規范性文件備案審查的范圍、標準、程序和方法

□ 王錫明

《甘肅省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定》（以下簡稱《規定》）[1]于2008年11月28日通過，自2009年3月1日起施行。筆者結合法規規定和工作實際，就規范性文件備案審查的范圍、標準、報備程序和審查方法作一些闡述，以期對這一工作有所幫助。

一、規范性文件的界定和報送審查范圍

（一）規范性文件的界定

目前我國法律法規對于規范性文件的含義還沒有確切規定，人們通常對于規范性文件的理解，可以分為廣義和狹義兩種情況。廣義的規范性文件包括兩大類，一類是屬于法律范疇的立法性文件，即憲法、法律、行政法規、地方性法規，自治條例、單行條例、國務院部門規章、地方政府規章、司法解釋等；另一類是指除上述立法性文件以外的決定、決議、命令等具有約束力的非立法性文件。狹義的規范性文件，專指后一類，即具有約束力的非立法性文件。《規定》中規定的應當報送的規范性文件既包括廣義上的政府規章也包括狹義上的決定、決議、命令等。

按照《規定》，向省人大常委會報送的規范性文件是：省人民政府、較大的市的人民政府制定的規章；各市州人大及其常委會的決定、決議；省政府發布的決定、命令等和其他規范性文件。這里需要說明的是，凡是政府和人大及其常委會制定的涉及公民、法人和其他組織權利義務的具有普遍約束力的“決議”、“決定”、“命令”，不能只看題目，要根據內容確定。只要符合規范性文件的實質要件，不管名稱叫什么，都應當列入備案范圍[2]，真正做到應報不漏，有件必備。

（二）備案審查的范圍

規范性文件種類繁多，哪些需要報送，哪些不需要報送，這涉及規范性文件的報送范圍問題。這個問題比較具體，也比較復雜。這是因為，如果報送的范圍過寬，有可能增加審查部門的工作量，使得審查部門不能夠認真仔細地審查，影響對規范性文件審查的質量；反之，如果報送的范圍過窄，則有可能導致對有些規范性文件的漏查，而正是這些漏查的規范性文件有可能明顯違反國家法律，顯失公平。因此，關于報送規范性文件的范圍問題需作些斟酌分辨工作。我們認為做好這一工作的關鍵是要把握好規范性文件的基本特征，即規范性文件的外部性、普遍適用性和反復適用性。所謂外部性，是指文件的內容是否涉及或者影響公民、法人和其他組織的權利義務，而不是單純規定“一府兩院”內部事務；所謂普遍適用性，是指文件作出的規定，對不特定多數管理相對人都適用，而不是只適用于特定的個別管理相對人；所謂反復適用性，是指文件作出的規定，在這個文件生效以后，直至失效之前的整個時間段內，對同類事項都具有拘束力，而不是只適用一次。這“三種特性”對于規范性文件的界定來說缺一不可。依此標準判斷，人大常委會關于人事任免的決定就不是規范性法律文件，不屬于本法規的調整范圍。因為它既不具有普遍適用性，也不具有外部性。

這里，還附帶說明兩個問題：一是關于縣級以上人民政府有關部門制定的規范性文件是否納入備案范圍的問題。筆者的認識有三點：首先，法律沒有規定政府有關部門制定的規范性文件報送人大常委會備案，地方立法規定這些文件報送備案審查缺乏上位法依據；其次，這類規范性文件數量龐大，地方人大常委會沒有力量對全部的規范性文件進行備案審查；第三，地方組織法規定縣級以上人民政府有權改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示，通過行政機關內部的監督可以保證政府有關部門制定的規范性文件合法適當。基于上述考慮，所以《規定》也沒有將其納入備案審查的范圍。但可以根據公民、法人和其他組織提出的審查建議進行審查。若發現政府有關部門制定的規范性文件有不合法或者不適當情形的，提出審查意見，交由同級人民政府處理，并要求報告處理結果。

