一、民族團結(jié)、社會穩(wěn)定。只有從國情和實際出發(fā)，堅持國家法制的統(tǒng)一，才能保證中國的法制和法治建設(shè)有利于完善社會主義制度，有利于解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，有利于實現(xiàn)建設(shè)小康社會與和諧社會、振興中華的偉大目標(biāo)。