二是關于地方各級人民法院和人民檢察院制定的規范性文件是否納入備案范圍的問題。筆者的理解是，根據立法法的規定，對具體應用法律問題的司法解釋，只能由最高人民法院和最高人民檢察院作出，地方各級法院和檢察院無權對具體法律問題進行解釋。地方各級法院和檢察院可以為規范內部工作程序作出規定，但不能涉及行政管理、社會公共事務管理和公民的權利義務。若地方法院、檢察院制定的規范性文件涉及行政管理、社會公共事務管理和公民的權利義務，則超出了其職責范圍，沒有合法地位。如果我們將這類文件納入備案范圍，實際上等于立法上承認了其合法地位。基于上述考慮，所以沒有將這類文件納入備案范圍。

當然，不要求備案并不意味著人大常委會不能進行審查。地方組織法明確規定縣級以上人大常委會在本行政區域內保證憲法、法律、行政法規和上級人大及其常委會決議的遵守和執行，對上述兩類規范性文件雖然不要求備案，但如發現法院或者檢察院制定的規范性文件有不合法或者不適當情形的，公民、法人、人大代表、委員和其他組織提出審查建議和要求的，應當責成制定機關自行修改或者廢止該規范性文件；制定機關不予修改或者廢止的，由本級人大常委會通過其他監督方式責令其糾正。

二、關于審查標準

（一）超越法定權限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織義務的

首先，從程序上來講，制定規范性文件的機關必須是在其權限范圍內制定，如果規范性文件是超越法定權限制定的，那么該規范性文件自然無效。按照我國的立法體制和行政管理體制，凡屬上級機關行使的權力，不經授權，下級機關不得行使。凡屬權力機關行使的權力，未經授權，行政機關不得行使。而且，有些法定權力，行使機關也不得向其他機關授權。超越權限的規范性文件應予撤銷，是理所當然的。

下面兩例即超越法定權限制定的規范性文件：

2001年4月24日，湖南懷化新晃侗族自治縣人大常委會作出《加強鄉鎮人民代表大會工作暫行規定》，規定鄉鎮設立人大常委會。據此，在次年換屆時全縣23個鄉鎮都成立了人大常委會。設立人大常委會的事只能由憲法和地方組織法規定，該舉措明顯違反憲法和地方組織法，最終被糾正[3]。

甘肅省有的地方人大常委會就檢察機關實行人民監督員制度作出了決定。根據全國人大常委會法工委[2008]4號文件通知精神，人民監督員制度只能由法律規定，地方人大不宜作出決定。我們要求制定機關自行撤銷。

其次，從實體方面來看，規范性不得剝奪或限制憲法和法律規定的公民權利，也不得超越憲法和法律規定為公民增設義務。如果規范性文件剝奪或限制公民權利或違法為公民增設義務的，那么該規范性文件無效，或涉及剝奪或限制公民權利的規范性文件的條款無效。公民的權利和義務只能由憲法和法律加以規定、其內容具有法定性，沒有法律依據，不經法定程序，任何機關、團體、組織或人員，都不能加以限制或剝奪，也不得隨意增設。

以下兩例即為隨意限制、剝奪公民權利或增加公民義務的規范性文件：

2011年3月初，福建省平和縣以縣政府辦公室名義出臺了一則關于嚴格控制初中輟學的通知，要求鄉鎮、村和教育、勞動、工商、公安、民政、土地等部門對未取得初中畢業證書的青少年不得開縣勞務證明，不給予辦理勞務證、結婚證、駕駛證等，在福利補助、宅基地審批、營業執照發放等事項中嚴格審查青少年及父母或者其他法定監護人落實義務教育情況。這即是以政府規范性文件的形式限制公民行使權利的案例[4]。

2003年嘉禾縣委、縣政府辦聯合下發“嘉辦字[2003]136號文”，要求全縣黨政機關和企事業單位工作人員，做好珠泉商貿城拆遷對象中自己親屬的“四包”工作，即包在規定期限內完成拆遷補償評估工作、簽訂好補償協議、騰房并交付各種證件，包協助做好妥善安置工作，不能完成這一任務的，將被暫停工作、停發工資，甚至被開除或下放到邊遠地區[5]。

（二）與法律、法規相抵觸的

規范性文件的制定應當以法律、法規為依據，可以根據當地情況，把法律、法規的規定加以具體化，但不得同法律、法規相抵觸。所謂“相抵觸”，就是指規范性文件作出了與憲法、法律、行政法規和地方性法規已有的明文規定和內含的立法目的、立法精神相沖突、相矛盾、不一致或者相反的規定。如河南省沁陽市委、市政府在“紅頭文件”中給予了外資企業法定代表人和主要負責人“超國民待遇”，只要投資達到5000萬，車輛不用受罰、子女上學可自由擇校、娛樂場所消費不受公安機關檢查、醫院看病半價支付、風景區免收門票等[6]，顯然與法律法規相抵觸。又如《四川省餐飲業行規行約》關于餐飲企業可以謝絕客人自帶酒水或按酒價收取10%左右服務費的霸王條款，與《中華人民共和國價格法》的相關規定相抵觸[7]。

（三）與上級或者本級人大及其常委會的有關決議、決定相抵觸的

各級人大及其常委會發布的決議、決定，都屬于為貫徹實施憲法、法律、法規而形成的規范性文件。為了保證法制統一和社會活動規范的協調一致，下級人大及其常委會制定的規范性文件同上級人大及其常委會制定的規范性文件，人民政府制定的規范性文件同本級人大及其常委會制定的規范性文件，不能抵觸。

（四）違反法定程序的

程序是對實體的保障。這里的法定程序是指法律、法規、規章規定的制定規范性文件的步驟、順序、時限和方式。規范性文件的制定是一項程序性很強的活動，程序合法是規范性文件有效的一個前提條件。如有的部門根據自己的需要起草的文件，不經法制辦審核，也不經政府常務會議研究，拿到政府領導那里簽字就發布了。又如某市公積金管理中心作為市公積金管理委員會領導下負責住房公積金管理工作的事業組織，并無制定規范性文件的權力，但仍以自己的名義對外發布了《關于調整住房公積金個人購房貸款條件的通知》等多個規范性文件。以上兩例顯然都違背規范性文件制定的法定程序。

（五）有其他不適當的情形

這是一種概括性表述。這里的“不適當”，除越權和違法外，一般是指明顯不恰當、不合理、不公平的情形。如2007年9月10日，重慶市榮昌縣人民政府關于在全縣開展慈善雙日捐活動的通知，要求凡是由財政撥付工資的干部職工捐贈兩天的工資，由財政撥付工資給干部職工的單位逾期未按規定捐款交縣慈善會的，由縣財政統一代扣，并對責任單位予以通報等[9]。

又如2006年6月9日，蘭州市城管局下發的《關于蘭州市千名城市協助員上街巡察實施方案》提出，選聘1000個有責任心，年齡在70周歲以下的離退休人員及享受城市低保人員協助城管做好城市管理工作，協管員的工資補助中200元/月由區財政支出，其他工資必須靠罰款，協管員由于沒有獨立的執法資格，又沒有正常的財政保障，“協管”根本不好進行[10]。

以上兩例均屬于不適當的規范性文件，即“紅頭文件”本身有缺陷，沒有經過足夠的法論，只能是被“叫停”的命運。

三、關于審查程序和方法

對規范性文件的審查分主動審查和被動審查兩種方式。主動審查，是指在沒有任何國家機關和公民提出審查要求或建議的情況下，由人大專門委員會或者常委會工作機構對報送備案的規范性文件主動開展的審查工作。被動審查，是以某些國家機關、公民、法人以及其他組織提出審查要求或者審查建議為前提的。被動審查主要有依審查要求啟動審查程序和依審查建議啟動審查程序兩種渠道:一種是縣級以上人民政府、人民法院、人民檢察院以及下一級人大常委會等國家機關提出審查要求的，就當然地進入正式審查程序。另一種是上述國家機關以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民提出審查建議的，由備案審查工作機構先行研究（初審），必要時才進入正式審查程序。目前，由于這項工作剛剛起步,以各市縣人大常委會現有力量看，確立主動審查與被動審查相結合、以被動審查為主的備案審查制度，比較符合實際。

規范性文件備案審查流程大體為三個步驟：（1）備案審查工作機構對人大和政府報送上來的規范性文件先進行登記初審；（2）備案審查工作機構根據情況將報送備案的規范性文件分送人大有關專門委員會或常委會工作機構審查；（3）人大有關專門委員會或常委會工作機構對規范性文件審查后，提出初步審查意見，認為沒有問題的，返回備案審查處存檔，認為有問題的，進入糾正程序。糾正程序一般為口頭協商，備案審查機構對規范性文件制定機關提出口頭或書面意見讓其自行糾正或撤銷、廢止。規范性文件制定機關收到口頭或書面審查意見后，同意對被審查的規范性文件進行修改或者廢止的，應當依法定程序對所制定的規范性文件予以修改或者廢止，審查程序即告終結。

對于制定機關不自行糾正的，《規定》第十五條規定了撤銷程序。一般講，對于同級政府和下一級人大及其常委會作出的決議、決定、命令，人大常委會不輕易行使撤銷權。只有對個別確屬不合法、不適當的規范性文件，在通過溝通協調、窮盡了其他法定手段仍然無法解決的情況下，才啟動撤銷程序，行使撤銷權。

撤銷權是通過人大常委會召開會議的形式集體行使的，其具體程序要結合人大常委會的議事規則來執行。主要包括提出議案和審議議案兩個環節。關于議案的提出，對省、市兩級人大常委會而言，人大專門委員會可以提出撤銷該規范性文件的議案，由主任會議決定提請常務委員會審議；對縣級人大常委會而言，主任會議可以提出撤銷該規范性文件的議案，提請常務委員會審議；常委會有關工作機構可以提出撤銷該規范性文件的建議，由主任會議決定是否向常務委員會提出撤銷該規范性文件的議案。至于人大常委會如何審議議案，本法規只作了原則性的規定，人大常委會按照本級人大常委會議事規則規定的程序，對撤銷規范性文件的議案進行審議，并作出撤銷或者不予撤銷的決定。

規范性文件備案審查作為一項剛剛起步的工作，責任重大，任務繁重。各級人大常委會要高度重視這項工作，切實把這項工作當做法律監督的一件大事來抓，既要堅持原則，又要切合實際；既要加大監督力度，又要大力支持被監督機關開展工作；既要維護社會主義法制統一，又要有利于改革發展穩定。對規范性文件進行備案審查，目的不是要撤銷同級“一府兩院”和下一級人大常委會多少規范性文件，不是為了“卡住或管住”或顯示“誰權大權小”，而是為了維護社會主義法制統一和政令暢通，保障公民、法人和其他組織的合法權益，為經濟發展和社會進步大局服務。要積極探索備案審查的新方法和新途徑。如建立規范性文件網上收集公民、組織意見和回復平臺；定期召開座談會，聽取公民、組織對備案審查工作的意見和建議；每季度或根據情況適時召開規范性文件專家評審會，進行集中審查；定期召開由業內同行參加的不同形式的規范性文件備案審查工作研討會等。通過行之有效的辦法不斷增強備案審查工作的針對性，努力增強人大監督工作的實效。

注釋：

[1]2008年12月17日《甘肅日報》公布。

[2]信春鷹：《貫徹實施監督法做好備案審查工作》，載《中國人大》2008年第14期。

[3]戴丹、歐陽菁：《鄉鎮人大設立常委會懷化新晃縣錯誤做法被糾正》，2004年2月11日《瀟湘晨報》。

[4]《沒有畢業證不辦結婚證》，2007年4月7日《中國青年報》。

[5]《湖南嘉禾縣政府廢止拆遷中的“四包兩停”政策》，2004年5月13日《新京報》。

[6]《沁陽市委、市政府的“紅頭文件”為何無法無天》，2006年12月19日新華網。

[7]《開瓶費能否收起來，消費者才有決定權》，2005年2月22日《華西都市報》。

[8]《“質問”嘉禾決議：違背決定重大事項原則》，2004年7月14日人民網中國人大新聞監督縱橫。

[9]《榮昌公職人員捐2天工資做慈善》，2007年9月29日《重慶晨報》。

[10]《蘭州市千名協助員下崗 處罰權引出執法資格爭議》，2006年11月16日《蘭州晨報》。